УДК 347.195

ЕЩЕ РАЗ О ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЯХ ИЛИ О НОВЫХ ЗАДАЧАХ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ

О.А. Серова

Доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой гражданского права и процесса
Балтийский федеральный университет
236041, г. Калининград, ул. А. Невского, 14
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Аннотация: Ключевым решением по реформированию раздела Гражданского кодекса РФ о юридических лицах является легализация их деления на корпорации и унитарные организации. На базе данной классификации планируется осуществлять практически все регулирование деятельности юридических лиц. При этом сохраняется деление на коммерческие и некоммерческие организации. Однако, на наш взгляд, оно не будет носить системообразующего характера.

Доказывается необходимость выделения и исследования новой классификационной категории юридических лиц, связанных с особым целевым назначением организации. Цель таких юридических лиц –осуществление публичных функций и реализация публичных интересов. Деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации не способно отразить специфику подобных организаций. Ставится под сомнение решение о нецелесообразности сохранения государственной корпорации и государственной компании как организационно-правовой формы. Учитывая значимость юридических лиц, реализующих публичный интерес, государство не прекратит поиск новых форм своего присутствия в экономике на основе частноправовых средств.

Обращается внимание на двусмысленность правового положения государственных и муниципальных унитарных предприятий. С одной стороны, как организационно-правовая форма опосредованного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях она сохраняется. С другой стороны, большинство новых проектов, связанных с модернизацией российской экономики, вложением значительных средств от государства в новые проекты осуществляется вне рамок унитарных предприятий. Делается вывод о неэффективности данной модели юридического лица.

Ключевые слова: юридические лица; юридические лица публичного права; система юридических лиц; публичный интерес; государственная корпорация; научные исследования; унитарные предприятия

Современная действительность характеризуется с правовой точки зрения процессами реформирования многих ключевых институтов. Изменения кардинального содержания происходят в гражданском и административном законодательстве. Причины данных процессов различны, значительное количество объективных и субъективных факторов оказывают воздействие на конкретное наполнение новых норм и определение общих тенденций изменений. Реформирование отдельных отраслевых правовых институтов, несмотря на внесение изменений в конкретные нормативные акты, нужно рассматривать исключительно в совокупности всех модернизационных процессов, происходящих в российской правовой системе. К таким институтам, вне всяких сомнений, относится институт юридического лица.

Основные векторы изменений норм о юридических лицах определяются воздействием двух элементов. К первому относится деятельность Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ [6]. Вторым элементом является законотворческая деятельность, осуществляемая по инициативе исполнительной власти в стране.

При определении основных векторов изменения гражданского законодательства о юридических лицах активно обсуждался вопрос о категории юридических лиц публичного права. Авторы Концепции развития гражданского законодательства отрицательно отнеслись к перспективе включения в российскую систему юридических лиц этой классификационной группы. В п. 7.2.4 Концепции было указано, что действующее российское законодательство в отличие от некоторых европейских правопорядков не знает этой правовой категории и его заимствование (учитывая различное содержание данного понятия в отдельных странах и правопорядках) в отечественное право нецелесообразно [4]. Предполагалось внести в проект изменений ГК РФ понятие публичной компании, но в дальнейшем это решение не было реализовано. Вместе с тем, анализируя нормативные документы, принимаемые исполнительной властью, можно с уверенностью отметить, что концепция юридического лица публичного права фактически реализуется в стране. Но учитывая отсутствие единства в определении данного понятия, необходимо выработать четкое понимание того, какие конкретно организационно-правовые формы и ради достижения каких целей выделяются в качестве особой группы юридических лиц.

В российской правовой науке закрепилось множество определений юридического лица публичного права. В частности резюмируется, что «это самостоятельная организационно-правовая форма, которая создается государством в распорядительном порядке непосредственно законом или иным публично-правовым актом, является носителем прав и обязанностей публичного характера, наделенного властными полномочиями, имеющими обособленное имущество для решения публичных задач и реализации общественных интересов, имеющих внутреннюю структуру, предусмотренную соответствующим властным актом, несет публично-правовую ответственность [3, с. 7].

Из указанной дефиниции можно выделить следующие признаки рассматриваемого понятия:

1. самостоятельная организационно-правовая форма (возникает, тем не менее, вопрос: форма юридического лица или иного какого-то организационного явления?;

2. распорядительный способ создания;

3. учредителем является государство (уровень не ясен из определения, однако учитывая систему государственного устройства в РФ – это может быть и Российская Федерации и субъект Российской Федерации);

4. отсутствие учредительного документа, как одного из признака внешней обособленности и автономии юридического лица;

5. обладание властными полномочиями;

6. особая цель создания и последующей деятельности – решение публичных задач и реализация общественных интересов (соотношение данных категорий, в свою очередь, так же может быть предметом отдельного исследования);

7. субъект публично-правовой ответственности (по данному признаку также есть много вопросов: Что понимается под данным видов ответственности? Распространяются ли на данные организации нормы о гражданско-правовой ответственности?).

Вне зависимости от решения вопроса о наличии или отсутствия юридического лица публичного права в правовой системе России, конкретные примеры такой конструкции на практике уже активно применяются. Связано данное обстоятельство с поиском новых форм участия государства в экономических отношениях. Оторванность этого поиска от доктринальных исследований и законотворческой реформаторской деятельности, порождает двусмысленность в применяемых правовых средствах, ведет к формированию квазиконструкций юридического лица, совмещающих в себе и функции юридического лица, и функции государственного органа. Если проанализировать все критические замечания, высказанные в отношении конструкции государственной корпорации, то вполне можно увидеть сходство с признаками злоупотреблениям правом [5, с. 18–19]. Описываемые явления не укладываются не только в традиционную систему юридических лиц, но и не соответствуют порядку участия публично-правовых образований в отношениях регулируемых гражданским законодательством. Если подобные процессы будут нарастать вне модернизации правового регулирования, то сама ценность целостной системы нормативного воздействия на общественные отношения будет утрачиваться, в том числе и за счет увеличения объема индивидуального подхода в определении правового статуса участников гражданского оборота.

Для нашей страны длительный период времени были характерными две организационно-правовые формы участия в обороте: унитарное предприятие и учреждение. Причем в советский период времени на теоретическом уровне концепция единства хозяйствующего субъекта и органа государственного управления не только была разработана, но и утверждена на доктринальном уровне [1].

Развитие государственных и муниципальных учреждений продолжается. Но их участие в большинстве случаев связано с социальной сферой и управлением, чем с производственно-хозяйственной деятельностью.

Новыми формами реализации публичных целей в экономике стали государственные корпорации и государственные компании. Государственная корпорация признается оптимальной моделью управления государственным имуществом. В науке выделяются две цели создания и функционирования данных юридических лиц. Во-первых, эффективное использование и управление государственным имуществом, а во-вторых, развитие экономики страны как высокотехнологической, инновационной, прогрессивной, наукоемкой системы. Достигается это за счет аккумуляции публичного имущества; действия государственной корпорации в качестве органа управления денежными средствами, имеющими строго целевую социальную направленность; наличием у данных юридических лиц права на размещение (эффективное) активов [3, с. 3–4].

Юридическая конструкция государственной корпорации не была логически увязана с уже действующей системой юридических лиц с основными принципами ее формирования. Это послужило основой негативной оценки данной организационно-правовой формы в Концепции развития гражданского законодательства РФ. В п. 7.3.1 было указано, что госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности. Главную особенность статуса этих юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому в отличие от всех других юридических лиц не имеет учредительных документов. При этом для госкорпораций законом устанавливается правило о целевом характере их имущества, присущее учреждениям [4].

Верность данного рассуждения не может быть оспорена. Кроме одного замечания. Инициаторы введения этой организационно-правовой формы, равно как и в последующем государственной компании, стремились именно к данному результату. Публичная власть, действительно, нуждается в новой форме юридического лица, совмещающей в себе совокупность следующих признаков:

– целевой характер выделенного публично-правовым образованием имущества;

– совмещение правового статуса юридического лица и полномочий государственного органа;

– специальную правоспособность, рамки которой определяются не отнесением организации к коммерческой или некоммерческой, а возложением на данные организации реализации задач, связанных с потребностями публичной власти.

Очевидно, что были допущены и ошибки: неоднозначность правовой природы имущества, закрепленного за организацией, неуместность использования термина «корпорация», отсутствие в первоначальном варианте нормативной базы механизмов контроля над деятельностью государственной корпорации. Однако все эти ошибки носят тактический характер. Они не влияют на государственную стратегию в отношении этой категории юридических лиц. Целью данной стратегии является создание организационно-правовой формы юридического лица, ориентированной на реализацию публичных интересов и задач.

Данный вывод присутствует и в Концепции развития гражданского законодательства. В п. 7.3.3 указано, что «фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле ГК и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу» [4]. Но итоговый вывод о том, что представляется целесообразным исключение законодательной возможности создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций путем отмены соответствующих правил Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», представляется в корне неверным. Потребность в подобных юридических лицах связана с решением комплексным государственных задач, даже таких прагматичных, как уменьшением аппарата чиновником. Переложение публичных функций на подобные организации частично решает эту задачу. Хотя представляется, что сама проблема имеет более содержательное значение – поиск новой формы государственного участия в экономике.

«Следы» указанного поиска можно обнаружить во многих решениях Правительства РФ. Так, например, было принято постановление от 22 июля 2013 г. №613 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, и работниками, замещающими должности в этих организациях, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверке достоверности и полноты представляемых сведений и соблюдения работниками требований к служебному поведению». Исходя из названия данного нормативного акта, мы можем предположить следующее. Во-первых, создаваемые организации должны иметь строго целевую правоспособность, то есть выполнение задач, поставленных перед Правительством РФ. Во-вторых, данные организации должны олицетворять собой государство, так как к лицам, занимающим там должности, предъявляются требования не только имущественного (антикоррупционного) характера, но и этического, а именно наличие специальных требований к служебному поведению, которое связывается с выполнением государственных задач.

Постановлением утверждены перечень организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации и перечень должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Какие организации включены в данный перечень с точки зрения организационно-правовой формы? Автономная некоммерческая организация «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов», несколько государственных корпораций (ГК по атомной энергии «Росатом», ГК «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и др.), Государственная компания «Российские автомобильные дороги», Государственное предприятие «Национальный фонд содействия инвалидам Российской Федерации», Государственное учреждение «Федеральный фонд производственных инноваций». Открытое акционерное общество «Российские железные дороги», федеральные автономные, бюджетные и казенные учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации.

Таким образом, отсутствует какая-либо системная увязка между конкретными организациями, включенными в данный перечень, и целями регулирования, выраженными в данном документе. Попытка увязать все эти организации с концепцией юридического лица публичного права представляется нам малоэффективной вне рамок с цивилистическим пониманием конструкции юридического лица. Настало время «соединить» названные правовые конструкции с целью разработки эффективного механизма участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Цель такого участия не может базироваться на стремлении к получению прибыли, она гораздо шире. Это и формирование инновационных производств, строительство крупнейших объектов инфраструктуры, вывод российской науки (можно сузить до конкретных отраслей) и образования на мировой уровень и т.д. Естественно, это требует новых подходов к определению правового статуса хозяйствующих субъектов, кто должен данные задачи реализовывать, вовлекая в данный процесс и иные организации. Такое «добровольно-принудительное вовлечение» логично связано с необходимостью наделения подобных юридических лиц административными (государственными) полномочиями.

Схожие процессы протекают и в других странах, что находит отражение в научных исследованиях. Представляется убедительным вывод о том, что «контролирующая деятельность государства может включать комплексы различных экономических действий и правовых институтов. Для этой цели создается сложный аппарат административных агентов, полугосударственных организаций и новых отраслей права, в которых стираются традиционные различия между публичным и частным правом» [7, р. 54].

Таким образом, развитие юридических конструкций государственных корпораций и компаний, равно как и поиск новых организационно-правовых формы на уровне доктрины позволит избежать ошибок в законотворческой и правоприменительной деятельности. «Благодаря устойчивости нормативных предписаний обеспечивается определенность правового положения участников регулируемых гражданским правом отношений и единообразие правоприменения. Это, в свою очередь, оказывает влияние на уровень правосознания субъектов гражданского права» [2]. Подобные научные исследования должны носить комплексный характер, опираться на достижения как цивилистики, так и науки административного права. В ином случае новое знание, выводы исследователей будут фрагментарны, что не позволит достигнуть комплексного характера, ориентированного прежде всего на выработку современной концепции участия публично-правовых образований в экономике.

Библиографический список

1. Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий. Л.: Прибой, 1928. 225 с.

2. Кабытов Н.П. Структурное и системное единство как факторы стабильности гражданского законодательства: исторический опыт и современное состояние. URL: http://juristlib.ru/book_4203.html (дата обращения: 10.08.2013).

3. Каплин С.Ю. Государственная корпорация как субъект права: дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2011. 248 с.

4. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации: одобр. решением Совета при Президенте Рос. Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 окт. 2009 г. // Вестник ВАС РФ. 2009. №11.

5. Кулаков В. Злоупотребление абсолютными и относительными гражданскими правами: проблемы теории и практики // Рос. правосудие. 2009. №5. С. 18–23.

6. Совет по кодификации. URL: http://state.kremlin.ru/council/10/staff (дата обращения: 13.10.2013).

7. Friedman L.M. The state and rule of law in a mixed economy. L.: Stevens, 1971. 104 p.