УДК 343.131:342.7

К вопросу о разграничении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти в сфере охраны общественного порядКА

В.А. Кочев

Доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и финансового права
Пермский государственный национальный исследовательский университет
614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail:Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Л.А. Бурылова

Доцент кафедры философии и права
Пермский национальный исследовательский политехнический университет
614990, г. Пермь, Комсомольский просп., 29
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Аннотация: В статье рассматриваются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности; подчеркивается актуальность указанной проблемы в связи с принятием Федерального закона от 07.02.2011 г. №3-ФЗ «О полиции», который в отличие от ранее действующего закона РСФСР от 18.04.1991 г. №1026-1 «О милиции» вменяет в обязанность обеспечения правопорядка в общественных местах только полиции; определяются векторы решения проблемы разграничения с учетом подзаконных актов (указов Президента РФ и ведомственных актов МВД РФ), предусматривающих право территориальных органов МВД РФ использовать для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности возможности государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством; дается оценка новеллы Федерального закона от 19.07.2011 г. №247-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон №131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», согласно которой органы местного самоуправления обязаны предоставлять участковым уполномоченным полиции помещения и предусматривать в местных бюджетах соответствующие расходы; выявляются законодательные возможности органов местного самоуправления по решению на местах вопросов охраны общественного порядка и выявляются проблемы опережающего регулирования на уровне субъектов РФ вопросов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности с учетом внесенного в Государственную Думу проекта закона о создании муниципальной милиции; анализируется первый опыт создания и деятельности муниципальной милиции в субъекте РФ и его правовые основы.

Ключевые слова: охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности; полиция; муниципальная милиция; создание и деятельность муниципальной милиции; субъекты РФ; Главное управление по обеспечению общественного порядка МВД РФ, территориальные органы МВД РФ; местное самоуправление и органы местного самоуправления

Согласно Конституции РФ, охрана общественного порядка отнесена к ведению органов местного самоуправления (ст. 132) и полномочиям Правительства РФ (п. «е» ч. 1 ст. 114). Эти общие конституционные положения призван урегулировать законодатель. Однако, в настоящее время в федеральном законодательстве РФ четко не определены пределы и границы указанной сферы ведения муниципальных образований, нет и четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. На данное обстоятельство уже давно обратили внимание ученые-юристы и практики [1, с. 618–619; 2, с. 4].

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация охраны общественного порядка на территории муниципальных образований относится к вопросам местного значения. Для решения этого вопроса в муниципальных районах и городских округах может создаваться муниципальная милиция. В то же время Федеральный закон от 7 февраля 1011 г. №3-ФЗ «О полиции» вменяет в обязанность полиции обеспечение правопорядка в общественных местах. Положения этого закона конкретизируются в подзаконных актах. В них же решается ряд вопросов взаимодействия полиции и органов местного самоуправления.

Так, в соответствии с Положением о Главном управлении по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ, утвержденном в июле 2011 г., Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации, должно осуществлять выработку и реализацию государственной политики в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности. Важнейшим направлением в работе данного подразделения является возрождение государственной системы профилактики правонарушений [9].

В настоящее время, по Типовому положению о территориальных органах МВД РФ [10], обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности на территории субъекта РФ вменяется территориальным органам Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту РФ (далее – территориальный орган МВД РФ).

При этом на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках и в других общественных местах, населенных пунктах безопасность граждан и общественный порядок обеспечивается территориальным органом МВД РФ совместно с органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления (п. 13 Типового положения). В целях реализации своих полномочий территориальный орган МВД РФ имеет право использовать возможности государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 14 Типового положения).

Издание указанных актов стало катализатором для принятия Федерального закона №247-ФЗ от 19 июля 2011 г., которым внесены дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6]. В соответствии с этими дополнениями органы местного самоуправления обязаны предоставлять помещения для работы сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции. До 1 января 2017 года в местном бюджете должны предусматриваться соответствующие расходы.

Следует подчеркнуть, что принятие Федерального закона о муниципальной милиции не планируется, хотя об этом было заявлено еще в октябре 2003 года. Правда, в ноябре 2011 года в Государственную Думу поступил законопроект о внесении изменений в статью 83 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор законопроекта А.Г. Назаров предлагает разрешить органам государственной власти субъектов РФ самостоятельно определять порядок создания и деятельности муниципальной милиции до принятия соответствующего федерального закона.

Приведенный законопроект не учитывает, что, согласно Федеральному закону «О полиции», охрана общественного порядка осуществляется территориальными органами государственной власти, а полномочия полиции и органов местного самоуправления в этой сфере федеральным законодательством не разграничены. Кроме того, создание муниципальной милиции предполагает применение этим органом власти мер по защите прав и свобод человека, а также мер пресечения противоправных действий и административной ответственности. Наделение муниципальной милиции соответствующими полномочиями и установление порядка их осуществления – прерогатива федерального законодателя, поскольку многие их них связаны с ограничением прав граждан и отнесены Конституцией РФ к ведению Российской Федерации.

Поэтому правовое регулирование порядка создания и деятельности муниципальной милиции потребует соответствующих изменений в федеральном законодательстве. Именно федеральный законодатель должен возложить на муниципальную милицию полномочия в сфере организации охраны общественного порядка и, если потребуется, внести соответствующие поправки в федеральное законодательство.

На эти обязательные правовые условия, при соблюдении которых субъект РФ может самостоятельно осуществлять регулирование общественных отношений совместного ведения, было указано Конституционным Судом РФ еще в декабре 2003 года [8]. Вместе с тем есть сферы, в которых субъекты РФ могут действовать с опережением.

Несмотря на отсутствие четких предписаний в федеральном законодательстве по разграничению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере организации охраны общественного порядка, муниципальные образования реализуют программы обеспечения общественной безопасности на своих территориях, ставя перед собой задачи снижения преступности [7], профилактики правонарушений [3], осуществляют финансирование мероприятий по охране общественного порядка, включая расходы государственных органов и др. Такие расходы предусматриваются в бюджетах муниципальных образований [5].

Кроме того, в структуре местных администраций образуются подразделения общественной безопасности, в обязанности которых входит организация охраны общественного порядка на территории муниципальных образований. Появился и первый опыт. Представляет интерес, например, организация работы муниципальной милиции в Удмуртской Республике.

Так, город Ижевск стал первым городом в России, где создана и успешно функционирует муниципальная милиция. Распоряжением Администрации г. Ижевска от 17 октября 2011 г. №357-к утверждено Положение об Управлении муниципальной милиции [4]. Согласно Положению, Управление муниципальной милиции является структурным подразделением Администрации г. Ижевска без права юридического лица.

К задачам Управления, в частности, отнесены:

– обеспечение соблюдения норм законодательства и муниципальных правовых актов на территории муниципального образования «город Ижевск» в сфере административной ответственности за отдельные виды правонарушений в соответствии с полномочиями, предусмотренными законом Удмуртской Республики «Об административных комиссиях в Удмуртской Республике» от 17 сентября 2007 г. №53-РЗ;

– организация и обеспечение деятельности административных комиссий, созданных на территории муниципального образования «город Ижевск»;

– обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами по вопросам организации охраны общественного порядка, профилактики правонарушений, терроризма и экстремизма;

– рассмотрение уведомлений о проведении публичных мероприятий на территории муниципального образования «город Ижевск».

Работники муниципальной милиции наделены правом составлять протоколы в рамках своих полномочий по отдельным видам административных правонарушений; они обеспечивают соблюдение тишины и покоя жителей города, правил благоустройства, организации автостоянок и розничной продажи алкоголя. По сообщению заместителя главы администрации города Ижевска, деятельность муниципальной милиции позволяет привлекать к административной ответственности нарушителей, а также предупреждать правонарушения в сфере благосустройства, содержания придомовых территорий и т.п.

Создание муниципальной милиции в отсутствие специального федерального закона допустимо в пределах, установленных федеральным законодателем. Согласно статье 131 Конституции РФ, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, структура местной администрации утверждается представительным органом местного самоуправления (ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Этот же орган вправе утвердить положение о функциональном органе с правом юридического лица. Положение о структурном подразделении местной администрации без права юридического лица утверждается главой местной администрации. Функциональный орган может быть наделен полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе в сфере организации охраны общественного порядка. И, соответственно, этот орган может быть назван «муниципальная милиция».

При этом важно скрупулезно проанализировать те возможности, которые предоставляет органам местного самоуправления федеральное законодательство. Частично такие возможности, как показано выше, используются органами местного самоуправления. В то же время следует признать, что появление федерального закона о муниципальной милиции значительно активизирует деятельность муниципальных образований по охране общественного порядка, позволит наиболее полно использовать потенциал органов местного самоуправления и непосредственно населения в деле защиты правопорядка на места

Библиографический список

1. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 618–619.

2. Макарычев И.Ю. Административно-правовое обеспечение общественной безопасности органами муниципальной власти: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 4.

3. Об утверждении долгосрочной целевой Программы профилактики правонарушений и организации охраны общественного порядка «Безопасность» в муниципальном образовании «Чусовской муниципальный район» на 2011–2013 гг.: постановление главы Чусов. муницип. р-на от 20 окт. 2010 г. №1313 (ред. от 25.11.2011). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Об утверждении Положения об Управлении муниципальной милиции Администрации города Ижевска: распоряжение администрации города Ижевска от 17окт. 2011 г. №357-к. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Об утверждении Стратегии развития Соликамского городского округа до 2018 г. и Программы социально-экономического развития Соликамского городского округа на 2008–2012 годы: решение Соликам. гор. Думы от 27 февр. 2008 г. №304 (ред. от 30.11.2011). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 19 июля 2011 г. №247-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №30, ч. 1, ст. 4595.

7. О комплексной целевой программе «Обеспечение общественной безопасности в Усольс. муницип. р-на на 2011–2013 годы»: решение Земского Собрания Усольского муниципального района от 24февр. 2011 г. №115. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. По делу о проверке конституционности положений Закона Ивановской области: постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 15 дек. 2003 г. №19-П // Вестник Конституц. Суда Рос. Федерации. 2004. №1.

9. . URL: http://www.mvd.ru/mvd/structure/unit/order/.

10. Типовое положение о территориальных органах МВД РФ: утв. указом Президента Рос. Федерации 1 марта 2011 г. №249 // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2011. №3, ст. 711.