УДК 342.722.32

НЕПОСРЕДСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ МЕСТНОГО НАСЕЛЕНИЯ В ПРИНЯТИИ ДОКУМЕНТОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ – КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА РЕАЛИЗАЦИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В.В. Шепелев

Аспирант кафедры конституционного и финансового права

Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

В настоящей статье автором, на основе результатов анализа действующего градостроительного законодательства, обосновывается необходимость непосредственного участия местного населения в принятии документов территориального планирования.

Ключевые слова: документы территориального планирования; устойчивое развитие; генеральный план; местное самоуправление; местное население

Во всем мире развитие городов органически не может осуществляться в форме стихийного саморазвития. В городах любых размеров и типов слишком очевиден конфликт интересов (в частности, хозяйственной деятельности и охраны природной среды), велики открытость и зависимость от внешних деструктивных воздействий. Рассчитывать только на саморегулирование и самоудержание городов как сложных систем в состоянии сбалансированного и устойчивого развития не приходится [2, с. 377–378].

Механизм комплексного изучения сложившегося положения и выработки программы действий давно известен. Это – территориальное планирование, которое дает возможность свести воедино практически все проблемы жизни населенных пунктов, инфраструктуры, природных ландшафтов и определить направления дальнейшего территориального развития, а также взаимосвязано учитывать такие характеристики территории, как природно-климатические, физико-географические, социально-демогра­фи­чес­кие, экономические, экологические и ресурсные, в том числе сырьевые, энергетические, трудовые, историко-культурные и многие другие [1, с. 29].

Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (п. 2 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ).

По смыслу Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование представляет собой основу градостроительства – деятельности по развитию городов и иных поселений, и его содержание, равно как и содержание градостроительной деятельности, тяготеет к пониманию такого планирования, как осуществляемого преимущественно в целях развития городских поселений [3, с. 75]. Поэтому основным документом территориального планирования является генеральный план города.

Генеральный план города с позиций градостроительства – это прежде всего структурный документ, определяющий перспективное территориальное развитие города и его основных структурообразующих элементов [4, с. 60], научно обоснованное представление о будущем пространственном развитии исследуемой системы [7, с. 195]. С правовой точки зрения генеральный план города является основным юридическим документом, определяющим в интересах населения и с учетом государственных задач направления и границы территориального развития города, функциональное назначение и градостроительное зонирование территории, правила землепользования и застройки, принципиальные решения по размещению объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, транспортному обслуживанию, инженерному обеспечению и благоустройству, защите территории от опасных природных и техногенных процессов, охране природного и историко-культурного наследия, очередности освоения территории [2, с. 377–378].

Анализ действующего градостроительного законодательства, регулирующего порядок разработки и принятия документов территориального планирования, позволяет сделать следующие выводы:

-   генеральный план города является основным градостроительным документом, поскольку он закрепляет стратегию градостроительного развития города и условия формирования среды жизнедеятельности в нем и позволяет оценивать перспективы развития города;

-   генеральный план города носит комплексный характер, так как учитывает социально-экономические, экологические и иные факторы развития территории города;

-   генеральный план города обеспечивает стабильность, определенность и предсказуемость развития территории города, защиту публичных и частных интересов в ходе создания новых и эксплуатации существующих объектов строительства;

-   генеральный план города является обязательным для исполнения всеми лицами на всей территории муниципального образования, включая органы местного самоуправления, нормативно-правовым актом, обеспечивающим согласованность действий субъектов градостроительной деятельности в решении вопросов градостроительного планирования и определяет требования к размещению жилых и общественных зданий, объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, производственных и иных объектов;

-   цель разработки и утверждения генерального плана города – обоснование комплекса мероприятий по эффективной пространственной организации всех жизненных процессов, протекающих в городском организме, установление баланса государственных, муниципальных, общественных и частных интересов в формировании и использовании территориально-имущественных комплексов в отраслевом, экономическом и территориальном аспектах;

-   реализация генерального плана обеспечивает при осуществлении градостроительной деятельности безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, охрану и рациональное использование природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Данные выводы позволяют утверждать: без генеральных планов невозможно обеспечить устойчивое развитие городских поселений.

А поскольку изложенное, несмотря на соответствующие особенности, установленные Градостроительным кодексом РФ, относится также и к генеральным планам городских округов, и к схемам территориального планирования муниципальных районов, постольку без данных документов территориального планирования невозможно устойчивое развитие ни того, ни другого муниципального образования. В противном случае отсутствие документов территориального планирования, как комплексной градостроительной стратегии развития, может привести не только к серьезной дезорганизации планировки и застройки, ухудшению среды обитания и системы расселения, но и к ущербному развитию экономики, нерешенности многих социальных проблем, крайне нежелательным экологическим процессам.

Суть устойчивого развития муниципального образования заключается не просто в обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности, а в создании города для человека. Сегодня, к сожалению, складывается такая ситуация, что город – это некая антагонистически противопоставленная человеку структура, в которой человек не живет, а старается быстрее передвигаться, замкнуться в какой-то своей капсуле, где он может создать для себя подходящие условия. Поэтому необходимо город гуманизировать: даже в районах массовой застройки создать те индивидуальные особенности, которые привлекали бы людей, делали их жизнь удобной и красивой [5, с. 43].

Если весь спектр интересов местного населения не учитывается, то это обстоятельство рано или поздно дает о себе знать, поскольку человек един в своих экономических и социальных потребностях и интересах. Их несогласованность, игнорирование со временем неизбежно проявятся в той или иной, чаще негативной, форме. И чем раньше такое понимание станет одной из принципиальных установок в деле развития города, тем с наименьшими потерями и издержками (и для человека, и для местной администрации, и для производства) будет развиваться город.

Для того чтобы обеспечить эти требования, обязательно привлечение к принятию документов территориального планирования местного населения, так как именно таким образом возможно выявление его мнения. Сегодня очевидно, что успех комплексных, сложных проектов развития во многом зависит от того, насколько удается привлечь к решению городских проблем население [6, с. 49].

Привлечение граждан к вопросам планирования на городском уровне используется муниципальными органами управления во всем мире, что соответствует тенденции усиления демократизации современного общества и позволяет повысить эффективность общественного, и в том числе муниципального, управления.

Участие общественности и институтов гражданского общества способно обеспечить решение целого ряда задач, которые без привлечения местного сообщества будут для городской власти весьма затруднительными. Так, мы можем говорить об активизации гражданского участия, повышении гражданской ответственности за состояние и развитие города, правильном определении социального запроса и его учете в процессе планирования, приоритете интересов гражданского общества, использовании интеллектуального потенциала и идей жителей муниципального образования, формировании у населения чувства причастности к определению стратегии развития города, усилении уверенности граждан в будущем, повышении доверия к городской власти, формировании благоприятного социально-психологического климата в обществе.

В целом следует отметить, что широкое общественное участие в развитии города является важнейшим условием достижения запланированных результатов в ходе реализации стратегии развития. Без учета общественного мнения, при отсутствии общественного согласия стратегические инициативы местных органов власти могут остаться нереализованными, лишь продекларированными.

Игнорирование общественности и отстраненность муниципальной власти от населения могут повлечь за собой трудно исправимые последствия и конфликты. Даже самый удачный план, не отражая гражданской инициативы, будет навязанным извне и не найдет поддержки в местном сообществе [8].

Поэтому необходимо придти к выводу о том, что вовлечение населения муниципальных образований в процесс принятия генеральных планов поселений и городских округов, схем территориального планирования муниципальных образований составляет основу метода территориального планирования и является одним из необходимых условий его эффективности.

С другой стороны, из изложенных положений о территориальном планировании следует, что принятие генеральных планов поселений и городских округов, схем территориального планирования муниципальных образований прямо затрагивает интересы местного населения в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничении вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами, улучшении экологической обстановки, развитии инженерной, транспортной и социальной инфраструктур городских и сельских поселений и прилегающих к ним территорий и сохранении территорий объектов историко-культурного и природного наследия. А значит, местное население должно быть само заинтересовано в непосредственном участии в принятии документов территориального планирования.

Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», закрепив в числе вопросов местного значения проблемы территориального планирования, установил основополагающее право населения на активное непосредственное участие в обсуждении и принятии решений о путях развития муниципального образования, что является принципиальной особенностью процедуры территориального планирования [9, с. 19].

Таким образом, непосредственное участие местного населения в принятии документов территориального планирования является не только методической основой и одним из необходимых условий их эффективности, но и правом местного населения, реализацию которого обязаны обеспечивать органы местного самоуправления.

Библиографический список

1. Борисов В.И. Градостроительное планирование территорий в современных условиях и Градостроительная хартия СНГ // Промышленное и гражданское строительство. 2000. №2. С. 29.
2. Градоведение: учеб. пособие / Е.Г. Анимица, Н.Ю. Власова; Федер. агентство по образованию, Урал. гос. экон. ун-т. 3-е изд., испр. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2008. С. 377–378.
3. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, Н.А. Игнатюк и др.; под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 206 с.
4. Основы градостроительства (теория, методология): учеб. пособие. Минск: Высшая школа, 1983. 199 с.
5. Посохин М.М. Наша главная работа – город для человека // Промышленное и гражданское строительство. 2003. №12. С. 43.
6. Сторчевус В.К., Щитинский В.А., Романовская Н.В. Проект Хабитат «Устойчивое развитие населенных пунктов» – следующий шаг // Промышленное и гражданское строительство. 2002. №5. С. 49.
7. Тарасова Л.Г. Роль документов территориального планирования крупных городов в становлении процессов их саморазвития // Вестн. ВолгГАСУ. Сер.: Строительство и архитектура. 2009. Вып. 15(34). С. 195 – 201.
8. Холопов В.А. Роль органов местного самоуправления в формировании стратегии устойчивого развития региона // Государственное управление: электрон. вестн. 2008. №17. URL: http://e-journal. spa.msu.ru/17_2008Kholopov.html (дата обращения: 11.10.2010).
9. Щитинский В.А. Местное самоуправление и градостроительство – проблемы и перспективы // Промышленное и гражданское строительство. 2004. №9. С. 9.