УДК 349.414

О некоторых теоретических проблемах деления земельного фонда на категории и осуществления функций земельного управления

С.А. Чаркин

Кандидат юридических наук, доцент

Заместитель председателя Волгоградского областного суда

400131, г. Волгоград, ул. Бажова, 7-53

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

В настоящее время в юридической науке рассматривается ряд проблем, связанных с модернизацией управления земельным фондом. Автор высказывает свое мнение по двум достаточно локальным вопросам теории управления: проблеме деления земельного фонда на категории и классификации функций земельного управления. Обосновывается вывод: находящаяся в Государственной Думе законодательная инициатива об отмене категорий земель может дать отрицательный эффект и не решит объективно существующих проблем повышения эффективности управления земельным фондом.

Ключевые слова: полномочия; орган публичной власти; категория земель; функция управления; охрана земель; горы; недра; мониторинг; зонирование

Земельный фонд делится на категории для того, чтобы повысить эффективность управления использованием и охраной земель. Вследствие непонимания значения деления земельного фонда на категории нередко появляются суждения о принадлежности того или иного земельного участка сразу к нескольким категориям земель. Встречается такая позиция и в официальных заявлениях органов публичной власти. Так, в своем заключении на проект Земельного кодекса Российской Федерации Москомархитектура указала, что «на территории любого города есть земли практически всех категорий» [16].

Н.П. Лотникова считает, что в границах населенного пункта следует выделять земельные участки, отнесенные к землям иных категорий, со своим правовым режимом, а не только режимом использования, в том числе земли особо охраняемых природных территорий и земли транспорта, выделенные по принципу целевого использования, что позволит не только обеспечить режим их использования, но и определить иные требования, имеющие значение для гражданского оборота, поскольку принадлежность земельного участка к одной из категорий земель относится к одному из публичных составляющих гражданско-правового режима земельного участка [13, с. 10].

С.В. Кириллова делает предложения «по устранению противоречий в действующем законодательстве о землях железнодорожного транспорта, которые занимают определенные участки в черте поселений». Она предлагает рассматривать в качестве земель железнодорожного транспорта земли, находящиеся в черте поселений, включая Москву. Поэтому предлагается исключить земли железнодорожного транспорта из общего понятия земель транспорта (ст. 87, 90 ЗК) в отдельную самостоятельную категорию, дополнив ЗК РФ статьей «Земли железнодорожного транспорта» [11, с. 9–10, 22].

Данная концепция «мозаичной структуры» земель населенных пунктов уже вызвала в научной литературе ряд критических замечаний. Не пытаясь их полностью воспроизводить, заметим, что по поводу городской территории складывается сложный конгломерат экономических, социальных, правовых и иных связей и отношений, которые невозможно искусственно разорвать на отдельно взятые фрагменты. Если даже брать во внимание исключительно формальную сторону дела, пишет Р.С. Бараз­гова, то реализация подобных предложений полностью парализует все управление городскими землями.

В настоящий момент категория земель населенных пунктов включает в себя все земли, расположенные внутри городских границ. С целью учета всех особенностей внутригородских земель принимается генеральный план города и Правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми посредством градостроительного зонирования в городе определяются территориальные зоны (жилой застройки, сельскохозяйственного использования, рекреационные и т.д.), для каждой из них устанавливается градостроительный регламент – совокупность правил и параметров разрешенного использования земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости (если таковые присутствуют). Таким образом, совокупность правовых режимов земельных участков, предназначенных для использования в различных целях, приводится к некоему общему знаменателю, обусловленному потребностями развития города не как совокупности лоскутов, а как единого социального организма. Гипотетическая же реализация вышеизложенных предложений может повлечь паралич городского хозяйства хотя бы потому, что большинство объектов, расположенных на земельных участках за пределами земель населенных пунктов, имеют охранные зоны – прилегающие территории с особым режимом землепользования. Так, в водоохранных зонах устанавливается особый режим землепользования и хозяйственной деятельности, обусловленный задачами предотвращения загрязнения водных объектов. Чтобы не парализовать застройку населенного пункта и при наличии ливневой канализации, ширина водоохраной зоны в населенных пунктах ограничивается парапетом набережной. Если же мы отменим это ограничение, вытекающее из специфики городского землепользования, что останется от города Санкт-Петербурга, построенного на реках и каналах (т.е. частично расположенного в рамках такого подхода на землях водного фонда)? [3, с. 12–15].

Нормативным же аргументом против «мозаичной концепции» является п. 5 ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», согласно которому земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов – к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Существующая нормативная и доктринальная путаница обусловила законодательную инициативу об отмене большинства категорий земель [19]. Данный законопроект предусматривает сохранение следующих категорий земель: земли лесного фонда; земли водного фонда; земли особо охраняемых природных территорий. Взамен предлагается установление следующих видов территориальных зон: жилые зоны; общественно-деловые зоны; зоны сельскохозяйственного назначения; рекреационные зоны; зоны объектов культурного наследия; зоны специального назначения; промышленные зоны; зоны энергетики; зоны транспорта; зоны связи; зоны обеспечения космической деятельности; зоны обеспечения обороны и безопасности; резервные зоны. Кроме того, проведена классификация и определены правовые последствия установления охранных и защитных зон (всего их выделяется тринадцать).

Основанием для данной инициативы послужил вывод о том, что по своему назначению институт территориального зонирования ничем не отличается от института категорий земель. Смысл данной инициативы – убрать дублирование данных процедур, а также снизить коррупционную емкость отрасли. Между тем разработка документов зонирования – мероприятие очень затратное, в то время как с его финансированием на местах есть проблемы. Как показывает практика последних лет, снижения уровня коррупции в сфере градостроительства также не произошло. Более того, даже на родине зонирования США в настоящий момент осуществляется переход от зонирования к новому направлению градорегулирования (теория разумного роста застройки территории) [4, с. 33–38].

Давая анализ рассматриваемого законопроекта, Г.Л. Землякова совершенно справедливо отмечает, что «отмена категории земель приведет к разрушению существующей системы охраны земель и природных ресурсов» [8, с. 416].

Не разделяя оптимизма авторов приведенного законопроекта, мы также не являемся сторонниками отмены института категорий земель. Сохранение целевого назначения и категорий земель обусловлено большим размером территории нашей страны, сложностью и высокой стоимостью разработки документов зонирования. На сегодняшний день пока не удалось разработать во всех муниципалитетах документы градостроительного зонирования, а ведь ими предполагалось охватить лишь меньшую часть России. Вместе с тем поставленные проблемы носят объективный характер и требуют своего решения.

Такие решения могут быть получены посредством увеличения количества категорий и субкатегорий земель в земельном фонде России.

В настоящий момент осуществление недропользования не предполагает фиксации особенностей соответствующего землепользования посредством выделения отдельной субкатегории земель в рамках категории земель промышленности и иного специального назначения. Данные виды деятельности формально осуществляются на землях промышленности. Между тем в научной литературе уже обращалось внимание на непоследовательность законодателя. Так, Д.В. Василевская отмечала, что в ЗК РФ не учтен статус земель, занятых недрами [5, с. 283]. А.С. Трифонов приводит интересную судебную практику о том, как районное собрание депутатов установило арендную плату за находящиеся в муниципальной собственности земли «по добыче полезных ископаемых», однако суд признал данные действия незаконными [20, с. 61].

Вместе с тем недропользование действительно имеет ряд особенностей (включая требования по охране земель в ходе добычи полезных ископаемых), требующих специального правового регулирования. В случае дополнения ЗК РФ (главы о землях промышленности и иного специального назначения) статьей о землях недропользования в ней следует решить вопросы предоставления таких участков, требования по их использованию и охране и т.д.

Эта проблема часто возникает на практике. Так, ООО «Гранит-С» обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с иском к Департаменту лесного хозяйства Краснодарского края и ООО «Авангард плюс» о признании ничтожным договора аренды лесного участка от 23 апреля 2010 г., подписанного ответчиками. Истец указал на приобретение им прав недропользователя на основании лицензии и полагал, что действиями ответчиков он лишен своего исключительного права на заключение вне конкурса договора аренды земельного участка лесного фонда, необходимого для ведения работ, связанных с пользованием недрами. Арбитражный суд в иске отказал.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд указал на ошибочность позиции истца, считающего, что на основании лицензии на право пользования недрами он обладает правом арендного пользования лесным участком. При предоставлении лицензии на право пользования недрами устанавливаются предварительные границы горного отвода. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, его согласования документы, определяющие уточненные границы горного отвода, включаются в лицензию как ее неотъемлемая составная часть. Наличие у истца лицензии на право пользования недрами при отсутствии в установленном порядке оформленного права пользования земельным участком не является доказательством наличия права в отношении лесного участка. Истцом не доказано нарушение его прав и законных интересов как правообладателя лицензии на право пользования недрами заключением оспариваемого договора аренды между ответчиками. Поэтому судом первой инстанции нормы материального и процессуального права были применены правильно. Апелляционная жалоба оставлена без удовлетворения [18].

Зарубежный опыт и современная практика охраны земель обусловливают необходимость дополнения существующей структуры категорий земель землями горного фонда. Специфика таких горных земель заключается в том, что они более, чем остальные, экологически уязвимы, вне зависимости от того, строят ли там курорты или осуществляют промышленное строительство. Защита таких экологически уязвимых территорий невозможна посредством включения всех горных массивов в состав особо охраняемых природных территорий, поскольку такая мера сильно снизит доходы местного населения.

Как отмечалось в п. 42 Плана выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию (принят в Йоханнесбурге в 2002 г.), горные экосистемы являются источником средств к существованию для некоторых слоев населения и характеризуются наличием водосборных бассейнов, биологическим разнообразием и уникальностью флоры и фауны. Многие из них отличаются особой хрупкостью и уязвимостью к неблагоприятному воздействию климатических изменений и требуют специальных мер защиты [10].

Представляется, что земли горного фонда должны быть самостоятельной комплексной категорией земель [9, с. 84], имеющей сложную внутреннюю структуру (примерно как земли населенных пунктов). В самом деле, в горах (отдельно взятом ущелье) могут быть дорога (земли транспорта), ЛЭП (земли энергетики), вышка сотовой связи (земли связи), течь горные реки, располагаться ледники и снежники (земли водного фонда), горные леса (земли лесного фонда), пастбища (земли сельскохозяйственного назначения), деревни (земли населенных пунктов), турбаза и лыжный спуск (рекреационные земли). Все это локализовано в пространстве и должно попасть под особый режим охраны, поскольку горы очень уязвимы в экологическом отношении.

Основная проблема здесь состоит в том, что считать горами – холмы какой высоты? Думается, что данный вопрос следует отдать на усмотрение субъектов РФ, которые, руководствуясь географическими особенностями своего региона, примут решение, которое и станет основанием для проведения кадастровых работ по определению их границ. В самом деле, в тундре даже небольшой холм может представлять природную ценность и требовать особой охраны, в том время как в предгорьях Эльбруса его цена другая. Режим правовой охраны этих земель займет свое место «в начале» земель особо охраняемых территорий и объектов (ООПТ), т.е. это будут земли со «слабым» режимом особой охраны. Это будет некий промежуточный тип земель между ООПТ и всеми остальными.

Создание такой категории земель и передача регионам функций по определению параметров ее правового режима будет еще одной мерой в рамках концепции децентрализации системы государственного управления землями.

В отношении остальных высказанных в научной литературе позиций о модернизации деления земель на категории, следует заметить, что с некоторыми из них трудно согласиться. Так, М.Х. Вахаев предложил создать новую категорию земель «лиманы» [6, с. 119]. Другие авторы отмечали, что земли монастырей за границами населенных пунктов следует относить к землям специального назначения (если это, конечно, не особо охраняемый объект культурного наследия) [14, с. 135]. В первом случае такое решение нецелесообразно, поскольку лиманы есть всего лишь частный случай земель водного фонда, не имеющий особой специфики, а во втором случае намного больше оснований включать монастыри в состав категории земель историко-культурного, а не специального назначения. Это следует из анализа особенностей этих категорий.

Более интересными являются предложения о выделении в качестве отдельной субкатегории земель экологического бедствия. В самом деле, в рамках категории земель особо охраняемых территорий и объектов существует ряд субкатегорий с дифференцированным правовым режимом, в то время как зона экологического бедствия одна, а ее особый земельно-правовой статус никак не фиксируется. Не менее интересно и предложение о выделении в отдельную категорию земель линейных объектов [2, с. 14–15, 78]. Со своей стороны, хотелось бы обратить внимание на необходимость придания статуса самостоятельной категории землям, на которых расположены зоны экономического развития. Сейчас они создаются на землях промышленности и иного специального назначения, землях населенных пунктов. Туристско-рекреационные экономические зоны могут создаваться на земельных участках, принадлежащих к категории земель особо охраняемых территорий и объектов или земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения. Землепользование на этих землях имеет специфику, достаточную для формирования категории земель.

Также следует обратить внимание на проблему функций управления земельным фондом, их общей характеристики и классификации.

В настоящий момент теория функций управления земельным фондом является недостаточно разработанной. По этому вопросу в советской научной литературе высказано несколько точек зрения. Так, Г.А. Аксененок выделял две основные функции управления единым государственным земельным фондом: учет и регистрацию земель, а также проведение землеустройства. Землеустройство Г.А. Аксененок рассматривал в широком смысле, т.е. как мероприятия, связанные с отводом и изъятием земли, оформлением прав землепользователей на землю и распределением земли внутри определенных ведомств, организаций, получивших землю в пользование. Кроме того, им упоминается и функция контроля за надлежащим использованием земли [1, с. 216–217]. М.И. Козырь относил к числу функций управления «учет всех земель государственного фонда, землеустройство, контроль за использованием земли» [12, с. 53].

По мнению авторов монографии «Общая теория советского земельного права», к числу функций государственного управления земельным фондом относятся: ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земли; предоставление и изъятие земельных участков; землеустройство; контроль за использованием земель; организация мелиорации земли; организация рекультивации земель; разрешение земельных споров [15, с. 219]. При всех положительных сторонах указанных подходов, они страдают рядом недостатков даже в рамках советской правовой науки, поскольку в них не выделялось функций по охране земельного фонда, а также зачастую смешивались в одну группу общие функции управления земельным фондом со специальными функциями, применяемыми лишь для отдельных категорий.

Современные ученые выделяют следующие функции управления в области использования и охраны земель: государственный кадастровый учет земельных участков; государственный мониторинг земель; землеустройство; земельный контроль; государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; информационная; охранительная; экологическая экспертиза; лицензирование; сбор земельных платежей и др. [17, с. 22].

По мнению Т.В. Волковой, в число специальных функций государственного управления в области рационального использования и охраны земель (всех категорий в целом) входят: государственный мониторинг земель; землеустройство; ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земельных ресурсов и их охраны; регулирование перевода земель из одной категории в другую; распределение и перераспределение земель; государственный контроль за использованием и охраной земель [7, с. 78–192].

По данному вопросу позволим себе высказать ряд соображений:

1) предложить единую универсальную систему функций управления земельным фондом невозможно в принципе. В настоящий момент происходит дальнейшее усложнение полномочий органов публичной власти в сфере земельного управления, в связи с чем простое перечисление таких полномочий только затрудняет научное восприятие действительности. Например, можно ли относить взимание земельного налога к функциям государственного управления? Является эта функция земельной или фискальной? Отсюда следует, что подобных классификаций объективно должно быть несколько;

2) функции государственного и муниципального управления земельным фондом не совпадают. Даже если такие функции формально одинаковы (например, государственный и муниципальный земельный контроль), перед соответствующими структурами стоят разные цели и задачи, отличаются возможности по привлечению виновных к ответственности и т.д. При этом ряд функций осуществляется только на муниципальном уровне практически вне контроля государства (градостроительное зонирование);

3) представляется, что все функции публичного управления находятся в сложной взаимосвязи и взаимозависимости друг от друга. Однако мы далеки от мысли выделять «основные» и «подчиненные» функции. В то же время существует ряд функций, включающих в себя подфункции, являющиеся, в свою очередь, составной частью других земельных, экологических или иных функций государственного управления. Таким образом, в нашем представлении система функций управления является децентрализованной.

Предлагается ряд классификаций функций земельного управления:

1) регулятивная и охранительная функция земельного управления. В рамках регулятивной функции осуществляется ведение кадастра недвижимости, мониторинга, землеустройства и т.д. В рамках охранительной функции органы публичной власти привлекают виновных к ответственности;

2) функции управления могут быть общими и специальными. Общие функции применимы ко всем категориям земель (кадастр недвижимости), а специальные только к одной (двум) категориям (поддержка мелиорации);

3) функции могут быть направлены на регулирование использования или охраны земель. В рамках использования это землеустройство, ведение кадастра недвижимости и т.д., а в рамках охраны – мониторинг земель, экологический контроль за состоянием земельных участков и т.д.;

4) все рассматриваемые функции (хотя и в разной степени) являются межотраслевыми, т.е. их осуществление регламентируется нормами различной отраслевой принадлежности. В самом общем виде рассматриваемые функции можно подразделить на экономические (ведение кадастра, регистрация прав на земельные участки, взимание земельного налога,), административные (земельный контроль, резервирование, информирование населения о своих решениях), экологические (мониторинг земель). При этом некоторые указанные функции являются «чисто земельными» (резервирование), другие же выступают частью иных (не земельных) государственных функций (например, взимание земельного налога – малая часть фискальной функции). Соответственно, ведение кадастра недвижимости есть частный случай учетной функции как таковой и ее подфункции учета природных ресурсов, ведение земельного мониторинга – часть функции экологического мониторинга.

Ряд функций, существовавших десятилетия советской истории, прекратил свое существование или трансформировался в новое системное качество. Например, разрешение земельных споров больше не является функцией управления земельным фондом. Этим вопросом занимается другая ветвь государственной власти – суды. Не осуществляют в прежнем виде органы публичной власти и функцию мелиорации или рекультивации. Совершенно другое значение приобрела функция планирования – теперь это территориальное планирование, регламентируемое нормами Градостроительного кодекса РФ.

Подводя итоги, сформулируем следующие выводы:

1) предлагаемая законодательная инициатива об отмене категорий земель может дать отрицательный эффект и не решит объективно существующие проблемы повышения эффективности управления земельным фондом. Для решения таких проблем необходимо увеличить количество категорий и субкатегорий земель в рамках существующего деления земель на категории;

2) в настоящее время происходит дальнейшее усложнение полномочий органов публичной власти в сфере земельного управления, в связи с чем простое перечисление таких полномочий в качестве функций управления затруднит научное восприятие действительности. Представляется, что такая классификация функций должна быть межотраслевой и децентрализованной. Нами выделяются следующие классификации функций земельного управления: регулятивные и охранительные; общие и специальные; по использованию и охране земель. Кроме того, функции земельного управления можно подразделить на экономические (ведение кадастра, взимание земельного налога), административные (земельный контроль, резервирование, информирование населения), экологические (мониторинг земель). При этом некоторые указанные функции являются «чисто земельными» (резервирование), другие же выступают частью иных (не земельных) государственных функций (например, взимание земельного налога – малая часть фискальной функции).

Библиографический список

1. Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. 305 с.

2. Анисимов А.П. Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2004. 49 с.

3. Анисимов А.П. О делении земельного фонда на категории // Правоведение. 2006. №5. С. 65–78.

4. Баразгова Р.С. Основания деления земельного фонда России на категории: вопросы теории и практики // Тенденции развития частного права в условиях рыночной экономики: сб. науч. тр. (по материалам междунар. науч.-практ. конф., посвященной 95-летию проф. В.А. Тархова). Саратов, 2009. С. 12–15.

5. Буров В.А. Критический очерк о рецепции института территориального зонирования // Аграрное и земельное право. 2011. №5. С. 33–38.

6. Василевская Д.В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах. М., 2007. 325 с.

7. Вахаев М.Х. Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка. СПб., 2006. 364 с.

8. Волкова Т.В. Правовое обеспечение управления земельными ресурсами в Российской Федерации: вопросы теории и практики. Саратов, 2006. 276 с.

9. Землякова Г.Л. Правовое значение категоризации земель в свете совершенствования нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности // Материалы междунар. науч.-практ. конф. «Государство и право: вызовы XXI века»: сб. тез. М., 2010. С. 412–417.

10. Интересно, что законодательство Франции устанавливает понятие горных земель и горных пастбищ // Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / под ред. В.В. Залесского. М., 2006. 345 с.

11. Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию (26 авг. – 4 сент. 2002 г.) [Электронный ресурс]. URL: www.legislation.ca/en/2002/28/text/html (дата обращения: 07.07.2012).

12. Кириллова С.В. Договор аренды земельных участков по гражданскому праву (на материалах Московского региона): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 28 с.

13. Козырь М.И. Государственное управление земельным фондом в СССР // Советское государство и право. 1968. №8. С. 34–40.

14. Лотникова Н.П. Особенности правового регулирования сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. 29 с.

15. Назаренко В.И., Шмелев Г.И. Земельные отношения и рынок земли. М., 2005. 320 с.

16. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»: проект Федер. закона [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/ (дата обращения: 13.10.2011).

17. Общая теория советского земельного права. М., 1983. 357 с.

18. Пашова М.С., Пашов Д.Б. Управление в области использования и охраны земель // Аграрное и земельное право. 2011. №6. С. 21–28.

19. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2011 г. №15АП-15058/2010 по делу №А32-15917/2010 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

20. Солдатенков В.В. Соотношение земельного законодательства Российской Федерации и законодательства Москвы [Электронный ресурс]. URL: http://www.stroi.ru/d937dr406133m2.html (дата обращения: 13.10.2011).

21. Трифонов А.С. Правовой режим земель промышленности. М., 2007. 156 с.