Введение  

В России девяностых годов прошлого столетия, на волне политических и экономических реформ, появились новые субъекты законотворческой деятельности – субъекты РФ (далее – регионы). До принятия Конституции РФ 1993 г., за исключением республик, никто из них этим правом не обладал. Несмотря на полное отсутствие опыта и кадров, регионы взялись за работу активно и к концу 1998 года даже в «нереспубликанских» субъектах РФ появились не только собственные законы, но и кодексы.

Региональные кодификации России
в постсоветский период

В республиках, в отличие от иных субъектов РФ, «кодификации» местных нормативно-правовых массивов начались раньше, с 1992 года, но в начале не получили широкого распространения и из ныне действующих республиканских кодифицированных источников, принятых до 1993 г., можно назвать, пожалуй, лишь два – кодексы Республики Башкортостан («Экологический» и «О недрах»).

В начале 2000-х годов возникает «мода» на кодифицированные акты и около 40% субъектов РФ обзаводятся таковыми. Чаще всего это делается в сфере избирательного, административного, бюджетного, семейного и экологического права. Процессы региональной «кодификации» проходят независимо от кодификации федерального законодательства, уровень кадрового обеспечения которой не сопоставим с возможностями регионов.

В коллектив, занимающийся с одобрения Президента страны кодификацией гражданского законодательства, входят уникальные правоведы – С.С. Алексеев, Ю.Х. Калмыков, С.А. Хохлов, В.Ф. Яковлев. В юридической среде такой кадровый потенциал воспринимается как несомненная удача. Именно о них П.В. Крашенинников впоследствии напишет: «Думаю, нам всем крупно повезло, что в то неспокойное время сохранилась рабочая группа, созданная для кодификации союзного гражданского законодательства» [7].

Кодификации в субъектах Федерации ведутся «своими средствами» и оказываются теоретически настолько «местечковыми», что вышедший в 2008 г. сборник статей под редакцией Д.А. Медведева «Кодификация российского частного права» о них даже не упоминает [5]. Появившиеся позднее отраслевые, в том числе и диссертационные, исследования, так или иначе затрагивающие вопросы региональной кодификации, чаще всего отзываются о ней негативно [12, с. 180–181; 13, с. 135], а некоторые и вообще предлагают запретить субъектам РФ при ряде условий принимать кодексы [11, с.19].

Вместе с тем в современной юридической литературе можно найти и диаметрально противоположное мнение. Так, И.Г. Никишин отмечает, что в субъектах РФ «назрела объективная необходимость в использовании такой формы систематизации нормативно-правовых актов, как кодификация» [9]. Впрочем, каких-либо пояснений, касающихся отмеченной «объективной необходимости», автор, к сожалению, не дает.

Сегодня, по прошествии 20 лет с момента принятия российской Конституции, в регионах накопился необходимый для исследования материал и можно подвести некоторые итоги «региональной» кодификации. Но прежде чем перейти к оценке социальной значимости этих процессов, исследованию их характеристик, в том числе и с точки зрения общей теории права, необходимо определить содержание понятий «кодекс» и «кодификация», принимая во внимание их многоаспектность и неоднозначность.

Основные понятия теории
кодификации

Что такое «кодекс» и «кодификация»? Понятия эти многозначны не только в юридической литературе.

Латинское слово codex происходит от более архаичной формы coudex и означает «ствол, бревно, колода». А вовсе не «книга», как пишут в некоторых изданиях, ссылаясь на латынь. Второе значение – это навощенная табличка для записей. Производным от этого слова является, кстати, и церковный катехизис (codex (арх. caudex), icis m) [10].

В названных значениях в современном правоведении термин «кодекс», естественно, не употребляется, хотя первоначальную смысловую нагрузку при желании можно обнаружить. Так, кодекс в правоведении есть не только письменный источник (производная от латинской «навощенной таблички с текстом»), но и системообразующий акт, вокруг которого формируется, строится, к примеру, отраслевое законодательство. То есть кодекс – это своеобразная база, фундамент, основа. Чем не латинские – «ствол, бревно, колода» в переносном смысле? Перекликается «юридический» кодекс, содержащий нормы-принципы, нормы-дефини­ции, и с церковным катехизисом, который есть «сборник незыблемых принципов, обучение основам веры, начальное богословское образование перед крещением».

Юридическое понимание термина «кодификация» сводится к процессу, совокупности работ по систематизации, упрощению, замене устаревшего правового материала и т. д. Описание этого процесса и его этапов можно встретить во многих юридических словарях и энциклопедиях. Поскольку и появление этого термина, и его основные характеристики мы связываем в первую очередь с римским правом, будет уместным привести в качестве иллюстрации выдержку из энциклопедического труда М. Бартошека, который так описывает работу компиляторов при составлении, пожалуй, одного из самых известных древнеримских источников – кодекса Юстиниана: «...из массы конституций компиляторы отобрали лишь часть, ликвидировали противоречия между ними, а устаревшие устранили. Однако по окончании остальных компилятивных работ вышли многочисл. юст. Конституции, а кроме того, при разработке Дигест накопилось множество спорных вопросов, которые так же нужно было решить с помощью дальнейших конституций. Поэтому за 5 лет компиляторы разработали новое издание С., названное С. repetitae praelectionis, в 12 книгах, содержавшее около 4600 конституций, начиная с Адриана … Все конституции, не включенные в C. r. p., стали недействительными...» [1, с. 71].

Таким образом, «кодекс» и «кодификация» первоначально соотносятся как категории «цель» и «процесс». По мере достижения поставленных задач они материализуются, переходя из ментальных, планово-прогнозных состояний в сферу осязаемых результатов и проделанных работ. Цель превращается в результат, процесс – в проделанную работу.

Особый акцент необходимо сделать на том, что результаты процесса кодификации оформляются в особом виде правовых источников – кодексе, который в классическом правовом значении является не только способом оптимизации имеющегося правового массива, но и «новым законодательным актом, заменяющим собой весь ранее действующий нормативный материал, регулировавший тот же круг вопросов» [14, с. 432]. Именно функциональные особенности «натуральных» кодексов отличают его от квази-, псевдокодексов и схожих явлений. Призвание, цель кодифицированного источника состоит в сокращении, упрощении, систематизации, оптимизации и концентрации имеющегося правового материала.

Объяснить, что такое кодекс и процесс кодификации, в принципе, в состоянии любой студент, закончивший изучение курса теории государства и права. Вместе с тем есть в этой теории и вопросы, которые, на наш взгляд, являются малоизученными либо неоднозначными, спорными. В связи с этим хотелось бы остановиться на следующих моментах.

Во-первых, не сложно заметить, что кодификация зачастую может характеризовать совершенно разнонаправленные процессы. Отдельные кодексы, в большинстве своем, действительно являются финалом огромной работы по пересмотру ранее существовавшего законодательства. Другие, напротив, являются началом, отправной точкой развития отраслей права. К первой категории можно отнести кодекс Юстиниана, кодификацию Сперанского. Кодексами второй категории являются кодекс Наполеона, кодексы первых лет советской власти, отдельные кодексы постсоветской России.

В первом случае кодекс является итогом переработки ранее существовавшего правового массива, систематизирует, сокращает, упрощает его. Такие кодексы должны сопровождаться списками многочисленных отмененных нормативно-правовых актов. Поэтому одной из основных задач принятия таких источников, кроме, естественно, прямого функционала – регулирования общественных отношений, является сокращение правового массива, т.е. прямое количественное уменьшение правовой информации. Это свойство кодексов в современном обществе имеет исключительно важное значение, поскольку является одним из действенных способов решения насущной проблемы переизбытка правовой информации. О том, насколько серьезны проблемы глобального информационного перепроизводства, можно узнать из работ современных философов, исследующих эту тематику. В качестве примера можно привести работы профессора А.Д. Елякова [4, с. 114–121].

Кодексы второго типа представляют собой документы без действующих юридических «корней», письмо с чистого листа. При этом не исключается рецепция недействующих исторических источников или действующих аналогов зарубежных стран. С таких кодексов, как правило, принимаемых в период смены социально-экономических формаций, начинается, а не заканчивается формирование правовых систем. Если использовать для иллюстрации изначальные латинские ботанические значения, можно представить кодексы первого типа в виде дерева, ствол которого опирается на корни (старый правовой массив). Кодексы второго типа представляют собой семена, из которых впоследствии вырастают и корни, и деревья. В геометрических символах это скорее пирамиды, при этом вторая является перевернутой.

Таким образом, в зависимости от целей и задач, решаемых законодателем в той или иной ситуации, все кодексы можно разделить на «оформляющие» (первый тип) и «формирующие» (второй тип). Классификации кодексов по этому основанию в теории права нет. Вместе с тем при оценке материала указанные отличия имеют определяющее значение, поскольку от них в конечном итоге зависит и выбор методики исследования.

Вторым, уже не малоизученным, а спорным моментом, на наш взгляд, является принятое в современном российском правоведении представление о том, что кодексами могут являться не только одноименные нормативные правовые акты, но и всевозможные положения, основы, своды, уставы и т.д. Это так называемые формы кодификации. В диссертационных исследованиях, посвященных этим вопросам, чаще все употребляются фразы типа: «Субъекты Российской Федерации, на наш взгляд, могут осуществлять кодификацию материальных административно-правовых норм в формах законов, уставов, положений и правил» [6, с. 325].

То есть, если где-то мы сознательно разделяем понятия, «охота» и «рыбалка» к примеру, то в теории кодификации отдельные понятия, напротив, объединяются и в результате мы имеем что-то по типу «охоты в форме рыбалки». Справедливости ради надо сказать, что этот подход реализован не только в национальном, но и в международном праве. Например, Кодекс международного частного права (Кодекс Бустаманте 1928 г.) – кодекс в форме конвенции и т.д. [8, с. 3–40].

Вместе с тем кодекс, на наш взгляд, является самостоятельной и довольно специфической формой выражения норм права. И это правило должно стать общим для юридической техники. Исключениями могут быть отдельные случаи присвоения документам, являющимся по своей юридической природе кодексами, наименований, традиционно используемых в качестве синонимов. В силу традиции в российском законодательстве кодексами с «чужими» синонимичными названиями являются транспортные и воинские уставы. Все они попадают под классическое определение кодифицированного источника, но носят «чужое» синонимичное имя.

В остальных случаях считать кодексами основы, своды, положения, уставы неверно, поскольку в этом случае форма не будет соответствовать содержанию.

Существующую в правоведении путаницу усиливает ситуация, когда кодексами называют не конечный результат кодификации (собственно кодекс), а его побочные или незаконченные итоги. Ими как раз вполне могут быть своды, законы, уставы, положения, конвенции и т.д. Это – «некодексы» или «недокодексы». Например, кодификация Сперанского закончилась, как известно, отнюдь не кодексом, а Сводом законов.

Иногда получение дополнительных продуктов кодификации является желаемым и планируемым результатом. В международном праве применяется термин «частичная кодификация», когда в результате работы какого–нибудь международного органа «рождается», к примеру, не вся отрасль, а отдельный институт международного гражданского права (Гаагские конференции по кодификации международного частного права 1893, 1894, 1900, 1904 гг.).

Таким образом, ситуации и причины могут быть разные. Объективные и субъективные, случайные и запланированные и т.п. И это совершенно нормально. Ведь получаем же мы из молока сметану, масло и творог. Все это молочные продукты. Но не молоко. Поэтому для упорядочения информации по этому вопросу необходимо отличать реальные, действительные или натуральные «кодексы» от «продуктов кодификации» и не ставить между ними знак равенства. За эталон формы «натуральных» кодексов в современных условиях целесообразно принимать правовые источники в пандектном варианте, учитывая их более позднюю хронологию и теоретическое превосходство по сравнению с институциональным видом выражения результатов кодифицирования.

Итоги региональных
кодификаций в РФ

Теперь, с обозначенных позиций, попробуем оценить результаты кодификационных работ в субъектах РФ, проводившихся в период с 1993 г. по настоящее время. Учитывая невозможность в рамках настоящей работы провести детальный, содержательный анализ этих источников, попробуем составить представление о них исходя из чисто формальных и количественных показателей.

Пользуясь информационно-правовой системой, например «КонсультантПлюс: Высшая школа», выпуск 20, можно обнаружить 57 нормативных актов интересующего вида. Их средний объем – 283 Кб, что почти в два с лишним раза ниже аналогичного показателя федеральных кодифицированных актов. Для сравнения: средний объем федерального кодекса по данным той же системы – 692 Кб.

Самый лаконичный из региональных «кодексов» (10 Кб) – «Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Приморского края», который состоит из 5 статей! Краткость, как известно, сродни таланту. Видимо, именно поэтому события, происходящие в Приморье сегодня, благодаря «пятистатейной этике» местной элиты, зачастую действительно напоминают чудеса. Так, в 2010 году доходы жены губернатора Приморья перевалили за отметку в один миллиард. Как актриса краевого театра умудрилась заработать в два раз больше Анджелины Джоли, исследователям так и не удалось объяснить [3].

Самый объемный акт из региональных кодексов – «Избирательный кодекс Владимирской области» (889 Кб). По этому показателю он превосходит даже Трудовой кодекс РФ (в ред. от 02.07.2013) – 734 Кб. Сравнивая масштабы применения этих источников, представляется, что столь объемное регулирование избирательных процедур во Владимирской области сопоставимо со «стрельбой из пушки по воробьям».

Из 57 «кодексов» 29 не содержат в своем тексте списков нормативных актов, отмененных в результате региональной «кодификации», и формально не могут претендовать на обозначенный в их названии статус. При более пристальном изучении оставшихся 28 «кодексов со списками» выясняется, что и они заменили либо одноименные, ранее действовавшие законы с их многочисленными изменениями и дополнениями, т.е. являются попросту новой редакцией этих законов либо подменили собою нормативные акты равного или меньшего объема. То есть никаких функций кодифицирования, в том числе и функции реального количественного сокращения правовой информации, они не выполняли.

Являются ли все эти документы результатами кодификации и собственно кодексами? Нет. Название «кодекс» в них использовано для «красоты» или еще по каким-то непонятным причинам. Представляется, что в субъектах РФ в силу их законотворческой «молодости» и узкой правотворческой компетенции сегодня попросту нет достаточного правового материала, который мог бы служить основной для классической кодификации. Таким образом, «оформляющими» кодексами они, по определению, быть не могут.

Теперь, для объективности, необходимо проверить их на возможную принадлежность к «формирующим» нормативным правовым актам. Для этого мы должны перейти в рассуждениях от формы и количества к сущности и качеству и использовать другой критерий оценки.

Предположим, что все эти акты «выбиваются» из классического понимания «оформляющих» источников и являются «формирующими». Тогда необходимо согласиться с тем, что основным содержательным признаком таких документов должно являться наличие в них разработанного понятийного аппарата, поскольку именно он позволяет таким источникам играть роль базового, системообразующего элемента. А есть ли вообще в региональных кодексах так называемая «общая часть» и самостоятельный, базовый для других правовых актов, понятийный аппарат?

По наличию или отсутствию понятийного аппарата, т.е. общей части, все региональные «кодексы» можно дифференцировать на три группы: разработанные, отсылочные и стерильные.

В первой группе – 23 источника. Формально они имеют общую часть. Остальные, т.е. подавляющая часть (34 источника), обходятся без нее.

Региональные кодексы второй, «отсылочной», группы принимаются субъектами РФ чаще всего по вопросам совместного ведения (как правило, это сфера административного права). Ничего нового к общей, теоретической, части одноименных федеральных источников они, естественно, не добавляют, а лишь путают потребителей правовой информации введением сходных, до степени смешения, названий. Как под копирку в этих видах источников повторяются фразы, представляющие собой отсылочные нормы: «В настоящем кодексе основные понятия используются в соответствии с Кодексом Российской Федерации...» К таким актам относятся, к примеру, Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях (ст. 1.4); Градостроительный кодекса Орловской области (ст. 1); Избирательный кодекс Республики Татарстан (п. 3, ст. 2).

Особенностью третьей группы – «стерильных» кодексов является то, что в них вообще нет общей части, ни собственной, ни заимствованной, даже через посредничество отсылочных норм. Так же они не отменяют и не систематизируют предшествовавший им массив. Таким образом, кодексами они не являются ни по форме, ни по содержанию. Примером «кодексов» этой группы является «Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области».

Отдельно надо отметить «кодексы», принятые по вопросам самостоятельного, а точнее, факультативного ведения. Учитывая, что практически все серьезные направления составляют федеральную или совместную компетенцию, найти пробелы и отрегулировать их, да еще на уровне правовой кодификации, практически невозможно. Поэтому удивительными в этом случае являются сами сегменты общественных отношений, избранные регионами для правового регулирования.

Таким документом из серии «голь на выдумку хитра» является упоминавшийся уже «Кодекс о государственных должностях Омской области...» За неимением лучшего законодатели этого региона употребляют слово «кодекс» в значении слова «перечень» или «список».

Чукотка пошла дальше и взялась за создание самостоятельной теории государства и права. Она обогатила нас самостоятельными легальными определениями «законодательного» и «нормативного правового акта». В этом регионе действует «Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа».

Таким образом, в отличие от описанной выше ситуации, когда кодексам, по сути, могут присваиваться не соответствующие им названия – устав, основа, положение и т.д., в случае с региональными кодексами мы имеем обратную ситуацию – набор суррогатов, хотя и названных кодексами, но не являющихся таковыми ни по форме, ни по содержанию. Это квази-, или псевдо, кодексы венчают или опосредуют собой процесс имитации законотворческой деятельности.

Есть еще один архиважный количественный показатель рассматриваемых процессов – частота изменений. У кодексов она должна быть в разы ниже текущего законотворчества, ибо кодексы – это основа. Если строители будут ежемесячно перестраивать фундамент вашего дома, жить в нем будет просто невозможно. Российские законодатели считают такую ситуацию допустимой. Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях, к примеру, за 12 лет с момента его принятия в 2003 г. к марту 2015 г. «изменился» 93 раза! То есть нормативный акт, призванный являться основой, фундаментом правового массива подвергается перестройкам в среднем 8 раз в году! Хорошо, что работники сельского хозяйства не следуют подобному алгоритму и не выкапывают картофель из земли с той же завидной частотой. Как представляют себе законотворцы процесс правового регулирования в этих условиях, можно только гадать.

А вместе с тем законы доводятся до большинства граждан посредством печати. Это конституционная позиция. Поэтому не мешало бы депутатов всех уровней, прежде чем они начнут извергать свои правовые инициативы, знакомить с основами издательского дела и книжной торговли. Тогда бы им было известно, за какой срок готовится к печати, выпускается в свет, продается и, главное, усваивается печатная продукция. И если все эти неизбежные временные затраты сложить, получаем срок не менее года. За пределами этого рубежа простирается нескончаемая зона нулевого или отрицательного эффекта от высокооплачиваемой и «продуктивной» законотворческой деятельности.

Выводы

Знакомство с результатами столь многочисленных кодификаций в большинстве своем приводит к мысли о необходимости введения прямого запрета на использование этого инструмента на уровне регионов в силу теоретической несостоятельности, абсолютной неэффективности и совершенной бессмысленности проведения этих работ.

Истинный кодекс – это основа отраслевых, межотраслевых систем, что соответствует государственному, федеральному уровню. Кодекс есть характеристика целого, а не части. Поэтому никакого «глобуса Брянской области» или «теории государства и права Чукотской АО» быть не может. И если на федеральном уровне есть кодекс, то ни о каких кодексах в регионах, включая республики, не должно быть и речи.

В масштабах страны необходимо выстроить понятную всем, логичную иерархию нормативно-правовых источников. Существующую конституционную норму, которая при желании позволяет принимать в границах федерации до 86 одноименных кодексов по любой из имеющихся отраслей, вряд ли удастся объяснить с разумных позиций. Во всяком случае повышению правовой грамотности населения, обеспечению единства страны это положение явно не способствует.

Кроме того, тиражирование «местечковых» кодексов в рамках отдельных отраслей при наличии одноименных федеральных источников есть ничем не оправданное кратное увеличение правовой информации, что противоречит самой сути и функциональному смыслу кодификации.

Количественной предпосылкой процесса кодификации должен являться правовой массив избыточного объема, уже не позволяющий эффективно его использовать. Необходимость неукоснительного следования этому правилу позволит купировать необоснованные устремления региональных законотворцев, которые в подавляющем большинстве случаев не имеют не только для кодификации, но и, для законотворчества вообще, достаточного материала или каких-либо других разумных причин.

Схема, согласно которой законопослушный гражданин, к примеру, путешествующий по стране, должен приобрести и усвоить 85 кодексов об административных правонарушениях, не считая федерального, а затем практически ежемесячно отслеживать вносимые в них изменения, является юридическим идиотизмом, приводящим к социально-адаптивной и нормативной дисфункции.

Библиографический список

1. Бартошек М. Римское право. (Понятия, термины, определения). М.: Юрид. лит., 1989. 448 с.
2. Борзунова О.А. Кодификация налогового законодательства России: научно-практические аспекты. М.: Юс­тицинформ, 2010. 368 с.
3. Викторова Л. Актриса Приморского театра заработала в два раза больше Анджелины Джоли // Комсомольская правда. 2011. 30 апр. URL: http:// webdiscover.ru/v/31210 (дата обращения: 24.01.2014).
4. Еляков А.Д. Информационная перегрузка людей // Социологические исследования. 2005. № 5.
5. Кодификация российского частного права / под ред. Д.А. Медведева. М.: Статут, 2008. 336 с.
6. Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административ­ного правa России: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. 355 с.
7. Крашенинников В.П. Кодификация законодательства в новой России. Смена вех. URL: http://federalbook.ru/files/FS/ Soderjanie/FS-21/15%20Let/ Krasheninnikov.pdf (дата обращения: 22.01.2014).
8. Международное частное право.М.: БЕК, 1997. 370 с.
9. Никишин И.Г. Направления совершен­ствования законодательства субъекта Российской Федерации на примере Тамбовской области // Вестник ТГУ. 2013. Вып. 12(128).
10. Online-Переводчик латинского языка (латыни). URL: http://radugaslov.ru/latin1. htm (дата обращения: 23.12.2013).
11. Потапов М.Г. Право субъекта Российской Федерации в правовой системе России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 20 с.
12. Чертков А.Н. Законодательное регулиро­вание совместного ведения Росссийской Федерации и ее субъектов. М.: Юстицинформ, 2005. 224 с.
13. Шаповал Е.А. Источники российского трудового права: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 219 с.
14. Юридический словарь. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1956. 687 с.