УДК 34.037

КОНСТИТУЦИОННОСТЬ РЕШЕНИЙ ЕСПЧ И ИХ ИСПОЛНИМОСТЬ

К.М. Худолей

Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и финансового права
Пермский государственный национальный исследовательский университет
614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Проблема соответствия решений Конституционного суда РФ и ЕСПЧ стала актуальной после принятия этими судебными органами различных по смыслу решений при рассмотрении дела Маркина и дела Республиканской партии России. В целях недопущения повторения подобной ситуации ряд авторов выступает с идеей предоставить Конституционному суду РФ решать вопрос об исполнимости решений Европейского суда по правам человека в случае их противоречия Конституции РФ. Автором делается вывод о том, что блокировка решений ЕСПЧ российским конституционным судом вряд ли обоснована, поэтому является необходимым поиск иных вариантов исполнимости решений международного органа по защите прав человека, противоречащих решениям отечественного Конституционного суда.

Ключевые слова: толкование Конституции; интерпретация конституционных положений; Конституционный суд; Европейский суд по правам человека; политическая партия; ликвидация политической партии; право на отпуск; конституционность решений ЕСПЧ;  исполнение решений ЕСПЧ; акт толкования

16 июня 2011 г. в Государственную Думу членом Совета Федерации А.П. Торшиным был внесен законопроект, нацеленный на реформирование порядка исполнения в Российской Федерации решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека [12]. В пояснительной записке к законопроекту указано, что он направлен на правовое решение вопроса о соотношении истолкования нормы национального законодательства, данного Конституционным судом РФ, и толкования Конвенции о защите прав человека и основных свобод, сформулированного ЕСПЧ, при котором та же норма становится несовместимой с Конвенцией 1950 г. о защите прав человека и основных свобод [5]. Напомним, камнем преткновения между ЕСПЧ и Конституционным судом РФ стало «дело Маркина», а предвестником явилось более ранее дело по иску Республиканской партии России. ^?

12 апреля 2011 г. Европейский суд по правам человека принял решение по делу «Республиканская партия России против России» (Republican party of Russia v. Russia, жалоба №12976/07) [22], в котором подверг критике ранее сформулированную Конституционным судом РФ в постановлении от 1 февраля 2005 г. №1-П г. [14] правовую позицию, о том, что «в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том, что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий – поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов - могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России». Также ЕСПЧ фактически не согласился с позицией Конституционного суда РФ, выраженной в постановлении от 16 января 2007 года №11-П, согласно которой положения законодательства, закрепляющие требования к численности политической партии и ее региональных отделений с учетом конкретно-исторических условий становления в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления устойчивой многопартийной системы, – нельзя признать чрезмерно ограничивающими право на объединение в политические партии [15].

Как установил ЕСПЧ, подобное изменение политической системы России было обоснованным в 1991 г. после развала СССР, а никак не спустя десять лет после того, как Россия начала процесс перехода к демократии. Сославшись на Венецианскую комиссию, ЕСПЧ признал крайне проблематичной ситуацию, когда региональным партиям отказывается право участвовать в региональных и местных парламентах, а возможность их преобразования в общественное объединение признано неубедительным, так как навязывание этой организационно-правовой формы в законодательстве не отвечает целям учредителей по участию в политической жизни. Согласно положениям российского законодательства, общественные объединения могут самостоятельно принимать определенное и весьма ограниченное участие в политической жизни только на местном уровне. ЕСПЧ также не согласился с доводами российского правительства о том, что существенное увеличение требований к численности партий было обусловлено стремлением сохранить на политической арене только те партии, которые пользуются существенной поддержкой общества, а также в целях бюджетной экономии для сокращения государственной поддержки политических партий. Кроме того, слишком большое число партий приводило к существенному раздроблению депутатского корпуса в парламенте. Однако финансовой поддержкой пользуются только те партии, которые получили 3% на парламентских выборах (среди них, разумеется, не было малых партий), а консолидация политических сил в российском парламенте была достигнута и иными методами, в том числе и закреплением достаточно высокого, 7%-ного заградительного барьера в на выборах в Государственную Думу. При этом, по мнению ЕСПЧ, небольшие меньшинства должны иметь возможность учреждения политических партий, а требование о минимальное численности членов политической партии оправдано только в том случае, если оно позволяет беспрепятственное учреждение и функционирование множества политических партий, представляющих интересы различных групп населения. В то время как принятие в 2004 г. новых требований о численности партий привело к тому, что к 2011 году из 48 действующих политических партий на политической арене остались всего 7 (из них всего 4 парламентские). Стоит ли говорить, что даже в Китае на легальных началах действуют 8 партий!

Российский законодатель фактически признал правую позицию ЕСПЧ по существу соответствующей новой правовой и политической действительности. Так, уже в декабре 2011 г в ежегодном послании к Федеральному Собранию Президентом России Д.А. Медведевым [18] была озвучены предложения о существенном уменьшении требований к численности политических партий до 500 человек. Соответствующие поправки были приняты в достаточно срочном порядке уже весной 2012 г. Причем, как представляется, сделано это отнюдь не «по указке ЕСПЧ», а в силу того, что существующие законодательные положения более не отвечали требованиям действительности. Необходимость реформирования законодательства о политических партиях возникла не 2011 г., когда ЕСПЧ принимал свое решение, а намного ранее. Именно об этом шла речь в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. [17] о том, что поэтапно должен быть снижен порог минимальной численности количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии.

Действия законодателя, фактически вернувшегося к правому регулированию десятилетней давности, является косвенным доказательством того, что правительство признало допущенную ошибку. Поэтому точка зрения В. Чурова и Б. Эбзеева [20, с. 8] о том, что российский законодатель исходит из того, что «время "диванных" партий не может длиться бесконечно» и не способствует политическому структурированию общества» вряд ли теперь имеет под собой реальную опору со стороны нынешнего политического истеблишмента. Как оказалось, время «диванных» партий далеко не ушло. При этом законодатель фактически возвратил возможность создания региональных партий, поскольку отменил требования о численности региональных отделений, тем самым, расписавшись в том, что запрет региональных партий мало способствовал борьбе с терроризмом и сепаратизмом, хотя именно в этих целях данные законодательные предложения якобы вводились.

«Дело Маркина» касалось не столько политических вопросов, сколько трудовых и социальных. В определении от 15 января 2009 г. №187-О-О Конституционный суд РФ [10], рассматривая дело по обращению К. Маркина, отметил, что российское правовое регулирование, предоставляющее военнослужащим-женщинам возможность отпуска по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста и не признающее такое право за военнослужащими-мужчинами (они могут воспользоваться лишь кратковременным отпуском), не нарушает положения Конституции о равенстве прав и свобод независимо от пола. Однако как установил ЕСПЧ в постановления от 7 октября 2010 года по делу «Константин Маркин против России» с учетом условий и специфики военной службы в России и особой, связанной с материнством и детством социальной роли женщины в нашем обществе, вряд ли можно утверждать, что предоставление права на отпуск по уходу за ребенком военнослужащим-женщинам при одновременном отказе в этом праве военнослужащим-мужчинам «лишено разумного обоснования». По обращению России дело было рассмотрено Большой палатой ЕСПЧ, которая 22 марта 2012 г. вынесла окончательное постановление по делу «Константин Маркин против России» (Konstantin Markin v. Russia, жалоба №30078/06). ЕСПЧ хотя и смягчил свою критику относительно решения Конституционного суда РФ, но сохранил ранее принятое решение в силе и значительно увеличил размер компенсации, подлежащей выплате К. Маркину (с 200 до 6150 евро) из российского бюджета.

Конституционный суд РФ в своем определении от 15 января 2009 г. указал, что, «предоставив право на отпуск по уходу за ребенком в порядке исключения только военнослужащим женского пола, законодатель исходил из весьма ограниченного участия женщин в осуществлении военной службы». Как представляется, Конституционный суд РФ немного лукавит, поскольку по данным Министерства обороны в 2012 г. в армии и на флоте служили почти 50 тыс. женщин в погонах, а еще в 2006 г. их численность составляла почти 90 тыс. человек. Всего в российской армии женщины составляют 5% общего числа военнослужащих, хотя среди прапорщиков, в том числе занятых не на вспомогательных должностях, этот процент в разы выше. Численность женщин в российской армии превосходит аналогичный показатель во Франции, Германии, Канады, и уступает по абсолютному показателю только США, а в процентном – Израилю.

Конечно, в интересах обороны страны и безопасности государства, согласно ст. 55 Конституции Российской Федерации [7], допустимо ограничивать права человека. Но у всякого ограничения должны быть разумные пределы. Кроме того, как нам представляется, право на отпуск по уходу за ребенком до 3 лет касается не столько трудовых прав родителя, сколько прав самого ребенка, который имеет право на то, чтобы за ним ухаживал именно его кровный родитель, а не посторонний человек, причем согласно статье 2 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. [6], подобное право должно быть реализовано без какой-либо дискриминации. Согласитесь, что ребенок не виноват, что он воспитывается только отцом, проходящим военную службу, который в силу ограничений, вытекающих из ее характера, не может в полной мере реализовать свои права и обязанности по уходу за ним.

К тому же достаточно спорным выглядит утверждение Конституционного суда РФ о том, что «военная служба в силу предъявляемых к ней специфических требований исключает возможность массового неисполнения военнослужащими своих служебных обязанностей без ущерба для охраняемых законом публичных интересов в связи получением права на отпуск по уходу за ребенком». Однако одиноких отцов, проходящих службу в российской армии, намного меньше, чем одиноких матерей. Так, в настоящий момент в стране одиноких отцов в 10 раз меньше, чем одиноких матерей, при этом Россия даже не представила в ЕСПЧ соответствующие статистические данные о гендерном составе армии, сочтя их «государственной тайной», разглашение которой недопустимо!

Также достаточно странным выглядит утверждение Конституционного суда РФ, о том, что данное ограничение прав мужчин-военнослужащих по отношению к женщинам согласуется с добровольным характером заключения контракта о прохождении военной службы. Но как быть, если отец стал один воспитывать ребенка, уже находясь на военной службе (как и К. Маркин), а не до поступления на нее? Конституционный суд РФ предлагает такому военнослужащему досрочное увольнение с военной службы по семейным обстоятельствам. Разумно: нет человека, нет и проблемы! Только непонятно, где такому одинокому отцу искать работу с грудным ребенком на руках, особенно в аспекте того, что в закрытых военных городках сложно найти другую работу, кроме как в воинской части?

Как резюмировал ЕСПЧ, российское законодательство является негибким, однозначно устанавливая запрет для получения отпуска по уходу за детьми для мужчин-военнослужащих и предоставляя его для женщин, проходящих службу в армии. Лишение права на отпуск для одиноких отцов, проходящих службу в армии, допустимо, если невозможно заменить их на других работников, т.е. для тех, кто служит на вспомогательных должностях. Заметим, что К. Маркин, служивший в армии оператором связи, как раз и занимал подобную вспомогательную должность. Но на наш взгляд, даже если одинокий отец служит не на вспомогательной должности, то государство, не предоставляя ему отпуск, обязано выплачивать денежную компенсацию, обусловленную невозможностью работником самостоятельно осуществлять уход за своим ребенком в виде получения соответствующего пособия.

В.Е. Чуров, Б.С. Эбзеев [20, с. 10] и В. Зорькин [4] указывают, что решения ЕСПЧ далеко не обязательно для других стран-членов Совета Европы, и приводят в пример ФРГ. Однако это не совсем так. В октябре 2004 года Федеральный конституционный суд Германии, рассмотрев жалобу Гергюлю, поданную уже после вынесения постановления ЕСПЧ, сформулировал правовую позицию, согласно которой «решения ЕСПЧ необязательны для исполнения немецкими судами, но и не должны полностью оставаться без внимания. Немецкая юстиция должна учитывать решения Страсбургского суда надлежащим образом и осторожно приспосабливать их к национальному законодательству» [21]. Таким образом, согласно правовой позиции ФКС решения ЕСПЧ, с одной стороны, должны быть имплементированы в правовую систему государства, но только на основании решения верховной судебной инстанции, а с другой стороны, их полное игнорирование недопустимо.

В настоящий момент нет решений ЕСПЧ, которые были не исполнены странами-членами Совета Европы. Можно привести множество примеров того, как законодатель в зарубежных странах вынужден был согласиться с правовой позицией ЕСПЧ, даже если она шла вразрез с решением местного конституционного суда. Например, в Республике Молдова 29 апреля 2008 г. Парламентом был принят закон, согласно которому лицо с двойным гражданством не может быть избрано депутатом Парламента. В постановлении от 18 ноября 2008 г. по делу Танасэ и Киртоаке против Молдовы Европейский суд по правам человека установил, что указанный закон нарушает требования Конвенции 1950 г., гарантирующей право на свободные выборы. Однако Конституционный суд Республики Молдова в решении от 26 мая 2009 г. фактически отказался признать обязательность правовой позиции Европейского суда по правам человека, указав, что законодатель преследовал легитимную цель защиту национальной безопасности и укрепления государственности. Тем не менее Большая палата Европейского суда по правам человека в постановлении от 27 апреля 2010 г. №7/08 «Дело Тэнасе против Молдовы» (Tenase vs. Moldova) [2] повторно резюмировала нарушение Конвенции 1950 г. Под давлением Совета Европы законодатель Молдовы в 2010 г. отменил спорный закон.

Как нам представляется, предложенное В. Е Чуровым и Б. С. Эбзеевым [20, с. 11] право Конституционного суда РФ давать заключения о признании не соответствующим Конституции РФ решения международного органа по защите прав и свобод некорректно. Проверяя конституционность исполнения решения ЕСПЧ, Конституционный суд РФ неизбежно будет осуществлять толкование самого решения ЕСПЧ, а значит, и положений Конвенции 1950 г., в чем видится нарушение ст. 46 указанной Конвенции. В то время как согласно Федеральному закону от 30 марта 1998 г. №54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» [19]: «Российская Федерация в соответствии со статьей 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней». Не удивительно, что в практике регламентации конституционного правосудия возможность проверки конституционности решений международных органов, как правило, не допускается. Единственным исключением является Беларусь, где, согласно Декрету Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. [13], Конституционный суд Республики Беларусь по обращениям высших органов государственной власти излагает свою позицию о документах, принимаемых (издаваемых) иностранными государствами, международными организациями и (или) их органами и затрагивающих интересы Республики Беларусь, в части соответствия этих документов общепризнанным принципам и нормам международного права. Возможно, поэтому А. Торшин предлагает рассматривать конституционность не самого решения международного органа по защите прав и свобод человека и гражданина, а нормативный акт органа государственной власти, противоречащий указанному решению [12]. Но это предложение фактически предусматривает возможность пересмотра Конституционным судом РФ своих решений по вновь открывшимся обстоятельствам, поскольку допускает ситуацию, когда в органе конституционного контроля будет повторно проверяться конституционность нормативного акта, ранее признанного самим Конституционным судом РФ соответствующим Конституции РФ, но впоследствии подтвержденного ЕСПЧ, как несовместимого с Конвенцией 1950 г. В то время как действующее законодательство [11] и практика Конституционного суда РФ не допускают пересмотра Конституционным судом своих ранее принятых решений, поскольку иное бы не отвечало его статусу как органа конституционного контроля [16].

В. Зорькин [4], Б.С. Эбзеев и В.Е. Чуров [20, с. 10] справедливо указывают, что Конвенция 1950 г. не стоит выше российской Конституции, поскольку ст. 15 Основного Закона закрепляет надзаконный, но не надконституционный характер международных договоров. Однако такую же юридическую силу, что и сама Конституция РФ, имеют только решения Конституционного суда о толковании Основного Закона, так как являются «продолжением» толкуемого текста. Как отмечается в юридической литературе, решения Конституционного суда о проверке конституционности законов имеют юридическую силу самих проверяемых актов, но никак не Конституции, т.е. не имеют надзаконный характер, поскольку в них закрепляется конституционно-правовой смысл законов, а не истолкование самой Конституции [9, с. 107]. Поэтому решения Конституционного суда РФ о проверке конституционности нормативных актов не могут иметь приоритета перед решениями ЕСПЧ, имеющими надзаконный характер, как и сама Конвенция 1950 г.

К тому же, принимая заключение о недопустимости исполнения решения ЕСПЧ, как это предлагают В.Е. Чуров и Б.С. Эбзеев [20, с. 11], Конституционный суд РФ будет фактически признавать неконституционность положений Конвенции 1950 г. в свете интерпретации, данной ЕСПЧ. А тут уже возникают проблемы иного порядка, поскольку, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ратифицированные международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы, а заключенные договоры должны исполняться (pacta sunt servanta), их неисполнение не может быть оправдано ссылкой на внутреннее право стран согласно Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров [3]. Именно поэтому ст. 125 Конституции РФ допускает конституционный контроль только не вступивших в силу международных договоров до их ратификации.

А.Н. Кокотов, как нам представляется, в своей статье [8] был более сдержан в оценке ситуации, когда решения Конституционного суда РФ и ЕСПЧ противоречат друг другу. Решение Конституционного суда, которым может быть признано соответствующим Основному Закону регулирование, оцененное ЕСПЧ как несовместимое с Конвенцией, вовсе не означает «блокировку» исполнения решения ЕСПЧ, о чем высказано опасение в литературе [1] Во-первых, решение Конституционного суда в таком случае может означать, что проблема регулирования, приведшая к установленным ЕСПЧ нарушениям, заключается не в самом законе, а в практике его применения. В этом случае представляется возможным корректировка правоприменительной практики в свете истолкования конституционного смысла нормативного акта, проверенного органом конституционного правосудия. Во-вторых, признание Конституционным судом закона конституционным не свидетельствует само по себе о том, что действующая модель правового регулирования оптимальна, а значит, решение Конституционного суда РФ вовсе не освобождает законодателя от решения предложенной ЕСПЧ задачи оптимизации регулирования. При этом заслуживает внимания предложение В. Зорькина наделить Конституционный суд РФ полномочием определять необходимость принятия мер общего характера по результатам вынесения постановления ЕСПЧ и формулировать конкретное содержание таких мер, поскольку сам ЕСПЧ, по положениям Конвенции 1950 г., не наделен подобным правом [4]. В-третьих, дефектность, приведшая к установленным ЕСПЧ нарушениям, может определяться не названным ЕСПЧ актом, а конкретизирующим его нормативным регулированием. В этом случае правовое регулирование должно быть приведено в соответствие в соответствие с выявленными параметрами конституционного регулирования. Поэтому представляется более целесообразный поиск иных способов согласования решений ЕСПЧ и Конституционного суда РФ в случае противоречия в целях их исполнения для сохранения существования России в рамках единого европейского правового поля.

Библиографический список

1. Александр Торшин отложил Евросуд на осень // Коммерсантъ. 2011. 18 июля.

2. Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2010. № 11. С. 31-34.

3. Ведомости ВС СССР. 1986. №37. Ст. 772.

4. Зорькин В.Д. Предел уступчивости // Рос. газ. 2010. 29 окт.

5. Конвенция о защите прав человека и основных свобод: закл. в Риме 4 ноября 1950 г., (с изм. от 13.05.2004) // Бюл. междунар. договоров. 2001. №3.

6. Конвенция о правах ребенка: одобр. Генер. Ассамблей ООН 20 нояб. 1989 г.) // Сб. междунар. договоров СССР. 1993. Вып. XLVI.

7. Конституция Российской Федерации [принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред . от 30.12.2008)] // Рос. газ. 1993. 25 дек.

8. Кокотов А.Н. Насущные вопросы регулирования деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Рос. юрид. журнал. 2012. №2. С. 20-27.

9. Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М.: Формула права, 1999. 768 с.

10. Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Маркина Константина Александровича на нарушение его конституционных прав положениями статей 13 и 15 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», статей 10 и 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих», статьи 32 Положения о порядке прохождения военной службы и пунктов 35 и 44 Положения о назначении и выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей» [Электронный ресурс]: определение Конституц. суда РФ от 15 янв. 2009 г. №187-О-О. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №13, ст. 1447.

12. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: проектфедер. конституц. закона №564346-5. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. О некоторых мерах совершенствования деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь: декретПрезидента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. URL: http://www.spinform.ru/show_ doc.fwx?rgn=23421 (дата обращения: 25.01.2013).

14. По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия»: постановление Конституц. суда РФ от 1 февр. 2005 г. №1-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. №6, ст. 491.

15. По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия – Российская партия коммунистов»: постановление Конституц. суда РФ от 16 июля 2007 г. №11-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. №30, ст. 3989.

16. По жалобе Дудник Маргариты Викторовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»: определение Конституц. суда РФ от 13 января 2000 г. №6-О // ВКС РФ. 2000. №2.

17. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 6 ноября 2008 года // Рос. газ. 2008. 6 нояб.

18. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 года // Рос. газ. 2011.23 дек.

19. Собрание законодательства Российской Федерации.1998. №14, ст. 1514.

20. Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Решение ЕСПЧ по делу «Республиканская партия России против России», или Утраченные иллюзии // Конституц. и муницип. право. 2011. №12. С. 2–11.

21. URL: http://www.espch.ru/content/view/7136 (дата обращения: 25.01.2013).

22. URL: http://www.consultant.ru/cons/cqi/online.cqi?res=doc;base=arb;n=233192 (дата обращения: 25.01.2013).