УДК 347.73:342.92

Понятие административных и финансовых правоотношений с участием государственных учреждений

Е.Г. Писарева

Доктор юридических наук, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права
Саратовская государственная юридическая академия
410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Статья посвящена определению административных и финансовых правоотношений с участием государственных учреждений. Финансовые правоотношения существуют лишь в том случае, если имеются предусматривающие их статьи действующего законодательства. Финансовому правоотношению с участием государственных учреждений свойственна конкретная определенность круга субъектов. Финансовая деятельность учреждений – это выполнение ими функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов в связи с осуществлением своих задач.

Ключевые слова: административное право; финансовое право; субъект административного права;
обязанности; государственные учреждения; финансы; бюджетная система

Административное и финансовое право, как отрасли публичного права, реализуется в административных и финансовых правоотношениях, которые, в свою очередь, являются значимой составляющей системы публично-правовых отношений.

Цивилизация, породив право как регулятивную систему на рубеже III–II тыс. до н.э., шагнула в новое правовое пространство. Социальная плата за правовое стеснение своих желаний и поступков оказалась немалой, общество получило за эти издержки и новые возможности для выживания, стабилизации, для установления великого правопорядка. Развиваясь, оно овладело социальными ценностями последних трех тысячелетий и поставило их себе на службу, создав не только социальные, но и правовые отношения [3, с. 454].

Правоотношение – один из важнейших элементов в жизни общества, в котором многие отношения могут существовать только как правоотношения [8, с.7].

По справедливому утверждению профессора Н.И. Матузова, «правовые отношения могут возникать и функционировать при определенных предпосылках. В науке их принято рассматривать как материальные (общие) и юридические (или специальные) предпосылки. К первым относятся те, которые необходимы для возникновения и существования любого отношения, а именно: не менее двух субъектов, ибо человек не может состоять в каком-либо отношении с самим собой …» [6, с. 386].

Таким образом, научная ценность понятия правоотношения очевидна, одна из главных его функций – раскрыть эффективность права в его неразрывной связи с регулируемыми им общественными отношениями. По точному определению Р.О. Халфиной, «процесс реализации нормы раскрывается наиболее полно тогда, когда из сферы долженствования мы переходим в сферу действительности» [8, с. 8].

Административно-правовые отношения, как отмечает профессор Д.Н. Бахрах, – это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. В административно-правовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-правовой нормой [1, с. 110].

Круг участников административно-правовых отношений, подчеркивает профессор В.М. Манохин, определяется предметом отрасли – его объемностью и разнообразием регулируемых отношений. Субъекты – физические лица и организации [5, с. 22].

В настоящее время существуют различные организационно-правовые формы как коммерческих, так, соответственно, и некоммерческих организаций, получивших свое законодательное закрепление. Само понятие «организация» является неким социальным феноменом, охватывающим всю систему юридических лиц – предприятия и учреждения. В целом, организациям с правами юридического лица, в систему которых включены и государственные учреждения, отведено значимое место в социально-экономической жизни любого современного общества.

Целесообразным представляется классифицировать государственные учреждения широко, исходя из функций, являющихся для них доминирующими, что способствует большей четкости регулирования правового статуса названных субъектов.

В данном случае к первой группе следует отнести государственные учреждения, оказывающие от имени государства определенные, в том числе платные, социальные и иные государственные, услуги. К числу таких учреждений относятся прежде всего государственные социально-культурные учреждения.

Вторая группа – государственные учреждения, осуществляющие от имени государства функции управления, контроля (надзора) в определенных сферах жизнедеятельности.

Третья группа – государственные учреждения, основная задача которых состоит в обеспечении безопасности личности, общества, государства внутри страны.

В отдельную, четвертую, группу, исходя из первостепенного значения функций обороны страны во все времена, следует выделить учреждения Министерства обороны РФ.

Необходимо также подчеркнуть, что отраслевыми в строгом смысле этого слова, по точному определению С.С. Алексеева, могут быть названы только правоотношения, соответствующие основным отраслям права (т.е. главным подразделениям правовой системы, которым свойственны особые юридические режимы, особые методы регулирования). Более того, именно в отраслевых правоотношениях выражаются определяющие, характерные черты метода правового регулирования данной основной отрасли [2, с. 354].

В связи с этим профессор Н.И. Химичева подчеркивает: «Учитывая роль и значение современного финансового права, представители юридической науки, в том числе специалисты по общей теории права, обосновано относят финансовое право к кругу основных отраслей системы российского права» [9, с. 7].

В целом нормы финансового права используются государством как одно из средств воздействия на поведение людей, установление единых правил для организации финансовых отношений. Следовательно, финансовое правоотношение выступает как результат действия финансово-правовой нормы, предусматривающей условия его возникновения, изменения и прекращения.

Непосредственная связь финансовых отношений с распределением и перераспределением национального дохода, с имущественными правами и интересами многочисленных организаций, а также интересами граждан, как подчеркивал профессор С.Д. Цыпкин, обусловливает необходимость высокой степени их правовой урегулированности. От полноты охвата, всесторонности этого регулирования зависят не только величина и регулярность поступлений средств в бюджет, но и равномерность, бесперебойность финансирования различных общегосударственных мероприятий, успешность осуществления финансовой политики [10, с. 21].

Финансовые правоотношения с участием государственных учреждений реально существуют лишь в том случае, если имеются предусматривающие их статьи действующего законодательства. Финансовые правоотношения немыслимы вне правореализации. Общий характер правового правила поведения государственного учреждения приобретает в финансовом правоотношении конкретное выражение в результате его применения. По образному определению Д.А. Керимова, «мертвая» статья законодательства «оживает» в правоотношении [4, с. 108].

Финансовому правоотношению с участием государственных учреждений свойственна конкретная определенность круга субъектов, а также индивидуализированность содержания их прав и обязанностей, т.е. рамки поведения, которым должны или могут следовать участники правоотношения, в том числе государственные учреждения как субъекты финансовых правоотношений.

Финансовая правосубъектность характеризует конкретный объем правомочий и обязанностей, которым обладает определенный субъект финансовых правоотношений, в частности государственное учреждение, осуществляемый в конкретном финансовом правоотношении и получивший свое нормативное закрепление в финансово-правовых актах.

Финансовая правосубъектность государственного учреждения определяется возможностью данной организации быть участником конкретных финансовых правоотношений по образованию, распределению и использованию прежде всего децентрализованных денежных фондов, представляющих собой совокупность внешних (бюджетных) поступлений и собственных (внебюджетных) средств от приносящей доход деятельности, необходимых для осуществления финансового обеспечения выполнения государственного задания (государственного заказа), функционирования и развития учреждения, а также выполнения иных финансовых обязательств. Сущность финансов государственных учреждений, как децентрализованных фондов, составляет совокупность денежных отношений, возникающих в процессе движения средств финансового обеспечения их деятельности, т.е. образования, распределения и использования финансовых средств организаций, осуществляющих определенную уставом деятельность на принципах сметно-бюджетного финансирования, либо финансирования расходов учреждения на выполнение государственного задания, совместно с привлечением широкого круга дополнительных (внебюджетных) источников финансового обеспечения функционирования учреждений.

Финансово-правовой статус государственного учреждения представляет собой юридически закрепленное положение настоящего субъекта финансового права, определяемое его организационно-правовой формой, а также установленными финансовым законодательством правами и обязанностями, с которыми нормы финансового права связывают возникновение, изменение и прекращение финансовых правоотношений с их участием.

Осуществляя финансовую деятельность, государственное учреждение, как юридическое лицо публичного права, прежде всего руководствуется задачами не извлечения прибыли, а решением, благодаря этой деятельности, общезначимых (публичных) задач путем предоставления широкого круга государственных услуг и, таким образом, удовлетворения потребностей всего общества. Выбор целей или задач данного общества считается прерогативой, принадлежащей самому обществу, равно как и выбор институтов и систем, используемых для достижения этих целей.

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [7] прежде всего предусматривает изменение содержания деятельности действующих в настоящее время государственных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, а также на создание стимулов для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности.

Изменения, затронувшие основы финансовой деятельности государственных бюджетных и автономных учреждений, направлены на расширение их прав главным образом в области образования денежных фондов организаций, которое осуществляется за счет финансовых средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в форме субсидии и широкого привлечения дополнительных (внебюджетных) источников финансового обеспечения деятельности учреждений путем поступления от заказчиков (основанием в данном случае является договор), т.е. от оказания платных услуг, от сдачи в аренду временно свободных помещений и оборудования, а также за счет добровольных взносов.

Государственные учреждения, как субъекты финансового права, выполняют широкий круг публичных (общезначимых) задач государства и тем самым не только принимают активное участие в обеспечении основных направлений социальной политики Российского государства, но в то же время претворяют в жизнь задачи финансово-правовой политики в части направленности финансово-правового регулирования на осуществление социальных задач, а также приоритетности публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, включающих реализацию частных интересов граждан.

Локально-правовую политику государственного учреждения в сфере финансов следует определить как вид финансово-правовой политики, выражающейся в определении направлений, путей и способов реализации задач учреждений в сфере финансовой деятельности посредством их закрепления в локальных правовых актах учреждения. Локально-правовая политика, характеризующая финансовую деятельность государственного учреждения, должна отличатся самостоятельностью, т.е. возможностью данного субъекта финансового права принимать самостоятельные решения в области формирования и использования финансовых средств, разрабатывать стратегию и тактику управления своими финансами.

Финансовая деятельность государственного учреждения подлежит как внешнему (государственному и общественному (гражданскому), так и внутреннему (внутрихозяйственному) финансовому контролю. Внешний контроль в области финансовой деятельности учреждения, в целом, направлен на обеспечение эффективного и целевого использования финансовых ресурсов для повышения доступности и качества государственных услуг. В то же время процесс перехода от административно-распорядительного управления в области финансов государственных учреждений к их регулированию в определенной части посредством экономических (рыночных) механизмов должен предусматривать расширение направлений внутрихозяйственного финансового контроля, а также изменения его качественной составляющей.

Предметом финансового контроля деятельности государственного казенного учреждения является его финансовая деятельность, направленная на осуществление видов деятельности, регламентированных уставом учреждения; исполнение бюджетной сметы. В свою очередь, предметом финансового контроля государственного бюджетного либо автономного учреждения является его финансовая деятельность, направленная на: выполнение государственного задания на оказание качественных государственных услуг; выполнение плана финансово-хозяйственной деятельности; выполнение условий выделения, получения и использования субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг (выполнением работ) в рамках государственного задания.

Библиографический список

1. Административное право / отв. ред. Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. 816 с.

2. Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ТК «Велби», изд-во «Проспект», 2008. 576 с.

3. Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник. 6-е изд., стер. М.: Омега-Л, 2009. 608 с.

4. Керимов Д.А., Шумков Д.В. Основы учения о праве и государстве: учебник. М.: ЗАО ОЛМА «Медиа Групп», 2008. 320 с.

5. Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2009. 272 с.

6. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. 512 с.

7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»: Федер. закон от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. №19, ст. 2291.

8. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит., 1974. 348 с.

9. Химичева Н.И. Актуальные проблемы финансового права России в аспекте повышения его эффективности // Фин.-правовые и экон. проблемы в условиях мирового кризиса: сб. науч. ст. по материалам Междунар. науч.-практ. конф. (Саратов, 27 мая 2009 г.) / отв. ред. Е.В. Покачалова; Сарат. гос. акад. права. Саратов, 2009. 288 с.

10. Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1983. 80 с.