УДК 351.74 (476)

СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

А.В. Григорьев

Адъюнкт кафедры теории и истории государства и права
Академия МВД Республики Беларусь
220005, г. Минск, просп. Машерова, 6
E-mail: grigor-alex@mail

Проанализирована современная система органов внутренних дел Республики Беларусь, рассмотрен процесс ее развития с момента принятия декларации «О государственном суверенитете Республики Беларусь». Автор приходит к выводу о том, что происходящие преобразования в деятельности органов внутренних дел являются отражением изменений в организации и деятельности современного государственного аппарата. На основе анализа функций органов внутренних дел обосновывается вывод о необходимости внесения изменений в Закон Республики Беларусь «Об органах внутренних дел Республики Беларусь».

 Ключевые слова: органы внутренних дел; система; функции; борьба с преступностью; охрана общественного порядка; обеспечение общественной безопасности

В современных условиях совершенствования процесса укрепления национальной безопасности, суверенитета государства требует уяснения вопрос о роли и месте органов внутренних дел в структуре механизма белорусского государства. Функциональное предназначение органов внутренних дел напрямую связано с установлением их места и роли в формировании гражданского общества и правового государства в Республики Беларусь, что имеет не только теоретическую, но и практическую значимость.^?

До принятия закона «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» от 17 июля 2007 г. №263-З [Об органах внутренних дел Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь от 17 июля 2007 г. №263-З (ред. Закона Респ. Беларусь от 31.12.2010 г.) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2007. №173. ] (далее – Закон об ОВД) в законодательстве, регламентирующем деятельность органов внутренних дел, не содержалось четко сформулированного понятия «органы внутренних дел». По замечанию Н.Н. Васильева, с позиций обыденных, привычных понятий все, что не связано в жизни государства с дипломатической, внешнеэкономической, частично военной, транспортной сферами и связью, относится к так называемым «внутренним делам» [Васильев Н.Н. Внутренняя безопасность: становление и развитие Российской национальной полиции и совершенствование системы подготовки кадров // Актуальные проблемы совершенствования организации и правовых основ деятельности органов внутренних дел: тр. Акад. управления МВД России / отв. ред. А.П. Калинин. М., 1999. С. 23–31., с. 25]. В ряде государств к сфере внутренних дел отнесены вопросы организации и проведения избирательных компаний (Франция), деятельность в области энергетики (США) и т.п. Подобная практика 20-х гг. ХХ в. наблюдалась и в истории Беларуси, когда на НКВД БССС, кроме охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, было возложено архивное дело, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и д.р. Анализ этимологии термина «внутренние дела» показывает, что на первый взгляд он характеризует явления в пределах границ суверенного государства. Такое понимание, по утверждению А.А. Постниковой, позволяет отнести к внутренним делам всю экономическую, политическую, социокультурную, внутригосударственную практику [33, с. 6]. Однако юридическая наука, законодательство и практика исходят из понимания термина «внутренние дела» как объекта государственного воздействия. По сути, законодатель в ст. 1 Закона об ОВД, указывая сферы борьбы с преступностью, охрану общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, определяет обособленную часть внутригосударственной действительности. Следовательно, сфера деятельности органов внутренних дел определяет их место и роль в обществе и механизме современного белорусского государства.

До принятия Закона об ОВД в Беларуси действовал закон «О милиции» от 26 февраля 1991 г. [О милиции [Электронный ресурс]: Закон Республики Беларусь от 26 февр. 1991 г. №637-XII (ред. от 19.05.2000, с изм. от 29.10.2004). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».], который регулировал взаимоотношения милиции Беларуси и общества, определил ее место в механизме государства, обозначил структурную организацию, регламентировал задачи, права и обязанности милиции. Однако в нем не раскрывалось понятие органов внутренних дел. И только с принятием Закона об ОВД было сформулировано понятие «органы внутренних дел», в котором содержатся основные признаки, характеризующие и определяющие их место и роль в обществе и государстве [27]. В ст. 1 Закона об ОВД содержится определение органов внутренних дел как государственных правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, охрану общественного порядка и обеспечивающих общественную безопасность в соответствии с задачами, возложенными на них настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Беларусь. Органы внутренних дел являются составной частью системы обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь [27].

Принятие Закона об ОВД стало важной вехой в деле комплексного совершенствования всего механизма правового регулирования деятельности органов внутренних дел. Закон об ОВД закрепил систему органов внутренних дел, их обязанности и права, основные формы, средства и методы деятельности, правовые основы службы в органах внутренних дел, социальной защиты их сотрудников, финансовое, материально-техническое и иное обеспечение. Тем самым был создан правовой фундамент для последующего развития государственного регулирования отношений, связанных с деятельностью органов внутренних дел, их взаимодействия с другими подразделениями правоохранительной системы современного белорусского государства.

Особенностью структурного построения органов внутренних дел в Республике Беларусь является то, что их систему законодатель рассматривает через две составляющие: организационную и функциональную. Так, в организационном отношении систему органов внутренних дел образуют: Министерство внутренних дел Республики Беларусь (центральный аппарат); территориальные органы внутренних дел – главное управление внутренних дел Минского городского исполнительного комитета и подчиненное ему управление внутренних дел по охране Минского метрополитена, управления внутренних дел областных исполнительных комитетов, управления, отделы внутренних дел городских, районных исполнительных комитетов (местных администраций), управление внутренних дел на транспорте Министерства внутренних дел Республики Беларусь и подчиненные ему отделы, отделения, линейные пункты; учреждения образования и организации здравоохранения, созданные для обеспечения выполнения задач, возложенных на органы внутренних дел. Функционально систему ОВД образуют: милиция; подразделения по гражданству и миграции; подразделения охраны; подразделения финансов и тыла; органы и учреждения уголовно-исполнительной системы. Кроме того, в систему ОВД входят также иные подразделения, которые создаются по решению министра внутренних дел, если иное не определено Президентом Республики Беларусь, и другие организации, создаваемые по его решению [27, ст. 1].

В настоящее время теория систем как специфическая область знания проходит период эволюции, поэтому многие ее дефиниции еще не приобрели законченных характеристик. Система представляет собой определенное множество взаимосвязанных элементов, образующее единство и целостность, обладающее интегративными свойствами и закономерностями. Системе присуще целеполагание, придающее ей организованную целостность, структурность, функциональность, необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность как результат взаимосвязи и взаимодействия элементов системы [37, с. 63].

Указанные свойства достаточно универсальны и характеризуют все виды систем, в том числе и систему органов внутренних дел, которые являются самой многочисленной и многофункциональной в системе правоохранительных органов Республики Беларусь. Система органов внутренних дел характеризуется: наличием элементов (подсистем); субординационными и координационными связями элементов; целостностью, качественным своеобразием и относительной самостоятельностью. Вместе с тем она представляет собой сложную подсистему системы органов исполнительной власти. При выполнении своих функций система внутренних дел и ее звенья (элементы) вступают в управленческие и иные отношения: внутрисистемные и внешние, т.е. внесистемные с различными государственными органами, общественными организациями, коллективами и отдельными гражданами [30].

Анализируя такой признак системы, как функциональность применительно к правоохранительной системе, Ю.Е. Аврутин и И.Н. Зубов указывают, что правоохранительная система включает в себя три субстанции: а) цели и объекты правоохраны; б) субъекты правоохраны; в) правоохранительную деятельность [Аврутин Ю.Е., Зубов Н.И. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспектив развития). СПб., 1998., с. 11].

Каждая из ее подсистем, в том числе и органов внутренних дел, имеет в качестве элементов: нормативную составляющую (правовые предписания, регламентирующие правоохранительную деятельность); субъектную составляющую (государственные правоохранительные органы и негосударственные субъекты, принимающие участие в правоохранительной деятельности); функциональную составляющую (объекты правоохранительной деятельности, взаимосвязи и взаимодействия, обеспечивающие действенность правоохранительной системы, а также отношения, возникающие в процессе правоохранительной деятельности, в ходе практического воплощения правовых предписаний и реализации целей правоохранительной системы) [13].

В целом стоит признать, что система органов внутренних дел Республики Беларусь функционирует эффективно, что подтверждается конкретными статистическими данными [11].

В первую очередь это связано с тем, что состояние правопорядка, борьбы с преступностью и другими негативными явлениями находится на постоянном контроле у главы государства, по его инициативе и при непосредственном участии формируется государственная политика, государственная стратегия и правовая основа противодействия преступности; эффективно работает координирующий орган – Межведомственная комиссия по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь; укреплены ОВД районного, районного в городе, городского звеньев за счет сокращения центрального аппарата МВД, управленческих структур ГУВД, УВД; наряду с наведением порядка в учете и регистрации преступлений коренным образом изменилось в лучшую сторону реагирование на состояние криминальной обстановки, обеспечен своевременный выезд на места происшествий; укрепляется качественный состав сотрудников ОВД, стала более эффективной система подготовки, переподготовки и повышения профессиональной квалификации кадров [Басецкий И.И. Качество жизни населения и преступность // Вестник Акад. МВД Респ. Беларусь. 2006. №1. С. 87–89., с. 87].

В целом, исходя из анализа статистических данных оперативная обстановка в республике контролируется и продолжает оставаться стабильной по основным компонентам. Меры по обеспечению правопорядка адекватны ситуации, о чем свидетельствуют статистические данные об уровне преступности и результаты опросов общественного мнения населения [11].

Представляется, что необходимость реформирования современной системы ОВД связана с изменениями в экономической, политической, социальной жизни Республики Беларусь и возрастающими требованиями общества к деятельности системы ОВД в условиях построения демократического правового государства. Можно согласиться с утверждением, что совершенствование деятельности органов внутренних дел – профильная стратегическая задача, поскольку без комплексного решения проблем в правоохранительной сфере невозможно добиться успехов в работе по эффективной защите прав и свобод граждан от преступных посягательств [Булавин С.П. Историческое наследие П.А. Столыпина в контексте современного реформирования органов внутренних дел Российской Федерации]. Выступая на совещании по вопросу реформирования МВД Республики Беларусь 15 ноября 2012 г. Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко подчеркнул, что «основной целью преобразований является не кардинальная ломка ведомства, да нам это и не нужно, а конструктивное совершенствование его работы, чтобы обеспечивалась защита людей, общества, государства от преступных посягательств с учетом современных явлений и тенденций» [34, с. 1]. На необходимость реформирования системы органов внутренних дел Президентом Республики Беларусь указывалось еще в 2009 г. на совещании с оперативно-начальствующим составом органов внутренних дел: «Белорусская милиция нуждается в глубокой реформе, однако проводиться она должна без кадровых чисток и кардинальной ломки системы… Белорусская милиция ничуть не хуже, чем милиция в соседних государствах, однако сегодня органы внутренних дел нуждаются в реформах [Белорусская милиция: на страже закона должны стоять люди долга и чести [Из выступления Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко на совещании с оперативно-начальствующим составом органов внутренних дел] // Информ. бюл. Администрации Президента Респ. Беларусь. 2009. №7. 13–17, с. 13–14]. Цель реформирования министр внутренних дел И. Шуневич видит в «создании эффективной модели правоохранительного органа, который идет в ногу со временем, имеет профессиональные кадры, высокий уровень материально-технического обеспечения, гибкую систему управления» [34, с. 2].

По нашему мнению, кардинальное реформирование системы органов внутренних дел Беларуси началось еще в 90-е гг. ХХ в., что было обусловлено новыми политическими и социально-экономическими условиями функционирования государственного механизма уже суверенной республики. Так, принятая 27 июля 1990 г. Декларация «О государственном суверенитете Республики Беларусь» закрепила право суверенного государства на собственные вооруженные силы, внутренние войска, органы государственной и общественной безопасности [14, ст. 10]. Вскоре после принятия закона «О милиции» был принят закон «О некоторых изменениях в системе органов государственного управления» [О некоторых изменениях в системе органов государственного управления Республики Беларусь» [Электронный ресурс]: Закон Республики Беларусь от 25 авг. 1991 г. №1015-XII (ред. от 30.01.1995). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».], изменивший статус МВД БССР, что заключалось в преобразовании его из союзно-республиканского в республиканский орган управления. Кроме того, в соответствии с указанным законом МВД БССР были переподчинены все органы внутренних дел СССР на территории Беларуси.

Указанные обстоятельства привели к коренным изменениям в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел. В частности, был принят закон «О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел» [21], утверждено «Положение о прохождении службы личным составом органов внутренних дел» [29] и ряд других нормативных правовых актов, заложивших фундамент современной системы органов внутренних дел, отражая тем самым их место и роль в структуре белорусского государства. Однако спад социально-экономического развития республики в первой половине 90-х гг. ХХ в. привел к обострению криминогенной обстановки. Так, за 9 месяцев 1993 г. было зарегистрировано более 74 тыс. преступлений, показатели убийств возросли на 41,7%, разбойных нападений – на 31,1%, тяжких телесных повреждений – на 15,3%, совершено около 3,5 тыс. грабежей, на 51,7% увеличилась рецидивная преступность [24], что явилось причиной принятия постановления Совета Министров «О совершенствовании мер охраны общественного порядка и борьбы с преступностью» [24]. В соответствии с указанным постановлением ввиду наметившей тенденции слияния отечественной преступности с зарубежной в структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел было создано Национальное центральное бюро Интерпола [24, ст. 2]. Однако принятые меры по выходу республики из кризиса не привели к желаемым результатам, экономическая и социально-политическая обстановка оставалась сложной, что обусловило высокий уровень преступности. В этой связи Президентом Республики Беларусь был подписан указ «О неотложных мерах по борьбе с преступностью и стабилизацией обстановки в Республике Беларусь» [19]. Этим нормативным актом в целях обеспечения защиты населения от преступности и стабилизации обстановки были предусмотрены конкретные шаги. Так, например, Правительству предписывалось в двухмесячный срок подготовить и в установленном порядке представить на рассмотрение Парламента Республики Беларусь проекты законов: об установлении уголовной ответственности за злостное нарушение Правил административного надзора; об изменении перечня преступлений, производство по которым осуществляется в порядке протокольной формы досудебной подготовки материалов; о борьбе с организованной преступностью и коррупцией; о превентивном задержании; об установлении ответственности граждан за незаконное приобретение, хранение, ношение газового оружия; об усилении уголовной ответственности за преступления против собственности; об увеличении до 10 суток срока задержания лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений; о защите свидетелей, потерпевших и иных участников уголовного процесса от преступных посягательств; о внесении изменений в закон Республики Беларусь «О милиции»; о расширении компетенции начальников отделений и участков милиции по рассмотрению материалов об административных правонарушениях; о ликвидации предприятий негосударственных форм собственности и прекращении предпринимательской деятельности физических лиц из-за нарушения ими законодательства в сфере ценообразования [19, ст. 1].

Важной вехой в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел стало принятие закона Республики Беларусь от 09.07.1999 №289-З «Об оперативно-розыскной деятельности» [26], когда впервые на законодательном уровне были закреплены положения, касающиеся гласного и негласного осуществления мероприятий оперативными подразделениями уполномоченных на то государственных органов в целях защиты жизни, здоровья, прав, свобод и законных интересов граждан, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Представляется, что законодательная регламентация оперативно-розыскной деятельности имеет прогрессивное значение в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел, особенно в условиях построения правового государства. Указанное обстоятельство свидетельствует о безоговорочном отказе от скрытого нелегального процесса расследования преступлений, который сводился к преследованию инакомыслящих, обеспечивая тем самым политико-правовой режим советского государства.

Дальнейшее совершенствование организационно-правовых основ органов внутренних дел было связано с созданием и дальнейшей реорганизацией Государственного экспертно-криминалистического центра МВД Республики Беларусь, Следственного комитета при МВД Республики Беларусь, образованием Комитета по организованной преступности и коррупции при Министерстве внутренних дел, выделением военизированной пожарной службы из структуры МВД.

Указанная реорганизация системы органов внутренних дел свидетельствовала об их важной роли в механизме белорусского государства в условиях политического и социально-экономического кризиса. Вместе с тем отдельные недостатки в организации органов внутренних дел требовали их дальнейшего реформирования. В этой связи в соответствии с указом Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по совершенствованию системы органов и подразделений внутренних дел Республики Беларусь» был упразднен Следственный комитет МВД Республики Беларусь [18, ст. 1]. Важным шагом в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел явилось принятие упомянутого выше Закона об ОВД, который закрепил правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел Республики Беларусь, определил права и обязанности органов внутренних дел и их сотрудников, гарантии правовой и социальной защищенности последних.

Принятие указанных нормативных правовых актов упорядочило систему органов внутренних дел, что в целом положительно сказалось на их функционировании в механизме белорусского государства.

Дальнейшее реформирование органов внутренних дел было связано с созданием Следственного комитета Республики Беларусь, что привело к пересмотру и уточнению функций правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел. Так, реализация прав и свобод граждан до недавнего времени зависела от эффективной и целенаправленной работы следственного аппарата органов внутренних дел как субъекта обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь. Следует отметить, что в концепции национальной безопасности Республики Беларусь среди основных внешних источников ее угроз отмечены: расширение масштабов трансграничной преступности; деятельность транснациональных либо зарубежных преступных организаций и группировок, связанная с посягательствами на жизнь, здоровье, свободу и социальные права граждан. В качестве внутренних источников угроз национальной безопасности выступают криминальные тенденции и проявления в обществе [28]. Однако ряд недостатков системы органов предварительного расследования, в том числе и органов внутренних дел, не позволяли эффективно реагировать на вызовы современных угроз, что явилось причиной радикального совершенствования предварительного расследования преступлений. Так, например, зачастую на практике на следователей и дознавателей, ведущих предварительное расследование по уголовным делам, оказывалось давление со стороны вышестоящего начальствующего состава других структурных подразделений, что влекло нарушение принципов ведения досудебного производства уголовного процесса. Кроме того, проблемы правоприменительной деятельности органов предварительного расследования, рост количества оправдательных приговоров, несоответствие юридического и фактического процессуального статуса, наличие системы количественных показателей и формальный подход при расследовании уголовных дел, несовершенство прокурорского надзора свидетельствовали о необходимости совершенствования органов предварительного расследования. В этой связи следует согласиться с утверждением, что оптимизация системы предварительного расследования преступлений, повышение ее эффективности является продиктованной временем объективной необходимостью и первоочередной задачей, непосредственно влияющей на состояние национальной безопасности. Президент Республики Беларусь 12 сентября 2011 г. подписал указ №409 «Об образовании Следственного комитета Республики Беларусь» [25]. В соответствии с Указом следственный аппарат был выделен из системы органов прокуратуры, подразделения предварительного расследования из системы органов внутренних дел и системы органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь. Также был определен статус Следственного комитета как государственного правоохранительного органа и органа предварительного следствия, подчиненного Президенту Республики Беларусь и осуществляющего в соответствии с законодательными актами полномочия в сфере досудебного уголовного производства. Кроме того, выстроена единая централизованная система, которую составляют: Следственный комитет (центральный аппарат), управления по областям и г. Минску, а также районные (межрайонные), городские, районные в городах отделы Следственного комитета. В данном нормативном правовом акте определены основные задачи созданного государственного органа: всестороннее, полное, объективное и оперативное расследование преступлений, защита прав и законных интересов граждан, соблюдение законности при проверке, рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного следствия.

Таким образом, реорганизация органов предварительного расследования, связанная с созданием единого Следственного комитета, на наш взгляд, позволила реализовать концептуальные основы национальной безопасности государства в современных условиях и будет способствовать независимости и беспристрастности ведения предварительного расследования по уголовным делам.

Указом Президента Республики Беларусь «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Республики Беларусь» от 25 февраля 2013 г. №90 дальнейшее реформирование ОВД было связано с ликвидацией с 1 апреля 2013 г. управления внутренних дел на транспорте Министерства внутренних дел Республики Беларусь и образованием на базе главного управления оперативно-розыскной деятельности Министерства внутренних дел Республики Беларусь Департамента обеспечения оперативно-розыскной деятельности Министерства внутренних дел Республики Беларусь [15].

В настоящее время наиболее актуальными являются проблемы: сокращение численности сотрудников ОВД, освобождение их от несвойственных функций, материальное стимулирование, создание единой службы судебных экспертиз (выведение из структуры МВД Государственного экспертно-криминалистического центра, экспертно-криминалистических подразделений ОВД), превентивная направленность деятельности ОВД, идеологическая и кадровая работа, оптимизация структуры МВД [34]. В этой связи предусматривается возможность образования Государственной службы судебных экспертиз на базе экспертных подразделений органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, Вооруженных сил, Министерства юстиции, а также Службы медицинских судебных экспертиз [В Беларуси прорабатывается возможность создания единой службы судебных экспертиз // На страже. 2013. 12 апр. С. 1–2.].

Как отмечалось, на современном этапе в условиях трансформации общественных отношений назрела потребность в реформировании системы органов внутренних дел Республики Беларусь. Представляется, что начинать реформу необходимо с определения их функций. Теоретико-правовое исследование института органов внутренних дел и их специфических функций, которые раскрывают их социальную и правовую природу, и выявление их роли в обеспечении функционирования государственных и общественных институтов в современный период является актуальной теоретической и практической задачей. Рассмотрим функции органов внутренних дел.

Очевидно, что понятие «функция» отражает выполнение тем или иным объектом определенной социальной роли, осуществление определенного назначения, долговременной цели или задачи с достижением определенных результатов, заданной совокупности последствий, которые обеспечивают полезность, необходимость, устойчивость существования объекта.

Деятельность органов внутренних дел разделяется на ряд функций, под которыми понимаются определенные ее направления. Каждая функция характеризуется обособленностью и однородностью, направленностью действия. Функции обусловлены объективными факторами, потребностями практики. Содержание каждой их них диктуется спецификой объекта деятельности [Гусак В.А. К вопросу о классификации функций советской милиции в военный период (1941–1945 гг.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».].

Из анализа ст. 1 Закона об ОВД основными функциями органов внутренних дел являются: борьба с преступностью, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. В то же время законодатель не раскрыл содержания определений «общественный порядок» и «общественная безопасность», которые до настоящего времени на законодательном уровне не определены.

Концепция, выдвигающая на первый план функцию борьбы с преступностью, наиболее адекватно отражает специфику современных условий и исторические традиции деятельности органов внутренних дел. Преступность представляет серьезную угрозу для общества, государства, прав и свобод граждан. В современной Беларуси преступность становится все более жесткой и агрессивной, непредсказуемой по мотивам, характеру действий преступников и общественно опасным последствиям; проявляется в не встречающихся ранее направлениях, совершается в новых формах, довольно часто с применением огнестрельного оружия, взрывчатки и других опасных средств, ухищрений, позволяющих запутать следы преступлений либо уничтожить их [Басецкий И.И. Методологические проблемы борьбы с преступностью // Вестник Акад. МВД Респ. Беларусь. 2001. №1. С. 7–10., с. 8]. Примером может служить теракт в минском метро 11 апреля 2012 г., когда в результате взрыва погибли 15 человек, более 200 получили телесные повреждения различной степени тяжести.

Однако абсолютизация этой функции в таком изложении, даже объективно обусловленная криминогенной обстановкой и тенденциями исторического развития системы органов внутренних дел, может стать источником разобщенности и даже конфликта между обществом и системой органов внутренних дел, а также взаимного недоверия. В этом конфликте, по утверждению отдельных ученых, проигрывают обе стороны: во-первых, граждане не в полной мере могут получить необходимую помощь и поддержку со стороны сотрудников органов внутренних дел в реализации своих прав и свобод. Во-вторых, возникают препятствия для построения системы организационно-правовых форм взаимодействия органов внутренних дел и населения [Гусак В.А. К вопросу о классификации функций советской милиции в военный период (1941–1945 гг.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».]. Дело в том, что преступность представляет собой закономерное явление, характерное для любого общества, поэтому «победить» ее невозможно. По мнению В.А. Ананича, «мотивация преступности во всех странах является схожей – корысть» [Ананич В.А. Преступность в Республике Беларусь: состояние и тенденции // Вестник Акад. МВД Респ. Беларусь. 2001. №1. С. 30–36., с. 31]. В Республики Беларусь в 2012 г. совершено одних только краж 56 378, т.е. преступлений корыстной направленности [11]. В этой связи представляется затруднительным вести борьбу с преступлениями, в основе которых, например, лежит корыстный мотив. Борьба с преступностью является одной из сфер социального управления, обеспечивающая воздействие на причины и условия, порождающие преступления и преступность, а также на саму преступность [33, с. 7]. «Причины преступности, – указывает В.М. Хомич, – коренятся в фундаментальных социально-экономических проблемах и противоречиях жизни общества и личности» [Хомич В.М. Криминология правообразования // Теория и практика правотворчества и правоприменения: Республики Беларусь в условиях интеграционных процессов: тез. докл. междунар. науч.–практ. конф., Гродно (13–14 апр. 2007.) / Гродн. гос. ун-т; отв. ред. И.Э. Мартыненко. Гродно: Изд-во ГрГУ, 2007. С. 23–25., с. 23]. Отсюда становится понятным, почему органы внутренних дел не смогут «одержать победу» в борьбе с этим негативным явлением. В этой связи логично вести речь о противодействии либо контроле над преступностью. Так, например, большинство зарубежных теоретиков основное предназначение полиции видят в «установлении контроля над преступностью», «сдерживании ее посредством применения тех средств, которые представлены законом» [Ходжич М.В. Стратегическое планирование в полиции зарубежных стран [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».]. Возникновение доктрины «контроля над преступностью» относится к началу 60-х гг. XX в., когда для западных, прежде всего американских, юристов стало очевидным, что ухудшение криминогенной обстановки является перманентной тенденцией и в дальнейшем ситуация может приобрести непредсказуемые последствия. Указанная доктрина была научно обоснована и пришла на смену доктрине «должной правовой процедуры», возникшей как средство ограждения личности от незаконных притязаний государства на заре развития демократии в конце XVIII в., предполагавшей преобладание интересов индивидуума над интересами государства. Параллельно в СССР развивалась и научно обосновывалась концепция борьбы с преступностью, а ее причины, как социально-политического явления, объяснялись классовыми противоречиями, замалчивался объективный характер ее существования, в то время как сама борьба с преступностью рассматривалась как «целенаправленная деятельность, проводимая государством и обществом на основе материалистического понимания преступности и ее причин» [Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1985., с. 13].

Таким образом, в современных условиях смена парадигмы борьбы с преступностью привела к тому, что термин «борьба» уже не может в полной мере отвечать потребностям общества, а его использование на законодательном уровне дискредитирует органы внутренних дел, функция которых не может быть выполнена априори ввиду объективного характера существования преступности. В этой связи заслуживает внимания утверждение И.И. Басецкого, полагающего, что «нет универсальных средств раскрытия всех преступлений, надежд на быстрое искоренение преступности, но можно и нужно искать адекватные средства противодействия» [Басецкий И.И. Методологические проблемы борьбы с преступностью // Вестник Акад. МВД Респ. Беларусь. 2001. №1. С. 7–10., с. 8]. Именно по такому пути совершенно справедливо пошел российский законодатель. Так, в ст.1 Федерального закона «О полиции» указано, что полиция (как часть федеральной системы органов государственной власти в сфере внутренних дел) предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности [22, ст. 1]. Кроме того, в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» [23], где законодатель верно акцентирует внимание именно на противодействии, а не на борьбе с коррупцией.

Функция охраны общественного порядка является традиционной для теории и практики правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел. Представляется, однако, что такое словоупотребление в современных условиях является не вполне точным. Согласно словарю русского языка С.И. Ожегова под «охраной» понимается группа (людей, кораблей, машин), охраняющая кого-либо или что-либо. Этот термин используется также в значении «оберегать, относиться бережно, стеречь» [31, с. 476].

Таким образом, термин «охрана» наиболее соответствует материальным объектам в значении, к примеру, «охранять имущество». Поэтому в отношении общественного порядка более уместен термин «обеспечивать» (в значении «создать необходимые условия»), который придает данному словосочетанию юридическое значение и отражает его содержание. Кроме того, среди ученых не сложилось единого понимания общественного порядка. Не вдаваясь в дискуссию по данному вопросу, отметим, что нами разделяется точка зрения, согласно которой под общественным порядком следует понимать систему волевых, сложившихся преимущественно в общественных местах отношений, урегулированных социальными нормами в целях поддержания общественной нравственности, общественного и личного спокойствия, неприкосновенности личности, создания надлежащих условий для функционирования предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, сохранности материальных благ [35, с. 38].

Аналогичным образом понятие «общественная безопасность» не нашло законодательного закрепления, что породило неоднозначное понимание в юридической доктрине. В Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. №575 (в ред. от 30 декабря 2011 г.) обеспечение общественной безопасности рассматривается как один из основных национальных интересов [28, ст. 12]. В Уголовном кодексе Республики Беларусь есть раздел Х, посвященный преступлениям против общественной безопасности и здоровья населения [39]. Общественная безопасность упоминается еще в ряде нормативных правовых актов, однако ни в одном из них ее определение законодательно дефенировано не было. Нами разделяется точка зрения Л.М. Рябцева, который под общественной безопасностью предлагает понимать систему общественных отношений, урегулированных нормами права (правилами), целью которых является обеспечение личного и общественного спокойствия, безопасности, создания надлежащих условий для реализации прав граждан, функционирования государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений при опасности посягательств, исходящих от угрозы нарушений общественного порядка, правил пользования источника повышенной опасности, функционирования объектов лицензионно-разрешительной системы, а также при возникновении чрезвычайных обстоятельств социального, природного и техногенного характера [35, с. 40].

На основании изложенного предлагаем внести изменения в ст. 1 Закона об ОВД: слово «борьба» заменить на слово «противодействие», а слово «охрана» исключить, изложив ст. 1 Закона об ОВД в следующей редакции: «Органы внутренних дел – государственные правоохранительные органы, осуществляющие противодействие преступности, обеспечивающие общественный порядок и общественную безопасность в соответствии с задачами, возложенными на них настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Беларусь.

Органы внутренних дел являются составной частью системы обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь».

Представляется, что только научно обоснованное закрепление указанных функций на законодательном уровне и юридически обеспеченная комплексная реализация способны преобразовать социальную природу органов внутренних, повысить эффективность их деятельности и обеспечить уважение и поддержку со стороны общества и отдельных граждан.

Реализация возложенных на органы внутренних дел функций осуществляется посредством выполнения ими определенных задач, основные их них представлены во второй статье Закона об ОВД, особенность которых проявляется в том, что их перечень не является потенциально исчерпывающим, поскольку согласно ч. 2 ст. 2 Закона об ОВД «на органы внутренних дел законодательными актами Республики Беларусь могут быть возложены иные задачи» [27, ст. 2]. В то же время российский законодатель не определяет задач полиции, а говорит о двенадцати основных направлениях ее деятельности [22, ст. 2], что свидетельствует о закрытом их перечне. Представляется, что наличие возможности возложить иные задачи на органы внутренних дел порождает неопределенность их правового статуса и места в механизме современного белорусского государства, поскольку пространное изложение правых норм может явиться основанием для их расширительного толкования правоприменителем. Как верно замечает О.М. Колесникова, на возможность распространительного толкования указывается в самом тексте, т.е. такую возможность предусмотрел законодатель. В частности, если в тексте употребляются выражения: «и так далее», «и другие», «и в аналогичных случаях», указывающие на незаконченный перечень обстоятельств, условий, значит, сам законодатель позволяет интерпретатору продолжить перечень [38, с. 56]. Тем не менее в ст. 2 Законе об ОВД речь идет только о случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь. Например, «… пропавших без вести и других лиц в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь» [27, ст. 2]. Согласно ст. 1 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» к законодательным актам относится Конституция Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь [20]. Довольно сомнительной выглядит вариант или предположение о возможном закреплении в Конституции перечня разыскиваемых лиц и (или) случаев их розыска. В этой связи ч. 2 ст. 2 Закона об ОВД нуждается в некотором изменении, что согласуется с мнением Л.М. Рябцева о необходимости привести нормативную базу Республики Беларусь в строгое и полное соответствие с идеями и принципами правового государства [36, с. 4].

Таким образом, органы внутренних дел, обладающие наибольшим объемом правоохранительных полномочий, способны решать поставленные перед ними задачи и играют значительную роль в механизме современного белорусского государства. Количество многочисленных реформ и реорганизаций позволяют сделать вывод о том, что органам внутренних дел отводилась и продолжает отводиться первостепенное место в механизме современного белорусского государства. Становление и развитие системы ОВД Беларуси представляют собой непрерывный процесс, основанный на историческом опыте ее функционирования. Происходящие преобразования в деятельности органов внутренних дел являются отражением изменений в организации и деятельности современного государственного аппарата. Следовательно, история развития органов внутренних дел является ярким доказательством того, что они традиционно занимают одно из ведущих мест в государственном механизме.

Для обеспечения формирования в республике целостной и эффективно действующей системы органов внутренних дел необходимо именно научно обоснованное закрепление их функций на законодательном уровне, что позволит повысить эффективность их деятельности и обеспечить уважение и поддержку со стороны общества и отдельных граждан. В этой связи обоснована необходимость внесения изменений в ст. 1 Закона «Об органах внутренних дел Республики Беларусь».

Библиографический список

1. Аврутин Ю.Е., ЗубовН.И. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспектив развития). СПб., 1998.

2. Ананич В.А. Преступность в Республике Беларусь: состояние и тенденции // Вестник Акад. МВД Респ. Беларусь. 2001. №1. С. 30–36.

3. Басецкий И.И. Качество жизни населения и преступность // Вестник Акад. МВД Респ. Беларусь. 2006. №1. С. 87–89.

4. Басецкий И.И. Методологические проблемы борьбы с преступностью // Вестник Акад. МВД Респ. Беларусь. 2001. №1. С. 7–10.

5. Белорусская милиция: на страже закона должны стоять люди долга и чести [Из выступления Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко на совещании с оперативно-начальствующим составом органов внутренних дел] // Информ. бюл. Администрации Президента Респ. Беларусь. 2009. №7. 13–17.

6. Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1985.

7. Булавин С.П. Историческое наследие П.А. Столыпина в контексте современного реформирования органов внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. В Беларуси прорабатывается возможность создания единой службы судебных экспертиз // На страже. 2013. 12 апр. С. 1–2.

9. Васильев Н.Н. Внутренняя безопасность: становление и развитие Российской национальной полиции и совершенствование системы подготовки кадров // Актуальные проблемы совершенствования организации и правовых основ деятельности органов внутренних дел: тр. Акад. управления МВД России / отв. ред. А.П. Калинин. М., 1999. С. 23–31.

10. Гусак В.А. К вопросу о классификации функций советской милиции в военный период (1941–1945 гг.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. Информационно-справочные материалы о результатах служебной деятельности Министерства внутренних дел за 2012 год / М-во внутр. дел Респ. Беларусь. Минск, 2013. 38 с.

12. Кульков М.О. Механизм и форма государства: вопросы соотношения понятий // Вестник Волгогр. гос. ун-та. 2005. №7. С. 124–128.

13. Нижник Н.С. Правоохранительная система государства: дифференциация структурно-функциональных элементов [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

14. О государственном суверенитете Республики Беларусь [Электронный ресурс]: декларация Верховного Совета Республики Беларусь от 27 июля 1990 г. №193-XII. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15. О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Республики Беларусь [Электронный ресурс]: указ Президента Республики Беларусь от 25 февр. 2013 г. №90. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

16. О милиции [Электронный ресурс]: Закон Республики Беларусь от 26 февр. 1991 г. №637-XII (ред. от 19.05.2000, с изм. от 29.10.2004). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

17. О некоторых изменениях в системе органов государственного управления Республики Беларусь» [Электронный ресурс]: Закон Республики Беларусь от 25 авг. 1991 г. №1015-XII (ред. от 30.01.1995). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

18. О некоторых мерах по совершенствованию системы органов и подразделений внутренних дел Республики Беларусь [Электронный ресурс]: указ Президента Респ. Беларусь от 30 дек. 2003 г. №603 (ред. от 25.02.2013). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

19. О неотложных мерах по борьбе с преступностью и стабилизации обстановки в Республике Беларусь [Электронный ресурс]: указ Президента Респ. Беларусь от 27 дек. 1994 г. №274 (ред. от 23.04.1999). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

20. О нормативных правовых актах Республики Беларусь [Электронный ресурс]: Закон Республики Беларусь от 10 янв. 2000 г. №361-З (ред. от 02.07.2009). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

21. О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, Следственного комитета Республики Беларусь, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям и органов финансовых расследований» [Электронный ресурс]: Закон Республики Беларусь от 17 дек. 1992 г. №2050-XII (ред. от 10.07.2012, с изм. от 26.10.2012). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

22. О полиции: Федер. закон от 07 февр. 2011 г. №3-ФЗ (ред. от 25.06.2012) // Рос. газ. 2011. №25, 28.

23. О противодействии коррупции [Электронный ресурс]: Федер. закон от 25 дек. 2008 г. №273-ФЗ (ред. от 21.11.2011). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

24. О совершенствовании мер охраны общественного порядка и борьбы с преступностью» [Электронный ресурс]: постановление Совета Министров Респ. Беларусь от 10 ноябр. 1993 г.№774 (ред. от 01.06.2007). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

25. Об образовании Следственного комитета Республики Беларусь [Электронный ресурс]: указ Президента Респ. Беларусь от 12 сент. 2011 г. №409 (ред. от 30.12.2011). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

26. Об оперативно-розыскной деятельности» [Электронный ресурс]: Закон Республики Беларусь от 9 июля 1999 г. №289-З. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

27. Об органах внутренних дел Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь от 17 июля 2007 г. №263-З (ред. Закона Респ. Беларусь от 31.12.2010 г.) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2007. №173.

28. Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь [Электронный ресурс]: указ Президента Респ. Беларусь от 9 ноябр. 2010 г. №575 (ред. от 30.12.2011). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

29. Об утверждении Положения о прохождении службы личным составом органов внутренних дел» [Электронный ресурс]: постановление Совета Министров Респ. Беларусь от 28 февр. 1994 г. №113 (ред. от 11.04.1997). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

30. Огородников В.И. Система органов внутренних дел на транспорте на современном этапе [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

31. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 1994.

32. Плетников В.С. Становление понятия «механизм государства» // Правовые исследования: сб. науч. тр. адьюнктов и соискателей. Екатеринбург, 2003. Вып. 13: Актуальные проблемы совр. юрид. науки. С. 64–73.

33. Постникова А.А. Научно-практический комментарий к Закону «Об органных внутренних дел Республики Беларусь» / М-во внутр. дел. Респ. Беларусь, Акад. МВД; под общ. ред. И.И. Басецкого. Минск: изд-во Акад. МВД Респ. Беларусь, 2007. 237 с.

34. Реформа МВД подразумевает не кардинальную ломку ведомства, а оптимизацию структуры // На страже. 2012. №47.

35. Рябцев Л.М. Права граждан как объект административно-правовой защиты милицией // Вестник Акад. МВД Респ. Беларусь. 2001. №1. С. 36–41.

36. Рябцев Л.М. Реализация прав человека в деятельности милиции Республики Беларусь. Минск: Акад. МВД Респ. Беларусь, 1999. 157 с.

37. Серебрякова И.М. Правовые и организационные проблемы деятельности правоохранительных органов Республики Беларусь: монография. Минск: Акад. МВД Респ. Беларусь, 2007. 244 с.

38. Толкование норм права в правоприменительной деятельности: учеб. пособие / Н.Л. Гранат, О.М. Колесникова, М.С. Тимофеев. М.: Изд-во Акад. МВД СССР, 1991. 82 с.

39. Уголовный кодекс Республики Беларусь от 9 июля 1999 г. №275-З (ред. от 26.10.2012) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

40. Ходжич М.В. Стратегическое планирование в полиции зарубежных стран [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

41. Хомич В.М. Криминология правообразования // Теория и практика правотворчества и правоприменения: Республики Беларусь в условиях интеграционных процессов: тез. докл. междунар. науч.–практ. конф., Гродно (13–14 апр. 2007.) / Гродн. гос. ун-т; отв. ред. И.Э. Мартыненко. Гродно: Изд-во ГрГУ, 2007. С. 23–25.