УДК 342.8

СТРУКТУРА ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

Д.М. Худолей

Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и финансового права
Пермский государственный национальный исследовательский университет
614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Анализируются понятия «избирательное право», «избирательное законодательство». Определен статус избирательного права в системе права России. Выявлены структурные элементы избирательного права – общая и особенная части, которые, в основном, содержатся в федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в силу чего предложено отказаться от создания Избирательного кодекса.

Ключевые слова: избирательное право; избирательное законодательство; структура избирательного права; выборы; система права; статус избирательного права; федеральное избирательное право; региональное избирательное право; муниципальное избирательное право; Избирательный кодекс

Решение вопроса об определении структуры избирательного права Российской Федерации неразрывно связано с иной задачей – уточненим статуса этой совокупности правовых норм в отечественной системе права.^?

Видимо, следует признать, что избирательное право – структурное подразделение конституционного права, так как оно включает нормы, определяющие порядок реализации такого важного конституционного политического права, как права избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления (это прямо указывает на принадлежность избирательных отношений к сфере конституционных правоотношений). Отечественные конституции традиционно содержат нормы, устанавливающие принципы избирательного права. Избирательное право не имеет и специфического метода правового регулирования.

Ответ на вопрос о том, является ли избирательное право подотраслью или институтом конституционного права, связан с определением структуры избирательного права. Согласно общепризнанным положениям теории права, институт права – сравнительно небольшое по объему объединение правовых норм, регулирующих близкие отношения. Подотрасль включает в себя ряд связанных между собой институтов. При этом в самой подотрасли можно выделить общую и особенную части (по данному критерию подотрасль напоминает самостоятельную отрасль права). В избирательном праве мы без труда обнаруживаем ряд взаимосвязанных институтов (стадии избирательного процесса – назначение выборов, регистрация кандидатов и др.).

Также одним из аргументов в пользу признания избирательного права подотраслью конституционного права выступает тот факт, что принципы избирательного права непосредственно «порождены» конституционными принципами. Так, важнейшие принципы избирательного права – свободные и справедливые выборы – развивают основополагающие принципы конституционного права (принципы равноправия, свободы, справедливости, демократии и т.д.). Самостоятельного значения принципы избирательного права не имеют. Так, Конституционный суд РФ во многих своих решениях указывал, что принцип равного избирательного права вытекает из положений статьи 19 Конституции Российской Федерации [10], посвященной принципу формального равенства [19].

Если анализировать структуру действующего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее ? Закон «Об основных гарантиях…») [17], то мы без труда приходим к однозначному выводу о выделении в избирательном праве общей и особенной части. Нормы общей части – нормы, содержащиеся в главе I «Общие положения», – нормы-дефиниции (ст. 2), нормы-принципы (ст. 3–9), нормы, определяющие порядок действия других норм избирательного права в пространстве и времени (коллизионные нормы – ст. 1, 11–11.1). Также нормы общей части избирательного права содержатся и в первых главах иных федеральных избирательных законов – Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» (далее – Закон «О выборах Президента…») [14] и Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Закон «О выборах депутатов…») [13]. Нетрудно заметить, что положения первых глав указанных законов либо повторяют положения главы первой Закона «Об основных гарантиях…», либо отсылают к ним. Также к общей части избирательного права можно отнести отдельные статусные нормы, находящиеся в иных главах Закона «Об основных гарантиях…», других избирательных законов.

Так, по нашему мнению, к числу норм общей части должны быть отнесены отдельные нормы, содержащиеся в главе IV «Избирательные комиссии, комиссии референдума» и VI «Статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума» Закона «Об основных гарантиях…», в главе 3 «Избирательные комиссии», главе 4 «Наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели, представители средств массовой информации», в главе 5 «Политические партии» Закона «О выборах депутатов…» и др. Эта точка зрения основана на отечественной традиции отнесения к числу норм общей части норм-дефиниций, норм-принципов, статусных норм. Данные нормы невозможно отнести ни к материальным, ни к процессуальным, так как по своей природе данные нормы не являются обычными регулятивными и охранительными нормами, они воздействуют на общественные отношения опосредованно.

Нормы особенной части избирательного права регулируют порядок совершения отдельных избирательных действий в рамках процесса подготовки и проведения выборов (эти нормы содержатся в главах 2, 6–13 Закона «О выборах депутатов…», а также в главах V–XI Закона «О выборах Президента…», развивающих и конкретизирующих рамочные положения глав III, V–X Закона «Об основных гарантиях…»).

Указанная точка зрения воспринята и в некоторых регионах России. Так, в Избирательном кодексе Свердловской области можно выделить общую и особенную части [5]. Общая часть содержит нормы-принципы, нормы-дефиниции (данные положения либо дублируют соответствующие положения федерального законодательства, либо отсылают к ним). Особенная часть кодекса именуется «Избирательный процесс».

Некоторые авторы предлагают выделять три части избирательного права: общую, особенную и специальные части [1, с. 88]. Предлагается считать нормы Закона «Об основных гарантиях…» общими и особенными нормами, а нормы иных источников права, устанавливающих особенности правового регулирования отдельных выборов, – специальными. Мы считаем, что данный подход отрицает традиционное деление норм той или иной отрасли либо подотрасли на общую и особенную части. Выделение норм специальной части нехарактерно для таких отраслей, как гражданское право, уголовное право и др.

Если признать правоту оспариваемых положений и отнести нормы иных федеральных и региональных избирательных законов, уставов муниципальных образований к специальной части избирательного права, а большинство норм Закона «Об основных гарантиях…» – к особенной, то следует признать и субсидиарный характер применения норм последнего закона при регулировании избирательных правоотношений. Согласно общепризнанным положениям теории права, специальные нормы отменяют положения особенных. Однако в тех случаях, когда специальные нормы содержат пробелы в правовом регулировании, должны применяться нормы особенные. Но допустимо ли это при регулировании избирательных правоотношений? Безусловно, нет. Большинство норм Закона «Об основных гарантиях…» являются рамочными, следовательно, самостоятельно и непосредственно они не применяются при регулировании избирательных правоотношений. Данный закон, в основном, содержит рамочные нормы, конкретизируемые иными федеральными или региональными законами, уставами муниципальных образований. Поэтому в случае пробела в правовом регулировании, скажем, выборов Президента РФ, нормы Закона «Об основных гарантиях…» в большинстве случаев субсидиарно применяться не могут. Так, согласно Закону «Об основных гарантиях…», пробел в нормативном регулировании порядка проведения и организации выборов может компенсироваться либо специальным федеральным законом, либо специальным указом Президента РФ. Такими актами, например, являются Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» [16] и Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о проведении выборов депутатов Законодательного собрания Пермского края первого созыва» [18].

Конечно, нормы Закона «Об основных гарантиях…» имеют определенную специфику (они являются рамочными), но эти нормы не есть особенные. Большинство норм Закона неразрывно связаны с конкретизирующими нормами иных федеральных или региональных избирательных законов, уставов муниципальных образований, образуя с ними единое целое (т. е. они применяются совместно, а не по отдельности). Единство этих норм означает, что они вместе принадлежат к одной части избирательного права – особенной.

Указанное обстоятельство не позволяет нам согласиться и с теми авторами, которые также выделяют в избирательном праве общую и особенную части, но относят нормы Закона «Об основных гарантиях…» к общей части, а положения иных федеральных и региональных избирательных законов, уставов муниципальных образований – к особенной, в которой выделяется федеральное, региональное и муниципальное избирательное право [2, с. 11]. Согласно общепризнанным положениям теории права, нормы общей части любой отрасли или подотрасли – такие нормы, которые фактически применяются при регулировании любого отношения, входящего в его предмет. Очевидно, что к таким нормам в первую очередь относятся нормы-дефиниции, нормы-принципы. Подавляющее большинство норм Закона «Об основных гарантиях…» не являются ни нормами-дефинициями, ни нормами-принципами. Это есть особые рамочные нормы, которые конкретизируются иными нормативно-правовыми актами и применяются только при регулировании отдельных правоотношений, входящих в предмет избирательного права. Так, положения главы VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» Закона «Об основных гарантиях…» конкретизируются положениями главы VII «Информирование избирателей и предвыборная агитация» Закона «О выборах Президента…» Указанные нормы применяются совместно только при информировании избирателей и проведении предвыборной агитации на выборах Президента РФ. Следовательно, нормы особенной части Закона «Об основных гарантиях…» не обладают универсальностью в отличие от норм-принципов и норм-дефиниций, поэтому их невозможно отнести к нормам общей части избирательного права РФ.

Не стоит забывать, что регулирование большинства избирательных отношений находится в совместном ведении. Ранее в Советском Союзе также регулирование уголовного и гражданского права находилось в совместном ведении: на союзном уровне принимались основы законодательства, в которых содержались и нормы общей части, и нормы особенных частей уголовного и гражданского права. Аналогичная ситуация наблюдается и ныне: нормы рамочного избирательного закона содержат нормы общей и особенной части, конкретизируемые в иных федеральных и региональных избирательных законах, уставах муниципальных образований.

Если придерживаться идеи выделения федерального, регионального и муниципального избирательного права, то мы неизбежно окажемся перед неразрешенной проблемой: что именно считать муниципальным, или региональным, или федеральным избирательным правом?

Отдельные авторы утверждают, что муниципальное избирательное право содержит нормы, регулирующие выборы в органы местного самоуправления [22, с. 22]. Такое утверждение кажется бессмысленным. Во-первых, большинство норм региональных избирательных законов элементарно дублируют нормы рамочного закона. В силу этого бессмысленно утверждать, что федеральное, региональное, муниципальное избирательное право содержит нормы, регулирующие избирательный процесс в соответствующие органы власти «от а до я», так как указанные нормы лишены оригинального характера. Во-вторых, при таком подходе муниципальное избирательное право само оказывается подотраслью, поскольку в нем содержится громадное число норм и институтов (назначение выборов, формирование комиссий и избирательных округов, выдвижение кандидатов и списков кандидатов и др.). Действительно, закон Пермского края «О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермском крае» является весьма объемным [15]. И что же получается: избирательное право, будучи подотраслью, само содержит другие подотрасли (федеральное, региональное, муниципальное избирательное право)? Как мы установили выше, избирательное право не является самостоятельной отраслью права. Утверждать же, что подотрасль содержит иные подотрасли – это абсурд, причем Абсурд с большой буквы.

Указанную проблему некоторые ученые попытались решить иным образом. По их мнению, федеральное, региональное и муниципальное избирательное право существует, но оно содержат нормы, устанавливающие лишь особенности при проведении указанных выборов [2, с. 11]. Однако нормы в федеральном, региональном и муниципальном избирательном законодательстве, имеющие действительно оригинальный характер и устанавливающие новые гарантии избирательных прав граждан, регулируют лишь отдельные аспекты при формировании комиссий, регистрации кандидатов и их списков, нарезке округов. Они лишены внутреннего единства и не связаны общими принципами, которые устанавливаются исключительно на федеральном уровне.

Мы не можем утверждать, что существует региональное избирательное право (например, избирательное право Пермского края). Однако следует сделать однозначный вывод о существовании избирательного законодательства Пермского края, развивающего положения Закона «Об основных гарантиях…» и регулирующего порядок подготовки и проведения региональных выборов в органы государственной власти.

Указанная ситуация обусловлена неверным пониманием федерального законодателя положений Конституции РФ. Согласно п. «в» и «г» ст. 71 Конституции РФ, к ведению Российской Федерации относится регулирование прав и свобод человека и гражданина, а также формирование федеральных органов государственной власти. В пунктах «б» и «н» статьи 72 Конституции РФ определено, что к совместному ведению относится защита прав и свобод человека и гражданина, а также установление общих принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно федеральному законодательству, в уставах муниципальных образованиях уточняются отдельные рамочные нормы Закона «Об основных гарантиях…»

Таким образом, избирательное право как таковое не отнесено ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению, ни к исключительному ведению субъектов РФ. Согласно Конституции РФ, на федеральном уровне должно осуществляться только регулирование избирательных прав (устанавливаться цензы избирательного права). Определение гарантий избирательных прав отнесено к совместному ведению, при этом муниципальные образования обладают правом уточнять отдельные рамочные нормы избирательного законодательства. Однако де-факто федеральный законодатель вместо установления общих основ избирательных отношений произвел весьма подробное регулирование избирательных отношений. Стоит отметить, что законодатель поступил аналогичным образом и с иными вопросами, отнесенными к совместному ведению (и административное, и семейное, и трудовое законодательство также является централизованным). Бессмысленно говорить, что существует семейное право Пермского края. Есть лишь единое семейное право Российской Федерации, хотя само семейное законодательство отнесено к совместному ведению. Также и административное, трудовое право России являются едиными.

В целом, большинство гарантий избирательных прав определено именно на федеральном уровне. Избирательное законодательство России носит централизованный характер, что вытекает из централизованного характера российской модели федерализма.

Авторы, выступающие за выделение федерального, регионального и муниципального избирательного права нередко ссылаются на зарубежный опыт. Действительно, в зарубежных странах отдельные избирательные кодексы содержат специальные главы, посвященные особенностям проведения национальных, региональных и местных выборов (например, в Армении) [3]. В некоторых субъектах РФ также избирательные кодексы содержат подобные разделы. Однако это обстоятельство не позволяет нам сделать вывод, что существует региональное и муниципальное избирательное право. По нашему мнению, указанная группировка норм обусловлена лишь приемами законодательной техники. Так, в Избирательном кодексе Тюменской области в главе «Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления» лишь 10 статей [6]. В них уточняется конкретное число подписей, необходимое для регистрации кандидатов, предельные размеры расходования средств из избирательных фондов и пр. Эти положения конкретизируют рамочные нормы Закона «Об основных гарантиях…» и содержат даже не все элементы правовых норм, а лишь частички диспозиций. Так, рамочный Закон установил, что для регистрации кандидат обязан собрать не менее 10 подписей, но не более чем 2 процента от общей численности избирателей в соответствующем избирательном округе. В статье 112 Избирательного кодекса Тюменской области указано, что на местных выборах необходимо собрать 1 процент подписей. Как видно из примера, региональный законодатель определил лишь размер подписей, но он не имел права, например, установить новый вид поддержки выдвижения кандидатов (внесение избирательного залога, например), освободить от сбора подписей кандидатов, представляющих национальные меньшинства, продлить срок сбора подписей, изменить саму процедуру сбора подписей, так как эти вопросы уже урегулированы на федеральном уровне.

Таким образом, по нашему убеждению, в избирательном праве России можно выделить две части: общую и особенную. В общей части избирательного права, как, впрочем, и во многих отраслях российского права, содержатся нормы-принципы, нормы-дефиниции, статусные нормы, коллизионные нормы (нормы, определяющие порядок применения норм в пространстве и во времени). В особенной части содержатся нормы, регламентирующие избирательный процесс на выборах и в федеральные, и в региональные, и в местные органы власти. Если быть точным, в Особенной части присутствуют институты, соответствующие стадиям избирательного процесса (назначение выборов, выдвижение и регистрация кандидатов их списков и пр.), а также подынституты, устанавливающие особенности совершения указанных избирательных действий на различных федеральных, региональных и местных выборах. В силу этого большинство современных учебных пособий так и называются: «Избирательное право и процесс Российской Федерации». Подобное расположение нормативного материала имеет место в избирательных кодексах Свердловской области, г. Москвы и др. [4].

Таким образом, в особенной части избирательного права не стоит выделять в качестве институтов или иных структурных образований федеральное, региональное и муниципальное избирательное право, что объясняется централизованным характером российского избирательного законодательства. Федеральный рамочный закон «Об основных гарантиях…» в ч. 1 ст. 3 поставил себя выше всех иных федеральных законов, регулирующих избирательные правоотношения. Таким образом, он по своей сути является избирательным кодексом. В силу этого отпадает сама необходимость принятия Избирательного кодекса России, так как от смены названия мало что изменится. К тому же, как указал Конституционный суд РФ, в системе права России нет такого особого нормативно-правового акта, как кодекс [15]. Все существующие кодексы вводились в силу федеральными законами и имеют соответствующую силу.

Более того, избирательное законодательство, де-факто будучи централизованным, де-юре остается децентрализованным, так как избирательное законодательство состоит из актов, принятых на всех трех уровнях публичной власти в России (на федеральном, региональном и местном уровне). Принятие Избирательного кодекса РФ позволит систематизировать лишь федеральные избирательные законы, но не все акты вообще. Так, проект Избирательного кодекса, разработанных А.Е. Любаревым и А.В. Кыневым, содержит общие гарантии избирательных прав и особенности при проведении федеральных выборов [16]. Следовательно, такой Кодекс изначально не выполнит задачу кодификации. Причем, в отличие от трудового, семейного и административного законодательства, которое отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, избирательное законодательство таковым не является, так как ряд нюансов при проведении местных выборов может регулироваться лишь уставами муниципальных образований. Избирательное законодательство по этому признаку схоже с муниципальным правом, однако в России Муниципальный кодекс до сих пор не принят и вряд ли будет принят в обозримом будущем. Поэтому мы считаем, что в идее разработки Избирательного кодекса России скорее прослеживается политическая, чем юридическая цель. А эту цель можно решить иным образом – внести поправки в существующее федеральное избирательное законодательство и устранить из него нормы, не соответствующие принципам демократического и правового государства.

Библиографический список

1. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации // отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Норма, 2003. 816 с.

2. Избирательное право: учебник для вузов / под ред.А.Н. Кокотова, И.В. Захарова. М.: Юрайт-Издат, 2011. 386 с.

3. Избирательный кодекс Армении от 5 февр. 1999 г.: в ред. от 14 апр. 2011 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=2020&lang=rus (дата обращения: 30.01.2012).

4. Избирательный кодекс города Москвы: закон города Москвы №38 от 6 июля 2005 г.: в ред. от 2 ноября 2011 г. // Вестн. мэра и Правительства Москвы. 2005. №43.

5. Избирательный кодекс Свердловской области: принят обл. законом Свердл. обл. от 29 апреля 2003 г. №10-ОЗ: в ред. от 9 нояб. 2011 г. // Обл. газ. 2003. 29 апр.

6. Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области: закон Тюмен. обл. от 27 мая 2003 г. №139: в ред. от 2 сент. 2011 г. // Вестн. Тюмен. обл. думы. 2003. №10.

7. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г: в ред. от 30 дек. 2008 г.) // Рос. газ. 2009. 21 янв.

8. Любарев А.Е., Кынев А.В. Проект Избирательного кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://golos.org/r84.html (дата обращения: 30.01.2012).

9. Овыборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ: в ред. от 20 окт. 2011 г. // Рос. газ. 2005. 2 мая.

10. Овыборах Президента Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 10 янв. 2003 г. №19-ФЗ: в ред. от 20 окт. 2010 г. // Рос. газ. 2003. 16 янв.

11. О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермском крае: зкон Пермского края от 13 марта 2008 г. №208-ПК: в ред. от 12 сент. 2011 г. // Рос. газ. Рег. прил. «Прикамье». 2008. 19 марта.

12. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления: Федер. закон Рос. Федерации от 26 нояб. 1996 г. №138-ФЗ: в ред. от 9 нояб. 2009 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №49. Ст. 5497.

13. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ: в ред. от 20 окт. 2011 г. // Рос. газ. 2002. 15 июня.

14. Обутверждении Положения о проведении выборов депутатов Законодательного собрания Пермского края первого созыва: указ Президента Рос. Федерации от 19 апр. 2006 г. №402: в ред. от 26 авг. 2006 г. // Рос. газ. 2006. 21 апр.

15. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации»: постановление Конституционного суда Рос. Федерации от 17 нояб. 1998 г. №26-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. №59, ст. 5969.

16. По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной думы: постановление Конституц. суда Рос. Федераци от 29 июня 2004 г. №13-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №27, ст. 2804.

17. Таровик С.С. Основные понятия и категории избирательного права // Сб. конкурсных работ в области избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных студентами и аспирантами высших учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации в 2003/2004 учебном году. М.: РЦОИТ, 2004. 360 с.