Введение  

4 декабря 2014 года В.В. Путин при оглашении ежегодного послания к Федеральному Собранию затронул ставшую уже традиционной для данного мероприятия тему контроля (надзора) со стороны административных органов. Глава государства отметил: «Мы не в первый раз говорим о необходимости новых подходов в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов. Но изменения происходят очень медленно… Надо максимально снять ограничения с бизнеса, избавить его от навязчивого надзора и контроля» [8]. Поставленную Президентом РФ задачу представляется возможным выполнить только после должного теоретического осмысления положения (административно-правового статуса) органов административного надзора. Углубление научных знаний в данной области позволит придти к научно обоснованному построению указанной системы, обеспечить законность деятельности надзорных органов, определить направления и средства совершенствования их деятельности. В данной статье исследование проведено на примере органов, уполномоченных осуществлять федеральный государственный пожарный надзор.

Понятие административно-правового статуса, его соотношение с «правовым режимом», «административным режимом», «правовым положением», «правовым статусом»

Понятие административно-правового статуса является одним из ключевых в науке административного права. При этом в данном случае принято рассматривать не общий правовой статус, а административно-правовой, характеризующий положение органов в системе исполнительной власти при осуществлении государственного управления. Под административно-правовым статусом некоторые ученые помимо «правового статуса» понимают и «правовой режим» [5, с. 46], наряду с правовым и «административный режим» [2, с. 391], «правовое положение» [9, с. 404]. Таким образом, понятия «правовой статус», «административно-правовой статус», «правовое положение», «правовой режим», «административный режим» идентичны.

Содержание административно-правового статуса, различные подходы к его пониманию

Вместе с тем следует отметить, что ни в законодательстве, ни в науке нет единого подхода и к пониманию содержания административно-правового статуса. В науке административного права существует устойчивая тенденция рассматривать содержание субъектов права через применяемую общей теорией права юридическую конструкцию правового статуса. При этом ученые пока не пришли к единому пониманию содержания административно-правового статуса коллективных субъектов права. В основном все придерживаются мнения, согласно которому содержание административно-правового статуса надлежит рассматривать через определение состава и содержания его элементов.

Так, например, советский ученый П.Т. Василенков рассматривает государственный орган как организацию, которая «являясь частью государственного аппарата в собственном смысле этого слова, имеет определенную компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, обладает определенным методом в работе, наделена полномочиями выступать от имени государства и призвана осуществлять основные функции социалистического государства» [1, с. 6], тем самым правовой статус органа приравнивает к его компетенции, что значительно сужает его понятие.

Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов фактически отождествляют понятие правовой статус с понятием правосубъектность: считают, что элементами правового статуса являются «права, обязанности, полномочия, компетенция, ответственность, способность вступать в административно-правовые отношения» [9, с. 158]. Это, безусловно, основные элементы правового статуса, но они не позволяют в полной мере отразить все грани данного понятия.

Б.М. Лазарев в своем труде «Государственное управление на этапе перестройки» придерживается расширенного толкования составляющих правового статуса государственных органов. Согласно данной позиции, выявление правового статуса предполагает ответы на следующие вопросы:

1)   вид органа по административно-территориальному признаку и содержанию деятельности;

2)   кто учреждает (образует) орган, формирует руководящий и личный состав;

3)   кому орган подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответственен; кто вправе отменять, приостанавливать, изменять или опротестовывать его акты;

4)   какие органы подотчетны, подконтрольны ему; чьи акты он сам может отменять, приостанавливать, изменять или опротестовывать;

5)   какова компетенция органа;

6)   какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные их наименования;

7)   определение символики органа;

8)   источники финансирования органа;

9)   обладает ли орган правами юридического лица.

Данной позиции также придерживаются и Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. Помимо этого, они отмечают, что «иногда к числу элементов правового статуса органа относят также его внутреннюю структуру, основные формы деятельности, виды издаваемых им правовых актов» [3, с. 110]. Такое расширение состава элементов правового статуса государственного органа они считают в целом оправданным.

Однако эта позиция подвергается значительной критике в юридических кругах. Отмечается, что не все составляющие относятся к статусу органа. Так, для определения правового статуса не имеет существенного значения вопрос о том, обладает ли орган правами юридического лица. Вопросы финансирования, а также о том, кто вправе отменять, приостанавливать, изменять или опротестовывать акты органа, не влияют на статус самого субъекта, в связи с чем не подлежат включению в качестве его составляющих. Возможность отмены актов других органов и юридическую силу таких актов следует рассматривать в рамках компетенции этого органа.

На современном этапе развития науки административного права можно отметить устойчивую тенденцию ученых склоняться к рассмотрению административно-правового статуса путем группировки элементов, его составляющих, в отдельные блоки.

Так, Д.Н. Бахрах, обобщив основные элементы правового статуса государственного органа, обозначенные в советское время Б.М. Лазаревым, и сгруппировав их, выделяет в нем три основных блока:

1)   целевой (цели, задачи, функции);

2)   структурно-организационный (процедуры образования и ликвидации субъектов);

3)   компетенционный (совокупность властных полномочий и подведомственность).

А.Ю. Якимов применил данную теорию непосредственно к субъекту административной юрисдикции и предложил дополнить самостоятельным блоком ответственности. Данной позиции придерживается и О.В. Косногова. При этом некоторыми учеными (И.Л. Бачило, С.Н. Братусь) высказывается мнение о том, что ответственность подлежит включению в компетенционный блок. В то же время С.М.Зырянов применительно к субъектам административного надзора считает нецелесообразным выделять в качестве отдельного блока ответственность. «Ответственность субъекта административного надзора вообще не может быть выделена в качестве самостоятельного элемента ни статуса в целом, ни отдельного его блока (например, компетенционного или структурно-организационного), также как не может рассматриваться в качестве элемента статуса гипотеза нормы. Кроме того, в настоящее время юридическая ответственность всякого государственного органа отсутствует как формально, так и фактически» [4, с. 187].

Белорусский административист А.Н. Крамник предлагает дополнить трехчленную структуру административного статуса двумя блоками: общим (определение названия органа, его цели, задачи, функции) и процедурным (порядок деятельности), включающим в себя организацию деятельности, порядок деятельности и принципы деятельности органов. Он акцентирует внимание на том, что правовой статус – это динамика, а не статика, т.е. процедура деятельности. «Порядок деятельности, – отмечает А.Н. Крамник, – это осуществление ее по установленным правилам и в соответствии с принципами деятельности» [6, с. 235]. Безусловно, выделение вышеперечисленных элементов является необходимым, однако мы считаем целесообразным включение их в организационно-структур­ный блок статуса органа административного надзора.

С.М. Зыряновым высказывается мнение о необходимости расширения юридической конструкции статуса органа административного надзора за счет введения в нее блока элементов, определяющих критерии и порядок оценки его деятельности. Он исходит из предположения, что деятельность любого государственного органа должна быть направлена на определенный явный, измеримый с помощью каких-либо инструментов результат. Главный результат деятельности органов и учреждений, осуществляющих административный надзор, должен быть напрямую увязан с целью административного надзора – обеспечением отраслевой безопасности (в нашем случае – пожарной безопасности). Такой критерий, активно разрабатываемый в последнее время административной наукой, представляется весьма удобным и отражающим реальное положение дел. Такие показатели могут быть как в абсолютных величинах (количество пожаров, количество лиц, пострадавших в них, количество погибших), так и в относительных (количество пострадавших или погибших на тысячу жителей). Это позволит объективно отразить динамику показателей в сравнении с прошлыми отчетными периодами.

Таким образом, приходим к выводу, что правовой статус органа федерального государственного пожарного надзора представляет собой совокупность следующих блоков элементов:

-     целевой;

-     структурно-организационный;

-     компетенционный;

-     оценочный.

Такова конструкция правового статуса. Рассмотрим правовое наполнение выделенных блоков.

Правовое наполнение блоков элементов административно-правового статуса органов федерального государственного
пожарного надзора

Ведущим блоком элементов административно-правового статуса органов федерального государственного пожарного надзора является целевой блок, поскольку цель создания органа является первичной, она обусловлена необходимостью осуществления конкретных государственных функций.

Придерживаясь позиции, предложенной И.Л. Бачило, выделим три уровня целей:

-     собственно цели;

-     цели, проявляющиеся в задачах органа;

-     цели, выраженные как функции органа.

Под целью в данном контексте принято понимать «предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить» [7]. При этом в целевом блоке элементов статуса органов федерального государственного пожарного надзора речь может идти как о цели создания самого органа, так и о целях их деятельности. Органы, осуществляющие пожарный надзор, создаются с целью реализации государственной функции по надзору за соблюдением участниками правоотношений общеобязательных правил, нормативов, стандартов. В соответствии с абз. 2 п. 1 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, они осуществляют деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения в установленном порядке проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, а также на систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности. Цель деятельности субъектов административного надзора – обеспечение отраслевой безопасности.

В результате приходим к выводу о том, что органы федерального государственного пожарного надзора создаются для реализации государственной функции по надзору за соблюдением участниками правоотношений обязательных для них правил с целью обеспечения пожарной безопасности.

Для достижения вышеуказанной цели необходимо разрешить задачи, поставленные перед органами федерального государственного пожарного надзора.

Придерживаясь классификации, предложенной А.Н. Крамником, выделим следующие группы задач:

-     производственные задачи, определяемые основной целью создания органа. Так, основными задачами органов федерального государственного пожарного надзора являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, а также систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности. При этом, как справедливо отмечает С.М. Зырянов, восстановление нарушенного состояния, привлечение к ответственности нарушителя непосредственно в задачи административного надзора не входят. Субъект надзора ограничивается дачей предписания, в котором излагает требование восстановить заданное состояние объекта, применением иных мер пресекательного воздействия и возбуждением дела об административном правонарушении;

-     экономические задачи – финансовое, денежно-кредитное, материально-техническое обеспечение, рациональное использование имеющихся ресурсов, обеспечение сохранности государственного имущества и т.д.;

-     экологические задачи – бережное, экономное использование природных и иных ресурсов, охрана окружающей среды и т.д.;

-     социальные задачи – удовлетворение потребностей людей, забота о членах коллектива, организация культурно-бытового обслуживания и т.д.;

-     обеспечение законности, прав свобод и законных интересов граждан, защита интересов государства;

-     кадровые задачи – подбор, расстановка, повышение квалификации, разработка правил аттестации государственных инспекторов по надзорам, отнесенных к компетенции МЧС России и т.д.

Перейдем к последнему элементу в целевом блоке – функциям.

Легального определения понятию «функция» не дано, однако в науке под административными функциями понимаются определенные соответствующими нормами административного права основные направления их деятельности, обусловленные поставленными перед ними целями и решаемыми ими в административно-правовой сфере задачами.

Придерживаясь позиции Б.М. Лазаре­ва по поводу того, что функции сами по себе явления не юридические, в связи с чем они не могут быть элементами компетенции, приходим к выводу о том, что они не относятся к компетенционному блоку статуса органов. Однако включение этого элемента возможно и необходимо в целевой блок статуса. От функциональной специализации органов зависит как их правовой статус в целом, так и их компетенция в частности. К тому же функции органов получили нормативное закрепление.

Органы государственного пожарного надзора, в соответствии с п. 5 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, в рамках своей компетенции помимо организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты:

-     производят дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности;

-     ведут производство по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности;

-     осуществляют официальный статистический учет и ведение государственной статистической отчетности по пожарам и их последствиям;

-     осуществляют взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти по вопросам обеспечения пожарной безопасности;

-     рассматривают обращения и жалобы организаций и граждан по вопросам обеспечения пожарной безопасности;

-     производят прием и учет уведомлений о начале осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов работ и услуг.

Таким образом, основная функция, осуществляемая органами федерального государственного пожарного надзора, – собственно функция надзора. Кроме того, должны быть указаны общие функции органа управления: статистический учет, планирование, прогнозирование, отчетность, рассмотрение обращений граждан и организаций.

Элементами структурно-организа­ционного блока статуса органа являются: официальное название органа, порядок и способ его образования, внутренняя структура и порядок разрешения в органе подведомственных вопросов, подчиненность, подконтрольность, подотчетность, источник финансирования, право и обязанность пользоваться государственными символами.

Компетенционный блок элементов статуса органов федерального государственного пожарного надзора включает в себя административные права органов и их ограничения, административные обязанности.

Административные права, представляющие собой административные полномочия органов, предоставлены органам государственного пожарного надзора соответствующими нормами административного права для решения имеющихся задач и осуществления административных функций.

Административные полномочия, принадлежащие органам государственного пожарного надзора, реализуются от их имени должностными лицами этих органов. Категории государственных инспекторов, которым дано право осуществлять пожарный надзор, установлены в п.8 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. № 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре». Пунктами 9–15 регламентирован объем компетенции различных категорий госинспекторов.

В случаях, предусмотренных законами и подзаконными нормативными правовыми актами, регулирующими публичную деятельность в административно-правовой сфере, устанавливаются определенные ограничения полномочий, а иногда и полный запрет на их реализацию. В частности, в соответствии с действующим федеральным законодательством о государственном контроле и надзоре, установлены ограничения по количеству и продолжительности проверок, которые могут проводится административно-публичными органами, в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Перечень ограничений приведен в статье 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Введение подобных ограничений и запретов обусловливается необходимостью обеспечения защиты прав и законных интересов физических лиц и организаций, предотвращения необоснованного вмешательства государства в их частную деятельность и причинения им несоразмерного вреда.

При этом должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют определенные обязанности. Они перечислены в п. 17 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре.

Выводы

Таким образом, в ходе исследования содержания административно-правового статуса органов федерального государственного пожарного надзора установлено, что его представляется возможным рассматривать через установленный элементный состав. В качестве элементов системы статуса органа пожарного надзора считаем целесообразным выделить следующие блоки элементов: целевой, структурно-организационный, компетенционный, оценочный. Идея выделения оценочного блока в статусе органов надзора является достаточно новой. Это обусловлено назревшей необходимостью введения в качестве элемента статуса оценки деятельности органа по результатам. Ответственность органа административного надзора не может рассматриваться в качестве элемента его статуса, поскольку является декларативной, фактически и юридически отсутствует.

Библиографический список

1. Василенков П.Т. Органы советского социалистического государства и их система на современном этапе: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ташкент, 1969. 38 с.
2. Ведель Ж. Административное право Франции / пер. с фр. Л.М. Энтин; под ред. М.А. Крутоголова. М.: Прогресс, 1973. 512 c.
3. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации: учебник для вузов; в 3 ч. М.: Дашков и К, 2003. Ч. 1. 980 с.
4. Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. 497 с.
5. Кабалевский В.Л. Советское административное право. Харьков: Госиздат Украины, 1929. 416 с.
6. Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. Мн.: ООО «Тесей», 2002. 606 с.
7. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. URL: http://www.ozhegov.org/words/39108.shtml (дата обращения: 04.11.2014).
8. Президент России: Офиц. сайт. URL: http://kremlin.ru/transcripts/47173 (дата обращения: 12.12.2014).
9. Россинский Б.В. Административное право: учебник / под ред. Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова. 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2009. 928 с.