УДК 336.14

ОСОБЕННОСТИ РАЗРАБОТКИ, РАССМОТРЕНИЯ И ПРИНЯТИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О БЮДЖЕТЕ РФ»

О.Г. Белкин

Ассистент кафедры конституционного и финансового права

Пермский государственный национальный исследовательский университет

614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Аннотация: В статье освещаются некоторые особенности, касающиеся порядка разработки проекта федерального закона о бюджете РФ, процедуры его дальнейшего рассмотрения, принятия и вступления в законную силу. При этомпроводится сравнение с процедурой законотворчества в отношении обычных федеральных законов. В частности, выделяются особенности в отношении разработки проекта бюджета, осуществляемой только Правительством РФ, и внесения его в Государственную Думу РФ в установленные сроки с приложением определенных документов. Указываются особенности на этапе рассмотрения в Федеральном Собрании РФ Федерального закона о бюджете РФ, касающиеся специальной процедуры и сроков рассмотрения, в связи с тем что это законодательный акт особого рода. Отмечается, что Бюджетным Кодексом РФ жестко регламентируются сроки представления в Государственную Думу РФ проекта закона о бюджете. Прописаны срок и порядок его прохождения в Государственной Думе РФ, а именно передача в комитеты Государственной Думы РФ и процедура принятия в трех чтениях Федерального закона о бюджете РФ. Так же установлен срок передачи в Совет Федерации, а после него Президенту РФ для подписания и в последующем сроки опубликования, вступления в законную силу и действия Федерального закона о бюджете РФ. Установление данных сроков связано с необходимостью иметь принятый и вступающий в законную силу с 1 января Федеральный закон о бюджете.

Ключевые слова: бюджет; бюджетный процесс; разработка проекта бюджета; рассмотрение бюджета; принятие бюджета

Порядок внесения, рассмотрения и принятия законов в РФ определен в общем ст. 104–108 Конституции РФ [2], а более детально разделом III постановления ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. №2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» [5]. Вместе с тем применительно к федеральному закону о бюджете существует множество специальных правил и особенностей, которые отличают процесс его разработки, внесения в Государственную Думу РФ, дальнейшего рассмотрения и принятия от обычного процесса законотворчества, т.е. разработки, внесения, рассмотрения и принятия законов.

Конституционным судом РФ высказано мнение, с которым нельзя не согласиться: федеральный закон о федеральном бюджете в правовой системе РФ представляет собой законодательный акт особого рода [6]. Специфика закона о бюджете заключается не только в сущности бюджета, но и в наличии специальных норм, по которым он разрабатывается и принимается. Прежде всего в самой Конституции РФ в отношении закона о бюджете установлены некоторые специальные правила, о которых будет сказано далее. Разделы VI и VII Бюджетного кодекса РФ содержат правила, касающиеся составления, рассмотрения и утверждения закона о бюджете, также порядок составления проекта федерального закона о бюджете урегулирован специальным постановлением Правительства РФ [8]. Кроме того, закон о бюджете носит периодический характер – он принимается ежегодно до начала финансового года и действует с 1 января по 31 декабря [1]. Далее попытаемся рассмотреть особенности, присущие процессу разработки и принятия федерального закона о бюджете.

Составление, а также рассмотрение и утверждение закона о бюджете – это составные части или, точнее, стадии бюджетного процесса, т.е. регламентируемой законодательством РФ деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Так, бюджетный процесс определяется в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

В бюджетном процессе, исходя из определения ст. 6 БК РФ, традиционно, по мнению многих авторов [9, с. 130; 10, с. 130; 11, с. 180], выделяют 4 стадии: первая – составление проекта бюджета; вторая – рассмотрение и утверждение бюджета; третья – исполнение бюджета; четвертая – отчет об исполнении бюджета. Нас прежде всего интересуют первые две стадии бюджетного процесса, а именно составление проекта бюджета (первая стадия) и рассмотрение и утверждение бюджета (вторая стадия). При этом рассмотрение и утверждение бюджета целесообразно рассматривать именно как единую стадию, несмотря на наличие мнений некоторых авторов о выделении отдельно стадии рассмотрения и стадии утверждения бюджета [12, с. 198]. Данный дискуссионный вопрос здесь подробно мы затрагивать не будем.

Первая особенность на этапе разработки проекта закона: разработка проекта закона о бюджете и внесение его в Государственную Думу РФ – это исключительная прерогатива Правительства РФ (ст. 114 Конституции РФ; ст. 171 Бюджетного кодекса РФ; ст. 15 ФКЗ «О Правительстве РФ» [3]). Таким образом, право, и одновременно обязанность, законодательной инициативы в отношении закона о бюджете принадлежит Правительству РФ. Другие лица, наделенные правом вносить законопроекты на рассмотрение в Государственную Думу РФ, – Президент РФ, депутаты Государственной Думы РФ и др., указанные в ст. 104 Конституции РФ, таким правом в отношения проекта закона о бюджете не обладают.

Отвечает за разработку проекта бюджета в Правительстве РФ и непосредственно занимается такой разработкой Министерство финансов РФ (ст. 171 Бюджетного кодекса РФ; п. 5.3.1. положения о Министерстве финансов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №329 [7]). Составление проекта бюджета в соответствии со ст. 172 Бюджетного кодекса РФ основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития, основных направлениях бюджетной и налоговой политики, государственных (муниципальных) программах.

Также есть ряд обязательных требований к содержанию проекта закона о бюджете. В законе о бюджете должны содержаться общий объем доходов, расходов, дефицита (профицита) и др. Рассмотрим основные положения, касающиеся отличительных особенностей разработки, рассмотрения и принятия федерального закона о бюджете.

Вторая особенность на этапе внесения проекта федерального закона о бюджете для рассмотрения: одновременно вместе с проектом закона о бюджете в Государственную Думу РФ должен быть представлен достаточно объемный пакет документов и материалов, перечень которых определен ст. 192 Бюджетного кодекса РФ: пояснительная записка, различные прогнозы, расчеты, проекты законов внебюджетных фондов, проект денежно-кредитной политики, проекты законов, изменяющие налоги и др. В целом это пакет экономических документов, влияющих как на сам бюджет, так и на экономическую ситуацию в государстве.

При этом в отношении направляемых в Государственную Думу РФ законопроектов общие требования о том, что должно быть представлено, содержатся в ст. 105 постановления ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. №2134-II ГД «О Регламенте ГД ФС РФ», в частности это пояснительная записка, при необходимости финансово-экономическое обоснование и др. Таким образом, в отношении содержания и приложений к федеральному закону о бюджете существуют специальные требования, можно сказать, повышенные, по сравнению с требованиями к обычным федеральным законам.

Очередная особенность федерального закона о бюджете – это установление специальных сроков представления проекта и его рассмотрения в Федеральном Собрании РФ. Разработанный проект федерального закона о бюджете должен быть внесен Правительством РФ в Государственную Думу РФ и одновременно Президенту РФ до 24 часов 1 октября (ст. 192, 194 БК РФ).

В течение суток с момента представления проекта федерального закона о бюджете в Государственную Думу РФ проект направляется в комитет по бюджету и налогам для предварительного изучения и проверки на предмет соответствия ст. 192 Бюджетного кодекса РФ, в частности наличия всех необходимых приложений и документов. В случае несоответствия проект бюджета возвращается на доработку в Правительство РФ, дорабатывается в течение 10 дней и возвращается в Государственную Думу РФ.

Соответствующий требованиям Бюджетного кодекса РФ проект федерального закона о бюджете в течение трех дней передается в комитеты Государственной Думы и Счетную Палату РФ для изучения, внесения замечаний, предложений и выработки заключений. После этого проект федерального закона о бюджете подлежит рассмотрению в трех чтениях в течение 60 дней. При этом согласно ст. 51 постановления ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. №2134-II ГД «О Регламенте ГД ФС РФ», проект федерального закона на очередной финансовый год и плановый период подлежит внеочередному рассмотрению.

Как видно, Бюджетный кодекс РФ устанавливает срок представления проекта закона о бюджете в Государственную Думу и регламентирует срок рассмотрения данного законопроекта. Установление Бюджетным кодексом РФ таких сроков, в частности представления и рассмотрения бюджета, связано с необходимостью иметь принятый и вступающий в законную силу с 1 января федеральный закон о бюджете.

Кроме того, в качестве отступления отметим, что субъекты РФ и муниципальные образования принимают свои бюджеты. Они принимаются соответственно в виде законов субъектов РФ и нормативно-правовых актов муниципальных образований, например в виде решений представительных органов муниципальных образований.

Субъектам РФ и муниципальным образованиям также необходимо иметь к 1 января принятые бюджеты. Однако региональные бюджеты принимаются после принятия федерального, а местные бюджеты – после принятия федерального и соответствующего регионального бюджета, в котором находится данное муниципальное образование, в связи с тем, что в вышестоящих бюджетах предусматривается финансовая поддержка бюджетов нижестоящих уровней. Соответственно региональные бюджеты окончательно могут быть приняты только после того, как будут приняты федеральный, а местные после того, как будут приняты федеральный и региональный бюджеты.

Итак, проект федерального закона о бюджете подлежит рассмотрению в трех чтениях после заключений Счетной Палаты РФ, бюджетного и других комитетов.

Первое чтение является общим (ст. 201 БК РФ) – рассматривается концепция, общий объем доходов и расходов бюджета, государственный долг, дефицит (профицит) и т.п. При отклонении бюджета в первом чтении ст. 202 БК РФ предусматривает три возможных варианта – передать бюджет в согласительную комиссию, вернуть на доработку в Правительство РФ и поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Второе чтение (ст. 205 БК РФ) – это детализация бюджета, при этом устанавливаются администраторы доходов, ассигнования по различным вопросам и др. Третье чтение (ст. 207 БК РФ) – это утверждение ведомственной структуры расходов и голосование за бюджет в целом.

После принятия в Государственной Думе РФ бюджет направляется в течение 5 дней в Совет Федерации и подлежит рассмотрению в течение 14 дней, при этом голосование производится в целом по бюджету. После одобрения Советом Федерации в течение 5 дней бюджет передается Президенту РФ для подписания и подлежит официальному опубликованию не позднее 5 дней после подписания (ст. 5, 207, 208 БК РФ). Можно видеть, что опубликование федерального закона о бюджете производится в более короткие сроки по сравнению с опубликованием других федеральных законов, которые обнародуются в течении 7 дней после подписания Президентом РФ – ст. 3 ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов…» [4].

Третья особенность: срок действия данного закона. Вступает в силу федеральный закон о бюджете с 1 января и действует до 31 декабря (ст. 5 БК РФ).

Итак, в части федерального закона о бюджете можно четко выделить несколько особенностей. В частности, разработка проекта закона о бюджете и внесение его в Государственную Думу РФ осуществляются только Правительством РФ. Также в отношении закона о бюджете существует специальный перечень предъявляемых к нему требований и прилагаемых документов. Далее отметим, что в отношении рассмотрения, принятия, вступления в законную силу и действия закона о бюджете существуют специально регламентированные сроки и процедуры.

Таким образом, нами рассмотрены особенности федерального закона о бюджете, касающиеся его разработки, внесения, рассмотрения в Федеральном собрании РФ и вступления в законную силу.

Библиографический список

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. №31, ст. 3823.

2. Конституция Российской Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. №4, ст. 445.

3. О Правительстве Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 17 дек. 1997 г. №2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. №51, ст. 5712.

4. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: Федер. закон от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ (ред. от 25.12.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №8, ст. 801.

5. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ: постановление Гос. Думы Федер. Собр Рос. Федерации от 22 янв. 1998 г. №2134-II ГД // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. №7, ст. 801.

6. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского: постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 23 апр. 2004 г. №9-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №19, ч. 2, ст. 1923.

7. О Министерстве финансов Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 30 июня 2004 г. №329 (ред. от 26.08.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №31, ст. 3258.

8. О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период постановление Правительства Рос. Федерации от 29 дек. 2007 г. №1010 (ред. от 04.09.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. №4, ст. 263.

9. Финансовое право: учебник / А.А. Тедеев, В.А. Парыгина. М.: Эксмо, 2004. 480 с.

10. Финансовое право для экономических специальностей: учебник / под ред. С.О. Шохина. М.: КНОРУС, 2006. 544 с.

11. Финансовое право: учеб. пособие / Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин. М.: Дело, 2002. 224 с.

12. Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. 464 с.