УДК 349.414

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ РОЛЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОПРЕДЕЛЕНИИ СЛУЧАЕВ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

А.А. Кулакова

Аспирант кафедры гражданского права и процесса

Пермский государственный национальный исследовательский университет

614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Статья посвящена анализу дополнительных случаев изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, устанавливаемых в законах субъектов Российской Федерации. Освещаются проблемы взаимодействия Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, разграничения гражданского и земельного законодательства. Оценивается исключительный характер объектов государственного (муниципального) значения, которые предусматриваются региональным законодателем в качестве основания для изъятия земельного участка для публичных нужд. Характеризуется региональное нормотворчество с точки зрения гарантий законных интересов правообладателей изымаемых объектов недвижимого имущества.

Ключевые слова: изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд; совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; объекты государственного или муниципального значения, объекты жилищного строительства; исключительный характер изъятия; концепция развития законодательства о вещном праве

Субъекты Российской Федерации, осуществляя законодательную деятельность в различных сферах общественной жизни, играют немаловажную роль в формировании системы российского права. Основой регионального правотворчества стали нормы Конституции РФ, закрепляющие модель соотношения вопросов, которые уполномочены решать Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, т.н. предметы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ).

К единым направлениям деятельности Федерации и субъектов РФ, среди прочих, законодатель отнес вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), а также земельное законодательство (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). К сожалению, в модели разграничения предметов совместного ведения не получило должного закрепления на конституционном уровне разграничение компетенции органов государственной власти субъекта РФ в области земельных отношений, что порождает трудности в разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Лишь общие контуры взаимодействия Российской Федерации и субъектов в ее составе по предметам совместного ведения обозначены на конституционном уровне: так, в соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Несмотря на значительную самостоятельность субъектов РФ в сфере нормотворчества, свобода региональных законодателей ограничена: в соответствии с п. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. В.С. Якушев отмечает, что приведенное правило имеет огромное значение, поскольку призвано обеспечить не только внутренне единство российской системы права, но и верховенство федеральных законов над законами субъектов Федерации [31, с. 39].

На решение трудностей в разграничении компетенции субъектов РФ и Российской Федерации направлены отдельные положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [21]. В соответствии с п. 2 ст. 26.1 указанного ФЗ №184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации. Анализируя вышеизложенные положения Конституции и нормы принимаемых в соответствии с ней федеральных законов ученые приходят к выводу о том, что субъекты РФ не вправе самостоятельно, на основе собственных нормативных правовых актов, определять полномочия в сфере регламентации земельных отношений. Распределение полномочий между органами федеральной власти и органами власти субъектов в сфере земельных отношений – прерогатива Федерации. Субъект Российской Федерации имеет возможность регламентировать отношения в рамках полномочий, установленных для него федеральным законодателем [30].

В земельном законодательстве реализуется указанный принцип: как в Земельном кодексе РФ [3] (далее – ЗК РФ), так и в иных федеральных законах (например, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [20]) определяется перечень вопросов, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ. Перечислим некоторые из них: предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (п. 1 ст. 33 ЗК РФ); случаи бесплатного предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц (п. 2. ст. 28 ЗК РФ); границы и правовой режим пригородных зон (п. 3 ст. 86 ЗК РФ). К вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ также относятся случаи изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд: в соответствии с абз. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ дополнительные основания изъятия могут быть предусмотрены в законах субъектов РФ применительно к земельным участкам, которые находятся в собственности субъектов РФ или муниципальных образований. Из поверхностного изучения нормотворчества субъектов РФ несложно определить, что региональные законодатели активно используют полномочие, предоставленное РФ. Из анализа положений региональных законов видно, что в большинстве случаев законодатели субъектов РФ расширяют перечень объектов муниципального и государственного значения, размещение которых требует изъятия земельного участка для публичных нужд в соответствии с п. 1 ст. 49 ЗК РФ. Иным объектам капитального строительства придается статус регионального (муниципального) значения. Среди дополнительных оснований изъятия в большей степени распространены объекты социального, жилищного строительства, в отдельных случаях – объекты, предназначенные для региональных органов государственной власти.

В различных регионах по-разному предусматривается возможность размещения объектов капитального строительства, отличных от предусмотренных в ЗК РФ. Одним из способов является перечисление конкретных видов объектов: так, в соответствии со ст. 34 закона Республики Дагестан от 29 декабря 2003 г. №45 «О земле» изъятие земельного участка для государственных нужд Республики Дагестан и муниципальных нужд осуществляется из земель, находящихся в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности для размещения объектов системы образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и коммунального хозяйства [11]. В статье 5 закона Владимирской области от 11 марта 2010 г. №11-ОЗ «О регулировании земельных отношений на территории Владимирской области» также говорится об объектах социально-культурного и коммунально-бытового значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов [15].

В других случаях региональные законодатели ограничиваются указанием на документы территориального планирования субъектов РФ или муниципальных образований, в которых предусмотрено размещение иных объектов: в ст. 24.1 закона Республики Ингушетия «О регулировании земельных отношений» от 14 декабря 2007 г. №50-РЗ закреплено, что изъятие земельных участков для государственных нужд республики Ингушетия осуществляется для застройки в соответствии с генеральными планами поселений и городских округов, правилами землепользования застройки, в том числе и для отнесения земельных участков к земельным участкам общего пользования [13]. Похожие формулировки содержатся в законах других субъектов РФ: в абз. 4 п. 1 ст. 42. закона Воронежской области от 13 мая 2008 г. №25-ОЗ «О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области» [16], в ст. 16 закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. №532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае»[23], в ст. 3 закона Ивановской области от 29 декабря 2008 г. №174-ОЗ «Об установлении случаев изъятия земельных участков <…> для государственных нужд области или муниципальных нужд» [25], в ст. 17 закона Республики Башкортостан от 5 января 2004 г. №59-з «О регулировании земельных отношений в республике Башкортостан»[14], в ст. 5 закона Тульской области от 12 ноября 2007 г. №898-3ТО «О регулировании отдельных земельных отношений в Тульской области»[18].

Следующим распространенным критерием размещения иных объектов, не предусмотренных в ст. 49 ЗК РФ, является реализация областных и целевых программ, о чем говорится в ряде региональных законов, регулирующих земельные отношения: так, например, в соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 9 закона Астраханской области от 4 марта 2008 г. №7/2008-ОЗ «Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области» допускается изъятие земельных участков в случае размещения вновь создаваемых и реконструируемых объектов недвижимости в целях реализации инвестиционных проектов, областных и муниципальных целевых программ (в том числе по ликвидации жилого фонда, непригодного для проживания) при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов [24]; на объекты, строительство которых предусмотрено программами Республики Мордовия или программами развития муниципального образования, указывает п. 4 ст. 11 закона Республики Мордовия от 12 марта 2009 г. №23-З «О регулировании земельных отношений на территории республики Мордовия» [17].

Исходя из вышеизложенного легко убедиться, что перечень объектов государственного (муниципального) значения, предусмотренный в подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, не носит характер исчерпывающего, как это предполагается федеральным законодателем. Субъекты РФ расширяют указанный перечень за счет реализации законодательных возможностей, предоставленных им Федерацией. В этой связи возникает следующий вопрос: обладают ли объекты жилищного строительства, социальной инфраструктуры, иные объекты, предусмотренные законами субъектов РФ, таким же исключительным характером, как объекты федеральных энергетических систем, объекты использования атомной энергии, автомобильные дороги федерального, регионального, муниципального значения, иные объекты государственного (муниципального) значения, предусмотренные в подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, и допустимо ли предусматривать необходимость размещения этих объектов в качестве основания изъятия? В юридической литературе этому вопросу уделяется достаточно внимания. Анализируя реконструкцию центральной части г. Краснодара в соответствии с Генеральным планом городского округа, В.П. Камышанский справедливо усомнился в том, что необходимость сноса 58 тысяч одноэтажных домов, расположенных на общей площади около двух тысяч гектаров, соответствует именно муниципальным нуждам. Принимая распоряжение от 10 февраля 2006 г. №300-р «О резервировании земельных участков для муниципальных нужд в целях размещения объектов социальной, инженерной инфраструктуры и жилищного строительства в городе Краснодаре», глава муниципального образования «Город Краснодар» руководствовался законом Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. №532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае», Генеральным планом г. Краснодар. В ст. 15, 16 закона Краснодарского края №532-КЗ указано, что основаниями резервирования является градостроительная и землеустроительная документация, документы планирования, развития и использования земель, утвержденные в установленном порядке, а основаниями изъятия – застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки [4, c. 67, 68, 72]. Ясно, что в документах территориального планирования предусмотрено строительство не только объектов муниципального значения, предусмотренных в ст. 49 ЗК РФ, но и иных объектов, и сносу подлежат не только ветхое жилье, но и объекты недвижимости, которые не вписываются в архитектурные ансамбли, предусмотренные генеральным планом застройки. В этой связи В.П. Камышанский предлагает закрепить на законодательном уровне в качестве оснований изъятия земельных участков изъятие с целью реконструкции поселений либо его части в соответствии с генеральным планом застройки [4, c. 72, 73]. Ученый приходит к выводу о целесообразности закрепления в качестве основания изъятия земельных участков не только государственных, муниципальных, но и градостроительных нужд, а также иных социально значимых целей. Например, обеспечение экологической, экономической, пожарной безопасности, обороны страны, безопасности государства и т.п. [5]. Аналогичного мнения придерживаются другие ученые [7, c. 134]. Сторонники иной точки зрения уверены, что не существует «градостроительных нужд», отличных от государственных и муниципальных. Градостроительная документация – это способ решения задач и достижения целей планировки и застройки муниципальных образований. [1, c. 161]. Н.П. Кабытов считает, что в соответствующей градостроительной и законодательной документации лишь формируются определенные потребности муниципального образования, однако вопрос о критериях определения соответствия данной потребности публичным интересам остается открытым. Руководствуясь генеральным планом, орган публичной власти должен доказать конкретную государственную (муниципальную) нужду в использовании участка [3, c. 134–136]. Несмотря на излагаемую дискуссию, существуют примеры, когда региональный законодатель, среди случаев, являющихся дополнительными основаниями изъятия земельных участков, предусматривает реконструкцию территорий городских и сельских поселений, создание градоформирующих комплексов, объектов государственного или муниципального заказа.

Наиболее спорным основанием изъятия земельного участка для муниципальных нужд являются объекты жилищного строительства. Несмотря на то, что объекты жилищного строительства не входят в перечень объектов, строительство которых закон относит к публичным нуждам, законодатель в отдельных регионах допускает возможность изъятия земельных участков с названной целью: Государственное Собрание Республики Мордовия предусмотрело в п. 4 ст. 11 закона Республики Мордовия от 12 марта 2009 г. №23-З «О регулировании земельных отношений на территории Республики Мордовия» изъятие земельных участков в случаях размещения многоквартирных жилых домов, финансирование и строительство которых осуществляется по программе ипотечного жилищного кредитования, и жилых домов для малоимущих граждан по договорам социального найма [17]. В подпункте 7.1. п. 1 ст. 24 закона Томской области от 04 октября 2002 г. №74-ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области», в свою очередь, необходимость комплексного освоения в целях жилищного строительства рассматривается как основание для изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности Томской области или муниципальной области [12]. Похожая конструкция содержится в ст. 5 закона Владимирской области от 11 марта 2010 г. №11-ОЗ «О регулировании земельных отношений на территории Владимирской области», в которой закреплено право изымать земельный участок, находящийся в собственности Владимирской области или муниципальной собственности в случаях, связанных со строительством объектов жилищного фонда, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов [15].

Одной из целей жилищного строительства в регионах является реализация национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», в рамках которого в ЗК РФ была введена ст. 30², регламентирующая комплексное освоение в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Применяя названные процедуры на местах, органы публичной власти столкнулись с проблемой дефицита свободных территорий, необходимых для осуществления градостроительной деятельности. В этой связи субъекты РФ, муниципальные образования обратили внимание на земельные участки, занятые другими землепользователями. В юридической литературе эта проблема также нашла отклик: исследователи писали, что комплексному освоению земель в целях жилищного строительства и создания соответствующей инфраструктуры препятствуют индивидуальные жилые дома. Положения гражданского и земельного законодательства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, как показывает практика, являются слишком общими и не содержат необходимых деталей осуществления права государства на принудительное изъятие имущества в публичных целях. В этой связи предлагалось установить процедуру реквизиции земельных участков и индивидуальных жилых домов у граждан с целью застройки их многоэтажными домами или объектами инфраструктуры социально-культурного назначения [9]. Вероятно, этими соображениями руководствуются региональные законодатели, закрепляя возможность изъятия земельных участков у землепользователей, землевладельцев и арендаторов для жилищного строительства. Оценивая перечисленные положения, ученые приходят к общему выводу о сомнительном характере публичного значения объектов жилищного строительства. Д.Торкин, исходя из критерия интереса, приходит к выводу, что в триединстве интересов застройщика, дольщика и органа власти сложно найти место публичному интересу ввиду того, что многоквартирные дома удовлетворяют потребности отдельных лиц, а не общества в целом. И если даже на уровне закона «присвоить» жилищному строительству статус государственных нужд, то жилищное строительство не перестанет быть «частным» [29, с. 29].

Неоднозначным, спорным является строительство т.н. «социального жилья» как основание для изъятия земельного участка. Если исходить из того, что понятие «муниципальная нужда» непосредственно связано с необходимостью решения вопросов местного значения, то можно прийти к выводу о том, что строительство жилья, предоставляемого гражданам по договорам социального найма, подпадает под понятие «муниципальная нужда». Это связано с тем, что в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [22] за органами местного самоуправления закреплены: обязанность обеспечения малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда; создание условий для жилищного строительства. Оценивая указанную ситуацию, эксперты Фонда «Институт экономики города» отмечают, что органы публичной власти могут решить проблему социально не защищенных слоев населения не строительством, а посредством приобретения помещений для социального жилья с использованием бюджетных средств [10]. Аналогичное решение проблемы предлагается для жилищного строительства, осуществляемого частными лицами за счет частных средств: по мнению ученых, эти правоотношения правильнее выстраивать на уровне отношений между застройщиком и собственником недвижимости без посредства публично-правового образования и без использования механизма изъятия земельных участков для государственных нужд [29, c. 30].

Как видим, субъекты РФ активно распоряжаются предоставленными полномочиями, ориентируются на современные потребности конкретного региона, оперативно решают вопрос нехватки площадей, необходимых для удовлетворения первоочередных потребностей населения. Региональные законодатели как бы опережают федерального законодателя в рамках совместного ведения. Несмотря на указанные законотворческие решения субъектов РФ, включение объектов жилищного строительства в перечень оснований изъятия не представляется обоснованным с точки зрения гарантий прав частных лиц, интересы которых противостоят интересам инвесторов и публичных образований. Концепция статьи 49 Земельного кодекса РФ основана на том, что случаи, когда допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, отнесены законом к исключительным, т.е. по общему правилу такого изъятия следует избегать. Комплексное освоение земельных участков для жилищного строительства предполагает большой размер осваиваемой территории, в связи с чем доказать, что иные варианты размещения объекта отсутствовали, будет затруднительно. И, наконец, в границах населенных пунктов жилищное строительство является одним из основных видов использования. В этой связи решение проблемы дефицита земельных участков для целей жилищного строительства с использованием процедуры изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд представляется сомнительным и недопустимым.

Если говорить об объектах, отличных от объектов жилищного строительства, которые предусматриваются в нормативных актах субъектов РФ в качестве дополнительного основания для изъятия, то в литературе встречается точка зрения, в соответствии с которой такие случаи допустимы, когда возникла необходимость в строительстве относительно крупных объектов, например больничных комплексов, стадионов. В этих случаях публичная власть для доказательства необходимости и неизбежности размещения новых объектов на месте существующих объектов должна использовать открытые публичные процедуры, определенные в Градостроительном кодексе РФ. В обоснованиях к генеральному плану должно быть доказано, что данный случай (например, размещение спортивного комплекса) является исключительным и нет иных вариантов размещения объекта [10].

Оценивая законодательные полномочия субъектов РФ в области земельного законодательства, исследователи отмечают, что расширение субъектами Российской Федерации перечня оснований для изъятия может привести к тому, что под видом осуществления государственной или общественной значимой деятельности участки будут изыматься у одних лиц и предоставлять для строительства объектов другим лицам. В этой связи следует определить исчерпывающий перечень случаев, когда допускается подобное изъятие исходя из необходимости обеспечения частных интересов [26, c. 66, 67]. Другие авторы отмечают положительную сторону этого процесса: положение о законодательном закреплении субъектами РФ оснований изъятия земельного участка распространяется на ограниченный круг субъектов, среди которых – юридические лица, которым участки принадлежат на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве аренды. Учитывая обязанность юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, можно прийти к выводу о том, что рассматриваемая норма (подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ) способствует ускорению процедуры переоформления прав [27, c. 141].

Рассматривая регулирование земельных отношений на уровне субъектов Российской Федерации с точки зрения гарантий прав и законных интересов правообладателей, считаем необходимым обратить внимание на ч.3 ст.36 Конституции РФ. Несмотря на то, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), в Основном Законе одновременно установлено, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Анализируя приведенные положения Конституции РФ, Г.Н. Эйриян пишет, что в Конституции РФ отсутствуют четкие критерии выделения сферы земельных отношений, подпадающих под исключительное ведение Федерации в рамках ч. 3 ст. 36 Конституции РФ. Указанное обстоятельство позволяет в широком значении рассматривать термин «пользование», подразумевая под ним собирательное понятие, включающее в себя все предусмотренные законом права на землю. «Порядок» пользования предполагает наличие прав и обязанностей всех субъектов, использующих землю независимо от правовых оснований. Исходя из этого Г.Н. Эйриян приходит к выводу о том, что на уровне Федерации должны быть не только исчерпывающе определены обязанности пользователей земельных участков, но и основания и порядок ограничения, прекращения прав на землю, четко закреплены пределы государственного вмешательства по поводу использования земли [30]. Очевидно, что неточность законодательных положений Конституции порождает неопределенность при разграничении компетенции между РФ и субъектами РФ по вопросам совместного ведения и, как следствие, в юридической литературе возникли следующие вопросы: какая совокупность земельных отношений входит в сферу совместного ведения РФ и ее субъектов? нужно ли разделять земельные отношения на те, которые могут быть предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, и отношения, подпадающие под исключительное ведение Российской Федерации (как гражданско-правовые нормы)? [30]. Эти вопросы уходят корнями в разграничение предмета правового регулирования гражданского и земельного законодательства. Проблема соотношения норм гражданского и земельного законодательства долгое время остается одной из самых дискуссионных как в юридической литературе, так и на уровне практики и законотворческой деятельности. Попытка решения этой проблемы была предпринята в Концепции развития законодательства о вещном праве, разработанной в соответствии с указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. №1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» [19]. В рамках указанной Концепции предполагается, что нормы о правах на земельные участки, об обороте земельных участков считаются нормами не земельного, а гражданского законодательства. Одна из главных идей Концепции – сосредоточить нормы, которые регулируют оборот земельных участков и иных природных объектов в ГК РФ, и, соответственно, изъять их из отраслевых нормативно-правовых актов. В этой связи в подп. «а» п. 3.3. Общих положений о вещных правах Концепции предусматривается, что основания для возникновения и прекращения вещных прав, их виды и содержание определяются исключительно в ГК РФ [6, с. 22–23]. Подтверждением того, что авторы Концепции стремятся к разделению предметов гражданского и земельного законодательства, являются их предложения о реформировании гл. 17 ГК РФ, среди которых – изъятие статей, регулирующих отношения собственности на земельные участки из Земельного кодекса РФ и после соответствующей переработки включение в ГК РФ, в том числе ст. 49 ЗК РФ [6, c. 38].

На основании всего изложенного мы видим, что, предоставляя субъектам РФ возможности по установлению дополнительных оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, федеральный законодатель размывает границы исключительного характера случаев изъятия земельных участков и, как следствие, понятия «государственные и муниципальные нужды». Выше было обращено внимание на то, что правообладателями, чьи земельные участки могут быть изъяты по дополнительным основаниям, установленным в законах регионов, являются лица, обладающие правом (обязанностью) переоформления прав на земельные участки на право собственности. Как видится, это потенциальные собственники, которые по разным причинам не реализуют свои возможности по приобретению земельных участков; таких правообладателей большинство. Таким образом, федеральный законодатель, предоставляя субъектам РФ право по установлению дополнительных оснований для изъятия в отношении указанных субъектов, оставляет за землепользователями и землевладельцами значительно меньше гарантий законного интереса по владению и пользованию, а впоследствии приобретению в собственность земельного участка, что представляется недопустимым. В этой связи представляется верной точка зрения авторов Концепции развития законодательства о вещном праве, в соответствии с которой основания для прекращения вещных прав на земельные участки должны быть урегулированы в гражданском законодательстве, которое, в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ, находится в ведении Российской Федерации.

Заслуживает внимания взгляд сторонников экономического анализа правовых норм на изложенную проблему, которые уверены, что с экономической точки зрения изъятие имущества для государственных или муниципальных нужд допустимо в том случае, если «общественные блага» удовлетворяют двум критериям: 1) отсутствие конкуренции между потребителями за пользование ими, и 2) невозможность исключить кого-либо из их потребления. Примерами «чистых» общественных благ являются бесплатные дороги, открытые детские площадки и др. [28, c. 32–33].

Думается, что определение перечня случаев изъятия объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд с использованием критерия общеполезности и общедоступности является прерогативой федерального законодателя: реализация этого полномочия придаст уверенности землепользователям и землевладельцам в реализации их законных интересов, сократит количество спорных ситуаций, а процесс приватизации земли приобретет стабильный и гарантированный характер.

Библиографический список

1. Анисимов А.Л., Рыженков А.Я., Сотникова Л.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: монография. М.: Новый индекс, 2010. 255с.

2. Земельный кодекс Российской Федерации: Федер.закон Рос.Федерации от 25 окт. 2001 г. №136-ФЗ (ред. от 19.07.2011 г. №246-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерфции. 2001. №44, ст. 4147.

3. Кабытов Н.Л. Выкупземельного участка как основание прекращения права частной собственности: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2004. 214 с.

4. Камышанский В.П., Камышанский А.В., Аракельян Р.Г. Резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд // Закон. №1. 2007. С. 64–73.

5. Камышанский В.П. Резервирование земель поселений для муниципальных нужд при осуществлении градостроительной деятельности// Жилищное право. 2006. №9. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Концепция развития законодательства о вещном праве [Электронный ресурс]. URL:http//www.privlaw.m/vsinfo4.html (дата обращения: 31.08.2011).

7. Красюкова А.С. Осуществление права собственности на земельные участки поселений: пределы и ограничения. Дис. ...канд.юрид.наук. Краснодар, 2006. 204 с.

8. Лаврова Ю. Прекращение вещных прав на земельные участки в Концепции развития законодательства о вещном праве // Хозяйство и право. 2010. №1. С. 85–91.

9. Лисица В.И. Правовое обеспечение реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» // Жилищное право. 2007. №11. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

10. Об изъятии земельных участков и жилых домов для строительства нового жилья». Фонд «Институт экономики города [Электронный ресурс]: Аналитическая записка. URL: http://www.urbaneconomics.ru/publications/?mat_id=347 (дата обращения: 31.08.2011)

11. О земле: закон Республики Дагестан от 29 дек. 2003 г. №45 (ред. от 06.05.2011 г. №25) // Собр. законодательства Республики Дагестан. 2003. №12, ст. 924.

12. О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области: закон Томской области от 04 окт. 2002 г. №74-ОЗ (ред. от 08.08.2011 г. №162-ОЗ) // Офиц. ведомости Государственной Думы Томской области. 2002. №11(72).

13. О регулировании земельных отношений: закон республики Ингушетия от 14 дек. 2007 №50-РЗ (ред. от 31.12.2010 г. №68-РЗ) // Ингушетия. 2007. №161.

14. О регулированииземельных отношений в республике Башкортостан: закон Республики Башкортостан от 5 янв. 2004 г. №59-з (ред. от 20.05.2011 г. №397-3) // Республика Башкортостан. 2004. №29 (25512).

15. О регулированииземельных отношений на территории Владимирской области: закон Владимирской области от 11 марта 2010 г. №11-ОЗ (ред. от 06.06.2011 г. №38-ОЗ) // Владимир. ведомости. 2010.№64.

16. О регулированииземельных отношений на территории Воронежской области: закон Воронеж. обл. от 13 мая 2008 г. №25-ОЗ (ред. от 11.07.2011 г. №108-ОЗ) // Молодой коммунар. 2008. №52.

17. О регулированииземельных отношений на территории республики Мордовия: закон Республики Мордовия от 12 марта 2009 г. №23-3 (ред. от 05.05.2011 г. №18-3) // Известия Мордовии. 2009.№35-7.

18. О регулированииотдельных земельных отношений в Тульской области: закон Тульской обл. от 12 нояб. 2007 г. №898-ЗТО (ред. от 20.07.2011 г. №1625-ЗТО) // Тульские известия. 2007. №225.

19. О совершенствованииГражданского кодекса Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 18 июля 2008 г. №1108 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. №29 (ч. 1), ст. 3482.

20. Об оборотеземель сельскохозяйственного назначения: Федер. закон Рос. Федерации от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ (ред. от 29.12.2010 г. №435-ФЗ) // Собр. законодательства РФ. 2002. №30, ст. 3018.

21. Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 1999 г. №184-ФЗ (ред. от 25.07.2011 г. №263-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. №42, ст. 5005.

22. Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 6. окт. 2003 г. №131-Ф3 (ред. от 25.07.2011 г. №263-ФЗ) //Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. №40, ст. 3822.

23. Об основахрегулирования земельных отношений в Краснодарском крае: акон Краснодар. края от 5 нояб. 2002 г. №532-КЗ (ред. от 19.07.2011 г. №2317-КЗ) // Кубанские новости. 2002. №240.

24. Об отдельныхвопросах правового регулирования земельныхотношений в Астраханской области: закон Астрах. обл. от 4 марта 2008 г. №7/2008-03 (ред. от 19.07.2011 г. №43/2011-ОЗ) // Сб. законов и норм.-прав. актов Астрах. обл. 2008. №11.

25. Об установлениислучаев изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности Ивановской области или муниципальной собственности, для государственных нужд области или муниципальных нужд: законИван. обл. от 29 дек. 2008 №174-ОЗ (ред. от 29.12.2010 г. №158-03) // Собр. законодательства Иван. обл. 2009. №2(422).

26. Павлова О.В., Васильчук Ю.В. Земельные отношения на региональном уровне: закон и практика // Законодательство. 2008. №6. С. 63–68.

27. Сидорова Е.Л. Баланс публичных и частных интересов при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Журнал рос. права. №4. 2010. С. 140–147.

28. Сырунина Т. Конституционные гарантии права собственности при изъятии имущества для публичных нужд: экономический анализ (на примере судебной практики (США) // Сравнительное конституц. обозрение. 2009. №5(72). С. 25–38.

29. Торкин Д. Изъятие земельных участков для государственных нужд с целью жилищного строительства // Хозяйство и право. 2009. №6. С. 27–30.

30. Эйриян Г.Н. Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в сфере регулирования земельных отношений // Журнал рос. права. 2006. №3. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

31. Якушев B.C. Гражданское законодательство и законодательство субъектов Федерации // Рос. юрид. журнал. 2001. №1. С. 39–44.