УДК 340.1

ПРАВОИНТЕРПРЕТАЦИОННЫЕ АКТЫ КАК СРЕДСТВА РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

С.В. Корсакова

Кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин

Ростовский филиал Российской академии правосудия

344038, г. Ростов-на-Дону, ул. Ленина, 66

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

В статье анализируются особенности правоинтерпретационных актов как вспомогательного средства реализации муниципально-правовой политики. Автором отмечается, что они обладают производным, вторичным характером по отношению к нормативно-правовым актам, однако их роль в правовой политике трудно переоценить, ведь они способны обеспечивать проведение качественной правовой политики практически по всем направлениям. На них возложена функция конкретизации муниципально-правовых норм, установленных законодателем, в целях их правильной и эффективной реализации.

 Ключевые слова: местное самоуправление; муниципально-правовая политика; правовые акты; правоинтерпретационные акты; акты судебного толкования

По мере развития и укрепления судебной системы в Российской Федерации значение этих актов как средств правовой политики неуклонно растет [8; 9; 30; 33]. Решения этих судов представляют собой эффективное и своевременное разрешение сложных проблем правоприменения путем направления или корректировки судебной практики или восполнения пробелов законодательного регулирования. Такие акты толкования приобретают значение источника права [6, c. 243].

Согласно Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» [18], Конституционный суд РФ проверяет нормы законов на их соответствие Конституции, осуществляя конституционное истолкование норм проверяемых законов. Акты или отдельные их положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях (ч. 3 ст. 79).

Юридическая сила решений Конституционного суда РФ характеризуется тем, что они обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, граждан и их объединений (ст. 6).

Толкование Конституции РФ, данное Конституционным судом РФ, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 106).

Прецедентное значение имеет и правовая позиция Конституционного суда РФ, положенная в обоснование принимаемых решений, поскольку Конституционный суд РФ решает исключительно вопросы права и, соответственно, дает конституционно-правовой анализ проверяемой нормы, вырабатывая при этом определенные правовые подходы (правовые позиции) при оценке нормы закона на ее соответствие или несоответствие Конституции РФ.

Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления позволили преодолеть различ­ные правовые коллизии в организации местного самоуправления, связанные с принятием нормативных правовых актов, противоре­чащих Конституции РФ. Постановления, принятые Конституционным судом РФ, в значительной степени скорректировали стратегию развития федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении [19; 22; 23; 24; 25; 26; 27].

В ряде субъектов РФ созданы конституционные (уставные) суды. К полномочиям конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации правила общей подведомственности, как и для Конституционного суда РФ, относят осуществление судебного конституционного нормоконтроля законов и иных нормативных актов, только критерием проверки при таком нормоконтроле будет конституция (устав) соответствующего региона. При этом в случаях оспаривания законов и иных нормативных актов уровня субъекта Федерации предмет проверки в федеральном и региональном конституционном суде и состав субъектов правоотношения, требующего судебного вмешательства, могут совпадать. Однако трудностей при разграничении полномочий между органами конституционного судопроизводства такое совпадение не вызывает в силу очевидности одного из обстоятельств, относящегося к характеристике самого конституционного спора. Если нормативный акт регионального уровня оспаривается на предмет соответствия Конституции РФ, спор подлежит разрешению в Конституционном суде РФ, в случае же оспаривания его на предмет соответствия конституции (уставу) соответствующего субъекта Федерации дело будет подведомственно региональному конституционному (уставному) суду.

Так, постановлением Конституционного суда Республики Дагестан от 25 ноября 1998 г. признаны неконституционными положения республиканского Закона «О выборах депутатов представи­тельных органов местного самоуправления в Республике Дагестан», которые препятствовали формированию органов местного само­управления. В постановлении Уставного суда Свердловской области от 24 де­кабря 1998 г. по делу о толковании ст. 98 Устава Свердловской об­ласти суд признал возможность внесения поправок в устав муниципального образования, принятый на местном референдуме.

В юридической литературе ведется дискуссия о правовой природе актов Конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации [7, c. 151–157; 10; 13; 20, c. 117–118; 28, c. 53–57; 34, c. 236–241; 35]. Более того, некоторые ученые и практики считают Конституционный суд РФ «законодателем со знаком минус», или «негативным законодателем» [2; 4]. Не вдаваясь в детали данной дискуссии, представляется необходимым обратить внимание на меткое замечание О.Е. Кутафина, что «...ни один суд вообще, в том числе конституционный, норм права создавать не может» [11; 17]. Значение актов конституционных судов состоит в том, что они призваны способствовать правильной, законной и эффективной реализации права, претворению воли законодателя в жизнь. Эти акты самостоятельного значения не имеют и как средство муниципально-правовой политики используются вместе с толкуемыми актами.

Существенно был бы ослаблен механизм муниципально-правовой политики без интерпретационных актов Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ, которые направлены на изменение правоприменительной практики судов, приведение ее в соответствии с международными стандартами, закрепляющими право на судебную защиту прав и законных интересов местного самоуправления. В настоящее время на практике суды должны следовать рекомендациям, разработанным высшими судами, в противном случае их целевое предназначение теряет всякий смысл. Следовательно, данные акты подлежат реализации. Только применение нижестоящими судами разъяснений высших судов позволит достичь истинных целей, которым они служат. Таким образом, акты высших судов создают регулятивный механизм, влияющий не только на последующую судебную практику, но и на правотворчество соответствую­щих органов государственной власти и местного самоуправления. В этой связи считается уместным процитировать слова А. В. Миц­кевича: «То понимание, которое укрепится в судебной практике, и бу­дет обобщено и подтверждено высшим судом как бы вторичным, углубляющим и дополняющим закон и другие нормативные право­вые акты источником права. Такое признание роли судебной прак­тики сулит более обоснованные и полезные для укрепления закон­ности результаты, чем далеко не всегда квалифицированные акты. Пусть законодатели лучше изучают и обобщают судебную практику, возводя затем в закон то, что проверено практикой и отвергая то, что оказалось неверным на деле» [15; c. 5–7; 16, c. 154; 31, c. 95–104].

В последние годы одним из наиболее активно развивающихся направлений муниципально-правовой политики становится правоинтерпретационная деятельность органов местного самоуправления, и ее результатом являются муниципальные интерпретационные акты. Потребность в толковании муниципальных нормативно-право­вых актов достаточна велика, поскольку на местах еще не сложилась практика предварительной проработки и согласования вопросов, выносимых на заседание представительного органа местного самоуправления или на подписание должностного лица местного самоуправления, обсуждений на общественных слушаниях, а также экспертной оценки проектов муниципальных правовых актов. Процесс толкования неизбежен при реализации правовых норм исполнительными органами местного самоуправления, при осуществлении юридически значимых действий гражданами и т.д. Зачастую без толкования невозможна и разработка новых юридических предписаний, поскольку в развитой правовой системе муниципального образования большинство издаваемых норм так или иначе связано с уже существующими положениями. Немаловажное значение имеет толкование для учета актов местного самоуправления и их классификации.

Учитывая самостоятельное значение в процессе познания муниципальной правовой жизни проблемы толкования муниципальных правовых актов, представляется целесообразным нормативно закрепить понятие муниципального интерпретационного акта; перечень субъектов официального толкования; перечень предметных, темпоральных, пространственных и субъектных пределов распространения толковательного акта; параметры «обратного действия» положений интерпретационного акта; базовые требования к структурным элементам интерпретационного акта.

Итак, интерпретационные акты являются вспомогательным средством муниципально-правовой политики, обладающими производным, вторичным характером по отношению к нормативно-правовым актам. Однако их роль в правовой политике трудно переоценить, ведь они способны обеспечивать проведение качественной правовой политики практически по всем направлениям воздействия на правовую действительность. На них возложена функция конкретизации муниципально-правовых норм, установленных законодателем, в целях их правильной и эффективной реализации. Как инструмент правовой политики в сфере местного самоуправления интерпретационные акты характеризуются следующими признаками:

• содержат закрепление результатов толкования муниципальной нормы;
• оформляются в соответствии с правилами юридической техники;
• принимаются в процессуально определенном порядке;
• имеют обязательный характер;
• способны вызывать юридические последствия.

Одним из важнейших путей повышения эффективности и целесообразности использования интерпретационных актов как средства муниципально-правовой политики является поиск адекватного понимания и отражения в концепции правовой политики правоинтерпретационной деятельности, ее инструментария, общих принципов и стандартов.

Библиографический список

1. Абдрасулов Е.Б. Толкование закона и норм Конституции: теория, опыт, процедуры: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 2003. 55 с.

2. Витрук Н.В. Конституционное правосудие: судебное конституционное право и процесс. М., 1998. 376 с.

3. Вопленко Н.Н. Толкование права. Волгоград, 2007. 126 с.

4. Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. №2. С. 81–85.

5. Гаджиев Х.И. Толкование права и закона. М., 2000. 96 с.

6. Ершов В.В. Самостоятельность и независимость судебной власти РФ. М., 2006. 493 с.

7. Замотаева Е.К. Судебное нормотворчество как фактор динамики и стабильности законодательства // Науч. тр. Рос. акад. юрид. наук. М., 2006. Вып. 6. Т. 1. С. 151–157.

8. Кивленок Т.В. Интерпретационные и правореализующие элементы в нормативно-правовых актах: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 26 с.

9. Кошелева В.В. Акты судебного толкования правовых норм. Вопросы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. 28 с.

10. Кряжкова О.Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 26 с.

11. Кутафин О.Е. Ответы на вопросы РЮЖ // Рос. юрид. журнал. 2008. №6. С. 237–238.

12. Лазарев В.В. Толкование права / Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под ред. В.С. Нерсесянца. М., 2004. С. 442–465.

13. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. 528 с.

14. Малько А.В., Матузов Н.И. Правовая политика России: теория и практика. М., 2006. 752 с.

15. Малюшин А.А. Проблемы прецедентного характера судебной практики в современных условиях // Рос. судья. 2009. №10. С. 5–7.

16. Марченко М.Н.Общаятеория государства и права. Академический курс: в 3 т. М., 2002. Т. 1. 534 с.

17. Нерсесянц В.С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (о правоприменительной природе судебных органов) // Судебная практика как источник права / под ред. М.М. Славина. М., 1997. С. 34–41.

18. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федер. конституц. Закон Рос. Федерации от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) // Собр. законодательства Рос. Федерации.1994. №13, ст. 1447.

19. О прекращении производства по делу о про­верке конституционности ряда положений Конституции Рес­публики Хакасии, закона Республики Хакасия «Об органах власти района, города республиканского значения в Респуб­лике Хакасия» и закона Республики Хакасия «О правительстве Республики Хакасия» в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия: определение от 4 февраля 1999 г. №17-0 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. №13, ст. 1648.

20. Овсепян Ж.И. Акты органов судебного (квазисудебного) конституционного контроля // Государство и право. 1994. №4. С. 117–118.

21. Пиголкин А.С. Толкование нормативных актов в СССР. М., 1962. 166 с.

22. По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 г. «О систе­ме органов государственной власти в Удмуртской Республи­ке»: постановление от 24 января 1997 г. №1-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. №5, ст. 708.

23. По делу о проверке конституционности от­дельных положений закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного само­управления» и закона Корякского автономного округа «О по­рядке отзыва депутата представитель­ного органа местного са­моуправления, выборного должностного лица местного само­управления в Корякском автоном­ном округе» в связи с жа­лобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева: постановление от 2 апреля 2002 г. №7-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №14, ст. 1374.

24. По делу о проверке конституционности от­дельных положений Устава (Основного Закона) Курской об­ласти в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений Устав (Основной Закон) Курской области»: постановление от 30 ноября 2000 г. №15-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. №50, ст. 4943.

25. По делу о проверке конституционности пунк­та 1 статьи 2 Федерального Закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Фе­дерации избирать и быть избранными в органы местного само­управления» в связи с запросом Тульского областного суда»: постановление 3 ноября 1997 г. № 15-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. №45, ст. 5241.

26. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области: постановление от 1 февраля 1996 г. №3-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №7, cт. 700.

27. По делу о проверке конституционности ста­тей 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»»: постановление от 3 ноября 1997 г. №15-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. №4, ст. 532.

28. Пугачев А.Н. Конституционные суды и проблемы толкования основного закона // Правовед: межвуз. науч.-метод. сб. В. Новгород, 2005. Вып. 6. С. 53–57.

29. Пузиков Р.В. Правоинтерпретационная политика: современное состояние и тенденции развития // Правовая политика и правовая жизнь. 2008. №3. С. 109–115.

30. Тарасова В.В. Акты судебного толкования правовых норм / под ред. М.И. Байтина. Саратов, 2002. 152 с.

31. Тузов Н.А. Выражение функций органов судебной власти в судебных актах // Журнал рос. права. 2008. №10. С. 95–104.

32. Черданцев А.Ф. Толкование советского права. М., 1979. 168 с.

33. Шайхутдинов Е.М. Интерпретационные акты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2004. 19 с.

34. Шульцев В.А. Роль решений Конституционного Суда Российской Федерации и его правовых позиций в формировании правового пространства России // Юрид. наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект): материалы междунар. науч.-практ. конф., 30 сент. – 1 окт. 2005 г.: в 2 т. Т. 1. В. Новгород, 2006. С. 236–241.

35. Эбзеев Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации: становление, юридическая природа, правовые позиции // Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ: в 2 т. М., 2000. Т. 1. Вступительная статья. 587 с.