ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

Ассистент кафедры уголовного процесса и криминалистики
Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Ключевые слова: муниципальная милиция; охрана общественного порядка

В Конституции Российской Федера-ции и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации» охрана общественного порядка рассматривается в качестве вопроса местного значения. При этом обращает на себя внимание разночтение в этих правовых актах. Если Конституция Российской Федерации формулирует комплексно данный вопрос местного значения, предполагая выполнение муниципальной властью функции по охране общественного порядка, то в Законе говорится только об организационной роли органов местного самоуправления по охране общественного порядка исключи-тельно муниципальной милицией. Означает ли это, что до формирования муниципаль-ной милиции муниципальная власть не вправе выполнять указанную конституци-онную функцию? 

Вопрос о реформировании милиции поднимался в литературе неоднократно, рассматривались и предлагались различные модели организации муниципальной мили-ции [4, с. 41–42]. Это было обусловлено принятием Президентом РФ указов, в кото-рых предусматривались сроки проведения организационных мероприятий по разра-ботке законопроектов, связанных с форми-рованием муниципальных органов по охра-не общественного порядка, а также прове-дение эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления [7, 8]. В ряде регионов и муниципальных образованиях приняты постановления о муниципальной милиции [10, 11], а в уставах закреплены положения о функционировании указанных органов [15].

В соответствии с действующим зако-нодательством милиция представляет собой совокупность государственных органов ис-полнительной власти, входящих в систему органов Министерства внутренних дел Рос-сийской Федерации. Она состоит из крими-нальной милиции и милиции общественной безопасности, которая именуется местной милицией [6]. Муниципальная же милиция, по Закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, – это муниципальный орган, поэтому местная милиция не может рассматриваться ни в качестве муниципальной милиции, ни в качестве муниципального органа по охране общественного порядка. Если обратиться к анализу соответствующих муниципальных правовых актов, то станет очевидно, что, говоря о муниципальной милиции, имеют в виду прежде всего подразделения милиции общественной безопасности, финансируе-мые за счет бюджетов муниципальных об-разований и находящиеся в структуре орга-нов внутренних дел. Следует отметить, что в настоящее время практическая реализация такого вопроса местного значения город-ского округа и муниципального района, как организация охраны общественного порядка муниципальной милицией, поставлена в зависимость от принятия соответствующего федерального закона, который до сих пор не внесен на рассмотрение Государственной Думы, Федерального Собрания. Таким образом, органы местного самоуправления вынуждены искать иные формы осуществ-ления функции по охране общественного порядка и создавать иные органы, хотя в литературе встречается утверждение, что муниципальные органы охраны обществен-ного порядка – это и есть муниципальная милиция [14, с. 7].

Функциональная структура охрани-тельной деятельности органов местного са-моуправления в настоящее время является не достаточно изученной. В основном эта проблема рассмотрена применительно к деятельности местных Советов или право-охранительной деятельности государства, его органов. В литературе существуют раз-личные подходы к анализу подфункций му-ниципальной власти. В одних случаях со-средотачивают внимание только на охрани-тельном аспекте деятельности по поддер-жанию общественного порядка, в других выделяют и регулятивный характер функ-ций.

А.М. Кононов к указанным подфунк-циям органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка отно-сит: определение задач и разработку мер по соблюдению на территории муниципально-го образования законов и правовых актов; формирование дополнительной штатной численности милиции общественной безо-пасности и ее финансирование; утвержде-ние в должности начальников милиции об-щественного порядка; создание необходи-мых условий для работы милиции; наложе-ние в пределах компетенции администра-тивных взысканий и т.д. Практически ана-логичную структуру выделяет и А.А. Ма-кушин [5, с. 26–27]. Тем не менее анализ изложенной точки зрения свидетельствует об определенном смешении отдельных пол-номочий (например, утверждение в должности начальников милиции общественного порядка, которое в настоящее время не относится к полномочиям органов местного самоуправления), с одной стороны, и под-функций – с другой.

М.П. Гавришин, предлагая понимать под охраной общественного порядка пресе-чение социально опасных посягательств, рассматривает деятельность органов мест-ного самоуправления в разрезе следующих стадий правоохранительной процедуры (с выделением соответствующих подфунк-ций): профилактика правонарушений и на-блюдение за состоянием общественного по-рядка; выявление и пресечение социального отклонения, сбор и подготовка материалов по совершенному правонарушению; рас-смотрение компетентным органом подго-товленного материала и принятие решения о мерах реагирования; реализация мер воз-действия и восстановление нарушенных общественных отношений; ресоциализация нарушителя [3, с. 141–142]. Подобное структурное рассмотрение функциональной структуры охраны общественного порядка в целом не вызывает возражений, однако необходимо отметить, что сосредоточение деятельности органов местного самоуправ-ления только на ретроспективной ответст-венности не позволяет охарактеризовать весь комплекс мер в этой области. Иной подход предложен В.М. Семеновым, кото-рый рассматривает систему мер по охране общественного порядка в виде деятельности компетентных органов по принятию и реализации правовых предписаний [13, с. 21–22].

Участие органов местного самоуправ-ления в охране общественного порядка не-обходимо рассматривать в более широкой плоскости. Думается, что деятельность му-ниципальной власти должна быть по своему содержанию как охранительной, так регулятивной. Являясь по своей сути правоохранительной деятельностью, охрана общественного порядка осуществляется в строгом соответствии с правовыми норма-ми. Это означает, что не всякое социальное отклонение в этой сфере повлечет применение мер принуждения, а только в той части, в которой указанное деяние является правонарушением. Если охрана общественного порядка, как интегральная функция, законодательно вменена в обязанность местному самоуправлению, то регулятивная подфункция также является неотъемлемым элементом в реализации полномочий местного самоуправления, так как является неэффективным наделение охранительной функцией в сфере, которая не является объектом регулирования.

По мнению Л.Л. Попова и А.В. Сере-гина, охрана общественного порядка связа-на не только с воздействием на противо-правное поведение, ее воздействию подвер-гается и правомерное поведение с целью его упорядочения, т.е. «согласования действий и поступков людей между собой и с внешними условиями» [12, с. 20]. По мнению И.И. Веремеенко, «применительно к сфере охраны общественного порядка реализация прав и обязанностей (суть правового статуса) в общерегулятивных отношениях для законодателя наиболее предпочтительна и экономична» [2, с. 44]. Таким образом, автор рассматривает охрану общественного порядка как сферу, которая является не только охранительной, но и объемляющей общерегулятивные и организационные начала. Необходимо также отметить, что и в литературе иногда охранительные нормы рассматриваются в рамках регулятивных, так как эти виды норм осуществляют единую регулятивную функцию [16, с. 27–28]. Регулятивная и охранительная функции не могут существовать отдельно они предполагают взаимность существования друг друга. Поэтому целесообразно говорить не об ох-ране общественного порядка, а об его обес-печении муниципальной властью как общей функции.

Обеспечение общественного порядка в качестве публичной функции представля-ет собой комплексную сферу деятельности системы органов власти по поддержанию посредством реализации механизма право-вого регулирования состояния упорядочен-ности и согласованности общественных от-ношений в процессе совместного удовле-творения интересов социальной группы. В литературе предложено относить к субъек-там охраны общественного порядка негосу-дарственные и общественные организации [1, c. 9]. Тем не менее, говоря о непосредст-венном участии в охране общественного порядка, необходимо иметь в виду, что в большинстве случаев речь идет не об охра-не, а о содействии, оказываемом органам внутренних дел, в охране общественного порядка при отсутствии регламентации применения физического воздействия, спе-циальных средств и оружия. И только в от-дельных случаях, прямо предусмотренных законодательством, можно говорить об осуществлении охраны общественного по-рядка иными субъектами (например, закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»).

Использование механизма правового регулирования для выявления и характери-стики подфункций в сфере обеспечения об-щественного порядка является наиболее оп-тимальным. В этом случае можно распреде-лить весь объем полномочий в этой сфере и дать их характеристику. Кроме этого, по-добный подход позволяет учесть факульта-тивность ряда стадий механизма.

Принимая во внимание, что процесс обеспечения общественного порядка явля-ется интегральной функцией, осуществляе-мой, как правило, в правовых формах, мож-но разделить подфункции на два класса:

– регулятивные, связанные с установлением прав и обязанностей, описанием модели поведения;

– охранительные, реализуемые с помощью правовых ограничений.

По своему содержанию регулятивный блок включает в себя подфункцию нормо-творчества. К полномочиям органов муни-ципальной власти по обеспечению общест-венного порядка в рамках реализации этого направления можно отнести весьма ограни-ченный перечень, так как основной массив норм принимается на федеральном и регио-нальном уровнях. В настоящее время к пол-номочиям органов местного самоуправле-ния можно отнести:

– определение мест торговли отдельными видами товаров, а также мест, нахождение в которых детей не допускается (например: Федеральный закон от 7 марта 2005 г. №11-ФЗ «Об ограничениях рознич-ной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе»; закон от 27 декабря 1997 г. №2124-1 «О средствах массовой информации»; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»);

– правила содержания территории муниципальных образований;

– ряд полномочий по регулированию общественного порядка при проведении массовых мероприятий (например, определение нормы предельной заполняемости территории при проведении мероприятий).

Что касается применения мер админи-стративно-правового воздействия (в подав-ляющем большинстве случаем именно эти-ми средствами обеспечивается обществен-ный порядок), то в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов. Кроме этого, установление административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления возложено на законодательство субъектов Российской Федерации. В рамках реа-лизации охранительного блока подфункций муниципальная власть осуществляет дея-тельность по мониторингу, профилактике, сбору и рассмотрению материалов по фак-там нарушений общественного порядка и исполнению принятых решений. В рамках реализации этих направлений органы мест-ного самоуправления обеспечивают дея-тельность комиссий по делам несовершен-нолетних, административных комиссий, к компетенции которых отнесено рассмотре-ние ряда дел об административных право-нарушениях в соответствии с региональным законодательством. В ряде случаев должностным лицам муниципальной власти предоставлено пра-во составлять протоколы об административных нарушениях. Следует отметить, что в настоящее время обозначи-лась тенденция передачи указанных под-функций от административных комиссий на уровень субъекта или мировым судьям. Помимо перечисленного следует выделить и деятельность по обеспечению общественного порядка (например, при проведении публичных мероприятий).

Кроме выделенных регулятивного и охранительного блоков существуют и такие подфункции, как организация, коор-динация, контроль, носящие обеспечительный (внутренний) характер. К организационной деятельности следует отнести планирование (при разработке и проведении совместных с органами внутренних дел, общественными организациями профилактических меро-приятий), а также, например, реализацию полномочий по утверждению численности и финансированию содержания милиции общественной безопасности, созданию муниципальных органов по охране общественного порядка.

Координация заключается в согласо-вании самостоятельными субъектами на-правлений использования ресурсов и средств для достижения заранее определен-ного социального эффекта. Содержанием этого вида деятельности может выступать реализация совместных проектов (напри-мер, эксперимент по снижению преступно-сти на территории Пермского края [9]), ме-тодическое руководство и совместная рабо-та с добровольными народными дружина-ми.

Контрольная подфункция может за-ключаться в проверке законности и обосно-ванности расходования бюджетных средств на мероприятия по обеспечению общест-венного порядка.

Таким образом, к подфункциям муни-ципальной власти в сфере обеспечения об-щественного порядка можно отнести:

– нормотворчество;

– участие в реализации мер по охране общественного порядка;

– профилактику и предупреждение правонарушений;

– сбор, подготовку, рассмотрение материалов по фактам нарушений общественного порядка, принятие по ним решений и их исполне-ние;

Вторую группу подфункций состав-ляют следующие:

– координация деятельности субъектов по обеспечению общественного порядка;

– организационно-структурная;

– контрольная.

Указанная функциональная структура деятельности на практике обеспечивает не только поддержание общественного поряд-ка, но и безопасности (личной, обществен-ной). В практическом плане подчас трудно выделить в самостоятельные направления, с определением обособленных целей и задач, деятельность по охране общественного по-рядка и деятельность по обеспечению об-щественной безопасности. В рамках обес-печения общественного порядка пресекают-ся преступления, посягающие на общест-венную безопасность, и наоборот – общест-венному порядку может причинять ущерб действия, посягающие на иной объект уго-ловно-правовой охраны [14, с. 17–18]. По-этому обеспечение общественного порядка необходимо рассматривать в качестве об-щей функции всех уровней публичной вла-сти.

Библиографический список

1. Адилов А.Н. Понятие, содержание и сущность системы охраны общественно-го порядка // Административное право и процесс. 2009. №4. С. 7–9.

2. Веремеенко И.И. Правоотношения в ме-ханизме административно-правового ре-гулирования в сфере охраны обществен-ного порядка // Общетеоретические про-блемы административно-правового обеспечения общественного порядка: сб. науч. тр. Киев: Изд. НИИ РИО КВШ МВД СССР, 1982. С. 39–48.

3. Гавришин М.П. Основные направления деятельности местного самоуправления в области охраны общественного поряд-ка: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 200 с.

4. Кононов А.М. Теоретические основы ор-ганизации муниципальных органов ох-раны общественного порядка в Россий-ской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. 364 с.

5. Макушин А.А. Организационные и пра-вовые основы деятельности органов ме-стного самоуправления по охране обще-ственного порядка: дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2000. 180 с.

6. О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Феде-рации: указ Президента Рос. Федерации; принят 12 февраля 1993 г. №209 // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1993. №7, ст. 562.

7. О поэтапном реформировании муници-пальных органов охраны общественного порядка: указ Президента Рос. Федера-ции; принят 3 июня 1996 г. №802 // Рос. газета. 1996. №107.

8. О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: указ Президента Рос. Федерации; принят 17 сентября 1998 г. №1115 // Рос. газета. 1998. №182. (Утратил силу).

9. О реализации эксперимента по сниже-нию уровня преступности на территории Пермского края: постановление Правительства Пермского края; принят 19 октября 2009 г. №746-п // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов гу-бернатора Пермского края, Правитель-ства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Перм-ского края. 2009. №42.

10. О совершенствовании работы муници-пальной милиции МОБ ГУВД г. Моск-вы: постановление Правительства Моск-вы; принят 17 декабря 1996 г. №981 // Вестн. мэрии г. Москвы. 1997. №6. (Ут-ратило силу).

11. Об отделе муниципальной милиции УВД г. Ижевска [Электронный ресурс]: постановление Администрации г. Ижев-ска; принято 28 августа 1997 г. №230. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тант - Плюс».

12. Попов Л.Л., Серегин А.В. Администра-тивно-правовая охрана общественного порядка // Сов. государство и право. М.: Наука, 1984. №6. С. 19–25.

13. Семенов В.М. Деятельность органов ис-полнительной власти субъектов Россий-ской Федерации в сфере охраны общест-венного порядка. Барнаул: Изд-во БЮИ МВД России, 2002. 119 с.

14. Солдатов А.А. Муниципальные органы охраны общественного порядка в усло-виях реформы местного самоуправле-ния. Краснодар: ЮИМ, 2005. 240 с.

15. Устав Свердловской области: принят 25 ноября 1994 г. // Областная газета. 1994. №137. (В ред. от 23 июля 2001 №45-ОЗ).

16. Явич Л.С. Проблемы регулирования со-ветских общественных отношений. М.: госюриздат, 1961. 172 с.