УДК 342.22

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СТРУКТУРЕ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

С.Н. Туманов

Кандидат исторических наук, доцент, первый проректор, проректор по учебной работе

Саратовская государственная юридическая академия

410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.  

В статье анализируются различные подходы к определению категории «функция государства». Обосновывается необходимость формирования определения функции государства с использованием системного подхода. Отстаивается тезис о структурной сложности осуществляемых государством функций. Предлагается описание элементного состава функции государства.

Ключевые слова: понятие функции государства; структура и элементный состав функции государства; цели; методы и формы осуществления государственной деятельности

Исследование сущности и социального назначения государства не представляется возможным без уяснения вопроса о его функциях. В целях описания динамических свойств государства юридическая наука использует в первую очередь категорию «функция государства». Теоретическая и практическая значимость данной проблематики предопределяется и тем фактом, что эффективность деятельности любой социальной организации самым непосредственным образом зависит от того, насколько точно и четко выявлены ее функции.

Неточность и многозначность терминов, которыми пользуются первоисточники и специальная литература применительно к общим понятиям, в том числе и к понятию «функция», часто затрудняют процесс познания, отражаемых ими объектов социальной действительности.

Термин «функция» происходит от латинского слова functio, что переводится как «исполнение», «совершение». В гуманитарных и естественных науках данный термин используется в различных значениях и несет различную смысловую нагрузку.

Так, в математике понятие «функция» определяется как «зависимая переменная величина» [21, c. 1453]. С помощью функции математически выражаются многообразные количественные закономерности в природе. В биологии функция рассматривается в качестве специфической деятельности какого-либо органа живого организма. В социологии же функция представляет собой «роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому (например, функция государства, семьи в обществе)», а в филологии она может быть рассмотрена как «назначение, роль языковой единицы или элемента языковой структуры». Согласно кибернетической парадигме она предстает в виде направленного действия структурного элемента какой-либо системы.

Под термином «функция» также понимается в философии «круг деятельности», «обязанность», «внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений».

В толковых словарях русского языка функция трактуется как «явление, зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления», как «работа, производимая органом», как «роль, значение чего-нибудь» [20, c. 858].

Многозначность и недостаточная точность особенно характерны для категории «функция государства». Порой ее содержание неоправданно отождествляют с такими понятиями, как «цель», «задачи», «деятельность», «действие», «результат» и др. В итоге термин «функция» в юриспруденции теряет своей познавательный потенциал, перестает играть роль точной научно-теоретической абстракции, адекватно отражающей реальное государственно-правовое явление.

Основы теории функций государства заложены в отечественном правоведении еще в дореволюционный период. Уже в то время был предпринят анализ целей и задач государства как во внутриполитическом, так и в межгосударственном аспектах, что нашло отражение в трудах Ф.Ф. Кокошкина [11, c. 90], Н.М. Коркунова [13, c. 58], С.А. Котляревского [14, c. 11], Б.Н. Чичерина [29, c. 9–16], В.М. Хвостова [25, c. 15–17], Г.Ф. Шершеневича [30, c. 248–250], Ф.В. Тарановского [22, c. 374–390], Е.Н. Трубецкого [24, c. 112] и др.

Так, в «Учебнике энциклопедии права» Ф.В. Тарановским под функцией понималась «предоставленная государственному органу в пределах его компетенции возможность совершать акты властвования» [22, c. 391]. В понятии функции государственного органа, по его мнению, соединяются и обязанность и право – обязанность по отношению к государству и право по отношению к подвластным, а также другим государственным органам.

Значительный вклад в формирование теории о функциях государственной власти внес С.А. Котляревский. На наш взгляд, именно с трудами данного автора следует увязывать начало нового этапа в развитии отечественного учения о функциях государства.

С.А. Котляревский писал, что «логически функция предшествует органу; она есть нечто основное и глубокое в жизни государства и вытекает из самой природы последнего» [14, c. 11]. Ссылаясь на социологов, ученый в качестве функций государства обозначал функции общественной среды, осуществление которых обеспечено известным установленным принудительным порядком. «Люди нуждаются в безопасности, стремятся разрешать взаимные столкновения, не обращаясь к физической силе, стремятся удержать заработанное или завоеванное: возникают соответствующие учреждения, хотя при этом цели первоначально не осознавались». Здесь же С.А. Котляревский отмечал, что функции приобретают одну из своих форм выражения (заключение договора, ведение войны, ведение дипломатических отношений) иногда инстинктивно [14, c. 12].

Наибольшее же развитие теория функций государства получила в советской юридической науке. Именно на этом этапе число дискуссий вокруг определения категории «функция государства» возрастало год от года в геометрической прогрессии.

Широкое признание возымело определение функций государства как направления (и стороны) его деятельности, в которых выражаются и конкретизируются его классовая сущность, служебная роль, задачи и цели, закономерности развития [1, c. 190–191].

Аналогичный взгляд с некоторыми модификациями на понятие функций государства присутствуют в работах целого ряда исследователей: Н.Г. Александрова, М.А. Аржанова, Л.И. Загайнова, А.И. Ле­пешкина, Г.Н. Манова, В.С. Петрова, М.И. Пискотина, Н.В. Черноголовкина, В.М. Чхиквадзе и др. Они считали, что рассмотрение функций государства в аспекте его социального назначения, безусловно, заслуживает самого пристального внимания. Однако социальное назначение и функции государства, по их мнению, – явления хотя и соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не совпадающие, так как социальное назначение государства – это его историческая миссия, обусловливающая существенные направления, стороны деятельности государства, т.е. его функции.

Н.В. Черноголовкин, ссылаясь на двойственный характер природы всякой функции, применительно к функции государства, определял ее не как «способность, свойство», а как «реализацию способности» – сторону деятельности [27, c. 8]. По его мнению, в понятийном аппарате теории государства и права функция государства занимает промежуточное место между «сущностью» государства и его «деятельностью».

М.И. Байтин подчеркивал в свое время, что в связи с многообразием государственной деятельности и общественных отношений перед теорией государства встает проблема определения основных направлений его внутренней и внешней деятельности, в которых выражается и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение [1, c. 191]. Однако, по его мнению, нельзя считать, что в функциях государства находит отражение лишь его сущность. У государства возникают задачи и функции, обусловленные особенностями переживаемого момента, политическими особенностями, спецификой управления обществом.

А.П. Глебов определил функцию государства как социально-классовое назначение государства, реализующееся в целенаправленном его воздействии на общественные отношения (объекты функций) [4, c. 34].

В ряде работ функции государства рассматриваются, например, как сущность (содержание) деятельности государства во внутренней и внешней сферах, как отношение политически господствующего класса к остальным классам и политическим группам и др. Сторонники первого тезиса по существу ставят знак равенства между сущностью и функциями государства, второго – допускают элемент смешения понятия функций государства с известным ленинским определением политики как области отношений всех классов и слоев к государству [6, c. 5].

В.М. Манохин под функциями государства понимает напротив не «направление», а «части его деятельности», из которых слагается вся государственная работа, и подчеркивают, что представление о функциях государства дает практическая деятельность государственного аппарата [16, c. 4]. С этим мнением вряд ли можно согласиться полностью, так как далеко не всякую деятельность или часть деятельности государства следует отождествлять с понятием «функция государства». Кроме того, подобный подход ведет к преувеличению роли государственного аппарата в реализации функций государства.

Особое видение проблемы функций государства предлагалось Л.И. Каском и Л.В. Николаевой, которое основывается на философской трактовке категории функции как цели деятельности конкретного субъекта, как системообразующего фактора такой деятельности. Иными словами, под функцией государства эти авторы понимают его конечные цели, которые остаются неизменными на всем протяжении существования государственности или, во всяком случае, на протяжении существования государства определенного исторического типа [9, c. 105, 107–108].

Своеобразный подход был предложен и В.А. Юсуповым и Н.А. Волковым, которые задались следующим вопросом: «Обладает ли функциональными свойствами функционирующий субъект в тот момент, когда он не осуществляет определенную целенаправленную деятельность?» [3, c. 15]. Отвечая на этот вопрос утвердительно, ученые полагали, что под функцией государства следует понимать также и потенциальную возможность, а в ряде случаев и обязанность действовать определенным образом в целях достижения запланированных результатов.

А.И. Денисов придерживался прямо противоположной точки зрения. Автор, анализируя различные подходы, отмечал: «О функциях государства говорят и пишут в различных аспектах, то как о факте (действительные функции государства), то как о пожелании, идеале, должном с той или другой точки зрения (в чем должны состоять функции государства)» [7, c. 131]. При этом сам А.И. Денисов рассматривал функции государства только в первом из указанных значений, т.е. как факт, как содержание фактической деятельности государства.

Еще целый ряд авторов также исходят из отождествления функций государства с его деятельностью. При определении функции они используют такие категории, как «управление», «воздействие» и т.д. Так, В.Н. Хропанюк пишет: «Функции государства – это основные направления его деятельности, в которых выражается сущность и социальное назначение государственного управления обществом» [26, c. 156]. В данном случае получаем неоправданную подмену понятия функции государства категорией функции государственного управления.

Л.А. Морозова предлагает трактовку функций не только как направлений деятельности государства, но и как механизм государственного воздействия на общественные процессы, ссылаясь на то, что, выполняя определенные функции в тех или иных сферах жизни общества, государство одновременно посредством проводимых реформ, различного рода преобразований, правового регулирования общественных отношений воздействует на состояние общественных процессов [19, c. 98].

Однако С.А. Комаров считает, что включение механизма государственного воздействия на развитие общественных процессов в понятие функции государства не совсем справедливо, так как тем самым делается попытка свести функции государства в целом к функционированию его механизма, а также подменить функционирование государства различными способами правового воздействия, хотя в науке существует такое самостоятельное понятие, как правовые формы осуществления функций государства [12, c. 68–69].

В ходе последних диссертационных исследований авторы, обобщая предшествующий опыт, фактически без особых изменений повторяют ту или иную уже существующую трактовку функций государства.

Например, Д.В. Терехин дает следующее определение: «Функция государства – актуальное направление деятельности государства, обусловленное необходимостью решения жизненно насущных либо стратегических (перспективных) задач развития социума» [23, c. 34].

А.В. Мелихова исходит из понимания функции современного государства как объективно необходимого, целенаправленного основного направления (стороны) деятельности государства, осуществляемого в жизненно важной сфере общественных отношений, выражающего его сущность и социальное назначение в обществе и имеющее законодательную регламентацию [17, c. 27].

Можно привести еще не один десяток отличных друг от друга в той или иной степени определений функций государства, которые содержатся в многочисленных работах советских и современных авторов. Такой разнобой в определении ключевого понятия теории государства негативно сказывается на определении и других смежных категорий – «механизм государства», «формы осуществления функций государства», «принципы организации и деятельности аппарата государства». Отсутствие единой концепции функций государства не позволяет должным образом развивать соответствующую область научного знания, делает ее не соответствующей реалиям сегодняшнего дня.

С подобной сложностью определения понятия функции государства сталкивается и зарубежная наука. Так, Ш. Шомон частично отождествлял функции с компетенцией, утверждая, что функции представляют собой «самую сущность компетенций организации …содержание этой компетенции» [32, p. 159]. Позднее ученый стал отождествлять функции государства с видами его задач [32, p. 74–75].

Э. Хаас также пришел к выводу, что функционалистическая теория на Западе под функцией социальных объединений преимущественно понимает организационную задачу. При этом он сам трактовал понятие функции как результат деятельности, могущий вызвать определенные последствия, либо как деятельность, направленную на выполнение задачи [33, p. 80–81].

С. Бастид рассматривала функцию организации в качестве юридической техники, с помощью которой действует та или иная корпорация, включая государство [31, p. 416].

В. Моравецкий предложил понимать под функциями организации процессы ее деятельности, направленные на осуществление задач. При этом он утверждал, что задача является образцом, а функция носит характер достижения образца. Если задача определяет то, чего организация должна достичь, то функция относится к тому, как организация действует, чтобы добиться желаемого преобразования сферы [18, c. 88].

Многозначность того или иного научного понятия зачастую свидетельствует о структурной сложности отражаемого им явления. Не является исключением в этом смысле и категория «функция государства».

При этом следует согласиться с утверждением Л.И. Каска о том, что понятие функции нельзя рассматривать в отрыве от категории структуры. По его справедливому мнению, понятие и смысл функций государства «оказываются в некоторой мере нераскрытыми без привлечения понятия структуры» [8, c. 5].

Ученый справедливо отмечал, что невнимание к вопросу о структуре функции приводит юридическую науку к отождествлению функций государства с его деятельностью. «Разница между функциями государства и его деятельностью в лучшем случае оказывается только количественной: функции – это хотя и основные (главные) направления, но все-таки лишь направления деятельности государства. А если так, то вряд ли есть необходимость вводить в научный оборот новый термин, не имеющий качественно самостоятельного содержания» [8, c. 7]. Далее Л.И. Каск, продолжая свою мысль, пояснял, что деятельность государства есть динамичное, широкое и емкое понятие, которое раскрывается посредством указания на взятые в единстве содержание, формы, методы и средства государственной деятельности.

Однако он сконцентрировал свое внимание лишь на структуре самого государства, на том, как она связана с набором функций им осуществляемых. Проблема же собственной структуры функции государства им, как и большинством других авторов не раскрывается.

Кроме того, продолжает оставаться весьма актуальным и малоисследованным вопрос и о системе функций государства. Указанный вопрос хотя и ставился в литературе, но носил преимущественно формальный характер, системное исследование зачастую подменялось простой формально-логической классификацией функций государства по различным критериям на отдельные виды [8, c. 17–46].

Одной из проблемных зон определения функций государства выступает указание на то, что ими являются именно основные направления деятельности государственного аппарата. Данное положение, несмотря на свою аксиоматичность для современной учебной литературы, следует подвергнуть критическому анализу.

Так, еще в советской литературе авторами высказывались сомнения в отношении подобного определения. К примеру, Н.В. Черноголовкин и Л.И. Каск вполне обоснованно указывали на неполноту исследования различий между основными и неосновными функциями [28, c. 10], что не позволяло провести между ними четкую грань в теории.

В настоящий момент исследователи приводят следующие критические замечания по этому поводу:

– в отношении основных функций в теории имеется указание как на перечень, так и на их содержание, чего нельзя сказать о неосновных функциях, о составе и содержании которых в научной литературе имеются лишь отрывочные упоминания;

– точно не определены критерии для отнесения одних функций к основным, а других – к неосновным;

– признание наличия у государства второстепенных, неосновных функций может выступить одним из факторов безответственности и злоупотребления со стороны государственных служащих, которые, ссылаясь на вспомогательный характер отдельных видов деятельности, могут и вовсе игнорировать ряд возложенных на них обязанностей [23, c. 22–25].

Приведенные замечания имеют значения не сами по себе, а в том плане, что за ними следует весьма важный вывод о необходимости комплексного исследования функций государства, звучит призыв не ограничиваться лишь формальным подходом к теоретическому описанию рассматриваемого сложного феномена. В связи с этим все более актуальным следует признать использование системного подхода к определению функций государства. Ряд авторов [23, c. 28–29] справедливо предлагает считать неосновные направления деятельности государства не самостоятельными функциями, а подфункциями основных, что свидетельствует об искусственном характере подобной классификации, а указание в определении термина «основные» излишним и несостоятельным.

Например, М.И. Байтин обоснованно полагал, что основные функции практически охватывают «множество неосновных функций, представляющих направления деятельности государства по осуществлению задач в какой-то определенной области или сфере общественной жизни…» [2, c. 10].

Комплексность, системность функций государства предполагает наличие у них сложной внутренней структуры, включающей в себя целый ряд элементов и подсистем.

Как верно указывает В.И. Кнорринг, «каждая управленческая функция наполнена характерным для нее объемом и содержанием работ и имеет специфическую структуру, в рамках которой она реализуется» [10, c. 45].

В юридической литературе вопрос структуры функций государства является наименее изученным. Лишь отдельные авторы делают акцент на данной проблеме. Среди них наибольший интерес представляет позиция А.П. Глебова, согласно которой функция государства есть единство следующих пяти элементов: 1) социально-классовое назначение государства объект (определенный вид или сфера общественных отношений – экономических, политических, культурных, экологических и т.д.); 2) фактическая деятельность государства по реализации его социально-классового назначения; 3) объект функции – то, на что направлено воздействие государства; 4) основная цель такой деятельности; 5) методы, способы, принципы и средства реализации функций [4, c. 8].

В целом с предложенной А.П. Глебовым концепцией структуры функции государства можно согласиться, но с некоторыми оговорками и уточнениями. Возражение вызывает выделение в составе функций такого элемента, как социально-классовое назначение государства. Следует критично отнестись в современных условиях к самому делению российского общества на классы. Думается, что структура последнего более сложная, включающая на данном этапе множество различных социальных групп, которые вряд ли могут быть объединены в два противоположных класса.

Указание на социально-классовое назначение государства в качестве составной части его функций объяснялось в советские годы опорой на марксистко-ленинское понимание сущности государства как орудия подавления экономически господствующего класса других слоев населения. Указанный тезис все же устарел в силу изменения экономических основ общества и его структуры. При этом не выдерживает критики и тот момент, что, по сути, А.П. Глебов вводит в состав функции два дублирующих, тождественных друг другу элемента – цель деятельности государства и его социальное назначение. Термины «цель» и «назначение» по смысловой нагрузке весьма близки, назначение любой деятельности определяется, в первую очередь, устанавливаемыми для нее целями. Представляется оправданным удаление из структуры одного из дублирующих элементов, а именно – социально-классового назначения государства.

Однако не стоит отрицать саму связь функций государства с сущностью, социальным назначением и задачами государства. По справедливому замечанию В.М. Корельского, между сущностью и функциями государства нет никаких промежуточных звеньев, поэтому, как ничто другое, функции позволяют проникнуть в сущность государства, вскрыть то главное, что его характеризует, выявить основные, определяющие черты и связи.

Дискуссионным, на наш взгляд, является и включение объекта воздействия в структуру функций государства. В рамках функции не следует сливать воедино процесс деятельности государственного аппарата и объект его воздействия. Подобное чрезмерное расширение содержания функций делает неразличимым субъекта и объект управления. Понятие «функция» не должно поглощать собой в итоге всю систему общественных отношений, которая подвергается государственному регулированию и упорядочению.

>Под объектом функции государства надлежит понимать те общественные отношения, которые охватываются определенным направлением деятельности государства (например, экономические, политические, социально-культурные, отношения в сфере охраны порядка, обороны и др.).

Целями же функций государства выступают результаты, которые должны быть получены в процессе их реализации.

Методы осуществления функций государства представляют собой принуждение и убеждение, стимулирование и ограничение, которые в свою очередь выражаются в наборе соответствующих способов воздействия – наказании, поощрении, запретах, обязывании, дозволении и т.д. Набор этих способов достаточно разнообразен, а их сочетание зависит от характера осуществляемой функции.

Исключив из структуры функции государства объект и социально-классовое назначение, необходимо дополнить ее теоретическое описание таким элементом, как формы осуществления функций, к числу которых традиционно следует отнести правовые (правотворческую, правоприменительную и правоохранительную) и организационные (регламентирующую, хозяйственную, идеологическую) формы.

В качестве дополнительного ракурса изучения структуры функции государства выступает ее деление на составные части: динамическую и статическую. К статическим элементам можно отнести цели и задачи, ради достижения которых реализуются функции, а к динамической стороне – средства, способы, методы, формы и содержание государственной деятельности.

Следует согласиться с утверждением о том, что в теоретическом плане структурный анализ функции позволяет уточнить содержание конкретных функций, избежать отождествления их с отдельными структурными элементами функции (с деятельностью государства, его целями, способами воздействия и т.д.), а также не допустить их неоправданного дробления на основные и неосновные.

Подводя итог, можно предложить определение функции государства как единой относительно самостоятельной подсистемы целенаправленной деятельности государства в обособленной сфере общественных отношений, проводимой с использованием специфического набора методов и способов государственно-правового и организационного воздействия. При этом особо следует подчеркнуть, что отдельно взятая функция государства выступает обособленной и относительно самостоятельной подсистемой более широкой системы – единой системы функций государства, а та, в свою очередь, входит в еще более широкую систему, выступает в качестве составной части механизма государства как системы более высокого уровня сложности.

Библиографический список

1. Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979.

2. Байтин М.И. Сущность права. (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов: СГАП, 2001.

3. Волков Н.А., Юсупов В.А. Научные основы государственного управления в СССР. Казань, 1972.

4. Глебов А.П. Понятие и структура функций социалистического государства: пособие по спецкурсу «Проблемы теории социалистического государства и права». Воронеж, 1974.

5. Глебов А.П. Проблемы структуры функций государства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1974.

6. Демичев Д.А. Функция преодоления последствий чернобыльской катастрофы в системе функций государства // Правоведение. 1996. №3.

7. Денисов А.И. Советское государство. М., 1967.

8. Каск Л.И. Функции и структура государства / отв. ред. Д.А. Керимов. Л.: ЛГУ, 1969.

9. Каск Л.И., Николаева Л.В. О некоторых вопросах понятия функций государства / Вестник Ленингр. ун-та. Сер.: Экономика, философия, право. 1974. Вып. 2.

10. Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. М., 2001.

11. Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право. М., 1908. Вып. 2.

12. Комаров С.А. Общая теория государства и права. СПб., 2001.

13. Коркунов Н.М. Русское государственное право. 6-е изд. М., 1914. Т. 1.

14. Котляревский С.А. Правовое государство и внешняя политика. М., 1909.

15. Краткая философская энциклопедия. М., 1994.

16. Манохин В.М. Советское административное право. Часть общая: курс лекций. Саратов, 1968. Вып. 1.

17. Мелихова А.В. Функции советского и современного Российского государства: дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2006. 40 с.

18. Моравецкий В. Функции международной организации / под ред. Г.И. Морозова; пер. с польс. М.: Прогресс, 1976.

19. Морозова Л.А. Функция Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. №6.

20. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997.

21. Советский энциклопедический словарь. М., 1990.

22. Тарановский Ф.В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1917.

23. Терехин Д.В. Охрана международного правопорядка как функция современного Российского государства: дис. … канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2006.

24. Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1917.

25. Хвостов В.М. Общая теория права: Элементарный очерк. М., 1914.

26. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М.,2000.

27. Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970.

28. Черноголовкин Н.В. Функции советского государства в период развернутого строительства коммунизма. М.: Госюриздат, 1960.

29. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1984. Ч. 1: Общее государственное право.

30. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. 1910.

31. Bastid S. Le droit des organizations internationales. Cours de droit international public. Diplome dґEtudes superieures. Paris: Les Cours de Droit, 1952.

32. Chaumont Ch. Les organizations internationals. Paris: Les Cours de Droit, 1948–1949.

33. Haas E.B. Beyond the Nation-State. Functionalism and International Organization. Stanford: Stanford University Press, 1964.