УДК 342.518

О НЕОБХОДИМОСТИ РАЗВИТИЯ КОНЦЕПЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

М.П. Петров

Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права

Саратовский филиал Института государства и права РАН

410028, г. Саратов, ул. Чернышевского, 135

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

В статье рассматриваются вопросы дальнейшего совершенствования концепции административной реформы. Официальная доктрина в этой области представляет собой систему фундаментальных взглядов, идеологических приоритетов и практических разработок. Автор приходит к мнению о недопустимости акцента только на внутренних аспектах управления. Также показано, что возможна только относительная степень завершенности и полноты концепции административной реформы. Делается вывод о необходимости преодоления разобщенности доктрины, создании единого программного документа, объединяющего все направления реформы.

Ключевые слова: концепция административной реформы; реформа государственного управления; исполнительная власть

Основы новой конституционной государственности и правовой системы сделали возможной переоценку хаотично сформированной платформы исполнительной власти. Административная реформа приобрела черты самостоятельного государственно-правового явления, стала обособленным объектом юридической доктрины.

Становление идейной платформы административной реформы происходит в условиях постоянного взаимодействия официального и теоретического уровней доктрины. С учетом сложных процессов концептуализации подходов к реформированию в административной сфере публичной власти, незавершенных в настоящее время и, как показывает анализ, невозможных к завершению в принципе вследствие постоянного усложнения социального управления, можно лишь констатировать определенный момент разработки концепции¹ административной реформы, относительную степень ее завершенности и полноты. Данная концепция, в отличие от других подобных, например концепции законопроекта, не является принципом действия, скорее это методика совершенствования принципов действия, которая, как постоянно востребованный механизм полноценного развития политической и правовой системы, нуждается в перепроверке и находится в динамике.

Концепция административной реформы представляет собой сочетание традиционных мер оптимизации исполнительной власти и государственной службы и мер, которые связаны с модернизацией государственного аппарата с помощью альтернативных управленческих механизмов и перспективных разработок науки. В рамках реформы предстоит открыть возможности новой правовой культуры в сфере государственного административного строительства, закрепить больший объем прав участников управления, создать необходимые процессуальные механизмы и прочие гарантии реализации правомочий, принципы и главные черты системы «позитивного управления», тем самым пересмотрев коренные начала в теории и правовой основе исполнительной власти. Поэтому нет оснований ассоциировать административную реформу с реформой органов исполнительной власти, акцентировать внимание не только на внутренних аспектах управления.

Уже общепринятой позицией можно считать соединение в идеологии реформы отечественного опыта и тщательно отобранных достижений мировой практики реформирования государственных институтов. Этот, казалось бы, очевидный подход к познанию закономерностей современной административной системы не находит в России последовательного воплощения в теоретической, так и в практической плоскостях.

Создание концептуальной основы реформы государственного управления хорошо отражено в литературе [1; 3, c. 547; 9; 10; 12, c. 196–209; 13, c. 196–209; 14, c. 4; 16, c. 11; 17, c. 13–14; 27]. В 1996 году в службе помощников Президента РФ была подготовлена записка, смысл которой – необходимость концентрации усилий вновь избранного Президента на решение проблемы государственно-правового строительства. В Послании Президента РФ 1997 г. уже содержался анализ состояния властных институтов и определялись направления их трансформации.

Характер развития официальной доктрины государственного строительства в области административной реформы можно проследить изучив текст программно-политических документов главы государства – Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Приоритеты в этой области, согласно содержанию Посланий 1996–2010 гг. [23] и Стратегии развития России до 2020 г. [21], можно представить в хронологическом порядке:

1996 г. – главной из нерешенных проблем названа гармонизация управления через право;

1997 г. – обоснована необходимость Программы государственного строительства, включая концепцию реформы системы исполнительной власти;

1998 г. – в системе мер модернизации различных институтов власти доминантной должна стать концепция административной реформы;

1999 г. – ставится задача разработки программы административной реформы не реализована, необходимо повысить эффективность управления страной, укрепить единство власти и исполнительную вертикаль;

2000 г. – наведение порядка в органах власти – первый этап модернизации государства. Среди приоритетов – эффективное государство; концентрация ресурсов государства; инициативные и ответственные федеральные органы исполнительной власти – мотор политики;

2001 г. – удалось остановить дезинтеграцию государства; поставлена задача начать подготовку к административной реформе;

2002 г. – юридическое и фактическое восстановление единства страны. Укрепление государственной власти; государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим инструментом реализации экономической политики; подчеркивается необходимость административной реформы;

2003 г. – достойные условия жизни для людей и достижение определенных стандартов развития государства: экономический рост и повышение всеобъемлющей конкурентоспособности России, демократия, права человека, сильное обороноспособное государство, мобилизация общества. Констатируется, что административная реформа слишком затянулась;

2004 г. – переход к третьему этапу (развитие высокими темпами, возможность решения масштабных, общенациональных задач);

2005 г. – определяющие ценностные ориентиры – идеалы свободы, прав человека, справедливости и демократии, а также сохранение государственной стабильности, экономических завоеваний, правопорядка; повышение эффективности государственного управления, соблюдение чиновниками законности, предоставление качественных публичных услуг;

2006 г. – не содержит принципиальных позиций;

2007 г. Послание и положения Стратегии – концептуальный план развития России, основу стратегии которого составляют формирование дееспособного гражданского общества; строительство эффективного государства и др. Государственное управление рассматривается как система, ориентированная на эффективность, инновации, человека. Также подчеркивается значение децентрализации, самостоятельности и ответственности, следования общей идеологии развития страны;

2008 г. – отмечается, что основу политики должна составить идеология, в центре которой – человек; создание справедливого государства, развитие сильного гражданского общества, благополучие людей; эффективное управление страной в интересах граждан; дальнейшая децентрализация и гуманизация социального устройства и политической системы;

2009 г. – всесторонняя модернизация, основанная на ценностях и институтах демократии;

2010 г. – модернизация на инновационной основе экономики с опорой на ценности демократии и создание стимулов для прогресса во всех областях; воспитание поколения свободных, образованных, творчески мыслящих граждан; повышение стандартов жизни; утверждение статуса России как современной мировой державы.

В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ вопросы административной реформы наиболее последовательно и акцентировано определялись в 1997, 1998, 2001–2003 гг. [4, c. 268]². Системное представление об основных механизмах административной реформы сформировано в 1998 г. Тогда же впервые в официальной риторике использовано это понятие. Предложения Президента в 1998 г., в сравнении с предыдущими инициативами, отличаются более высоким уровнем концептуализации подходов к проведению административной реформы, которые были обозначены как стержень политики в области реформирования государственных институтов. Их обоснованно считают прообразом административной реформы в 2003–2008 гг. [5, c. 21].

После смены главы государства продолжение намеченного курса в сфере государственного строительства, направленного на проведение масштабной модернизации системы исполнительной власти, стало еще более очевидным. Однако опыт реформ 90-х не оставил сомнения в сохранении первостепенной задачи стабилизации механизма власти, восстановления управляемости государством. Только в 2002 г. практически обозначена программа административной реформы [14, c. 4]. Второе дыхание в реализации планов по проведению административных преобразований объективно открылось лишь с изменением социально-политической ситуации. Предпосылки появились после принятия ряда ключевых законов по организации публичной власти.

В рамках рассмотрения вопроса о периодизации административной реформы, присоединяясь к наиболее распространенной позиции, следует выделить начальный этап, включающий формирование общей концепции, ее корректировку с учетом задач государственного строительства и развития доктрины реформирования системы государственного управления, а также проведение административной реформы согласно первоначальным целям ее осуществления на этом этапе³. Непосредственный старт началу административной реформы дан с момента издания указа Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» [20; 28].

Многие авторы согласны с выделением второго этапа [7; 11, c. 88; 25, c. 5]⁴ – комплексного реформирования системы исполнительной власти, который связан с началом реализации Концепции и Плана административной реформы, первоначально предусмотренных на период 2006–2008 гг., а затем и до 2010 г. Реализация этих документов позволяет говорить о качественно новом, институциональном этапе реформы. Первоначально распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р были утверждены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах [19]. В феврале 2008 г. документ был изменен и дополнен, сроки реализации этапа административной реформы продлены до 2010 гг., что отразилось в названии Концепции и Плана [25].

Концепция, безотносительно к своему содержанию, стала организационным инструментом, стимулирующим ход реформы, основой для более системной работы над перспективами реформирования, официальной стратегией правотворческой политики, в том числе и в субъектах Федерации, актом популяризации для широкой аудитории идей реформирования государственного сектора. Можно рассуждать о значительной временной задержке в принятии столь важного документа, отмечать его неполноту, некоторую правовую абстрактность и идеализм отдельных положений. Но надо отдать должное беспрецедентной подзаконной «инъекции» нововведений, содержащихся в Концепции, имеющих полное право рассматриваться в качестве административно-правовых «детонаторов» для всей российской правовой системы, пока еще в значительной мере ориентированной на права и интересы государственных органов. В целом принятие Концепции можно оценить как важный вклад в реформирование административной власти в России, имеющий решающее значение для ее дальнейшего продвижения среди других программно-политических и других подобных документов.

Проведенный анализ позволяет установить картину разобщенности, эклектичности идеологического, политического и правового понимания целей, механизмов, средств и форм административного реформирования, последовательности этапов, а также отсутствие единой линии восприятия государством административной реформы в составе плана преобразований механизма государства. Подводя общий итог рассмотрению некоторых проблем формирования концепции административной реформы, следует отметить, что системность в создании прочного идеологического и научного фундамента реформы отсутствует [2, c. 70; 4, c. 10–16; 6, c. 18–21]. Кроме того, действия государства, гражданского общества и представителей бизнес-элиты, с одной стороны, а также чиновников и ученых, с другой стороны, плохо координируются. Проще говоря, единого общегосударственного центра по разработке государственной политики в области административной реформы, ее планомерному и поэтапному проведению не создано. Роль такого центра играли в разное время Администрация Президента РФ, Центр стратегических разработок, Правительственная комиссия по административной реформе.

В связи с этим продуктивной позицией было бы не разделение разного рода концепций на лучшие и худшие, а попытка объединить в одной общей программе государственного строительства те из них, которые соответствуют общей стратегии модернизации институтов управления.

В настоящий период происходит материализация этого подхода. На роль объединяющего программного документа, направленного на дальнейшее реформирование государственной администрации, претендует Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг. и План мероприятий по реализации указанной Концепции, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. [18; 32].

Вместе с тем концептуализация подходов к административному реформированию лишь высветила критическое положение в правовом аспекте реформирования. Модернизация административной системы как неотъемлемый элемент должна предусматривать модернизацию права, принятие комплексных правовых решений, коренную переработку административно-правовой доктрины [8, c. 404, 462; 15, c. 48–53; 22, c. 21–34; 24, c. 229; 29, c. 7–11, 76–79; 31, c. 6].

Таким образом, необходимы продолжение начатых преобразований и проведение очередного, наиболее сложного этапа административной реформы, который позволит обратиться к тем сторонам государственного аппарата, которые оставались в тени реформ и относились к ментальным проявлениям стихийно формируемой системы публичной власти. Новый, третий, этап – это еще и более активное усвоение модернизационного опыта государств, уже несколько десятилетий стоящих на пути реформирования системы управления, не без оснований считающих эти шаги необходимым элементом конкурентоспособности своих социально-экономических систем.

Библиографический список

1. Административная реформа – дело всего государства: интернет-конференция директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ [Электронный ресурс]. URL:http://www.garant.ru (дата обращения: 10.11.2008).

2. Административное право: теория и современность: сб. науч. тр., посвящ. 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина / А.Б. Агапов, Г.А. Кузьмичева, Л.В. Куншина, М.С. Студеникина; отв. ред. Л.Л. Попов. М.: ТК «Велби»; изд-во «Проспект», 2006.

3. Байгузин Р.Н. Административные реформы в России: история и современность. М.: РОССПЭН, 2006. 645 с.

4. Бакушев В. Административная реформа – нужна, но прежде ее концепция // Власть. 2002. №6. С. 10–16.

5. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008. 508 с.

6. Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал рос. права. 2003. №10. С. 18–21.

7. Интервью «Известий» с С. Нарышкиным // Известия. 2005. 30 сент.

8. Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: Городец, 2004. 848 с.

9. Концепция административной реформы [Электронный ресурс]. URL: http://www. indem.ru (дата обращения: 12.07.2009).

10. Краснов М. Три этажа власти: новая структура Правительства – прорыв к административной реформе // Рос. газета. 2004. 12 марта.

11. Краснов М.А. К оценке первого этапа административной реформы // Реформы и право: сб. ст. / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006. 368 с.

12. Краснов М., Сатаров Г. История первой попытки административной реформы (1997–1998) // Отечественные записки. 2004. №2. С. 196–209.

13. Краснов М., СатаровГ.На какой машине мы едем // Отечественные записки. 2004. №2. С. 196–209.

14. Лапина М.А. Административная реформа: анализ первых итогов и проблем, стоящих перед субъектами исполнительной власти // Право и политика. 2005. №10. С. 4–17.

15. Манохин В.М. Административное право на переломе // Вестн. СГАП. 2007. №3. С. 48–53.

16. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: науч.-практ. пособие. М.: Юрид. фирма «Контракт», Инфра-М, 2006. 352 с.

17. Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: законодательный контекст // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования: тр. Ин-та государства и права Рос. акад. наук. 2006. №2. C. 13–14.

18. Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции: распоряжениеПравительства Рос. Федерации от 10 июня 2011 г. №1021-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №26, ст. 3826.

19. О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 окт. 2005 г. №1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. №46, ст. 4720.

20. О Правительственной комиссии по проведению административной реформы: постановление Правительства Рос. Федерации от 31 июля 2003 г. №451 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. №31, ст. 3150; 2004. №22, ст. 2179; 2006. №37, ст. 3878; 2007. №17, ст. 2043; 2008. №14, ст. 1413.

21. О стратегии развития России до 2020 года: выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного Совета [Электронный ресурс]. URL: www.regnum.ru (дата обращения: 08.02.2008).

22. Побежимова Н.И. Перспективы развития административного права в современных условиях // Теория и практика административного права и процесса: материалы IV Всерос. науч.-практ. конф.; в 2 ч. / отв. ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эртель. Краснодар, 2009. Ч. 1. С. 21–34.

23. Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ // Рос. газета. 2010. 1 дек.

24. Правовая наука и реформа юридического образования: сб. науч. тр. Вып. 16: Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение / предисл. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2004. С. 229.

25. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 окт. 2005 г. №1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. №46, ст. 4720; 2008. №7, ст. 633; №14, ст. 1413.

26. Ростовцева Ю.В. Актуальные проблемы проведения административной реформы в Российской Федерации // Сб. ст. аспирантов и стажеров Ин-та государства и права Рос. акад. наук. М., 2006. №2. С. 5.

27. Сатаров Г.А. Административная реформа как жертва спецоперации [Электронный ресурс]. URL: http://www.indem.ru (дата обращения: 12.07.2009).

28. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. №30, ст. 3046.

29. Старилов Ю.Н. Административное право – на уровень правового государства. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. 80 с.

30. Усова М.В. Административная реформа. Организационно-правовые аспекты // Право и образование. 2006. №5. С. 267–275.

31. Хаманева Н.Ю. Перспективы развития науки административного права. (Состояние и перспективы развития науки административного права. (VI Лазаревские чтения)) // Государство и право. 2002. №11. С. 6.

32. Тезисы доклада министра Э.С. Набиуллиной по вопросу «О ходе выполнения Плана мероприятии по совершенствованию государственного управления» на заседании Правительства Российской Федерации, Москва, 24 марта 2011 г. [Электронный ресурс]: URL: http://www. economy.gov.ru/minec/press/news/doc20110324_017 (дата обращения: 11.07.2009).