УДК 340.132.23

ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

М.А. Ларионова

Аспирант кафедры гражданского права и процесса

Пермский государственный национальный исследовательский университет

614990 г. Пермь, ул. Букирева, д. 15

Ассистент кафедры правовых дисциплин и методики преподавания права

Пермский государственный педагогический университет

614990 г. Пермь, ул. Сибирская, д. 24

E-mail: mariya.larionova@mail.ru

В статье рассматриваются некоторые положения правовых норм, напрямую влияющих на финансовое положение муниципальных образований в России. Используя формально-юридический метод исследования, автор попытается проследить зависимость местного самоуправления от управленческих решений органов государственной власти.

На основе результаты, представленных Счетной палатой РФ и Всероссийским советом местного самоуправления, выявлены наиболее актуальные проблемы финансовой необеспеченности местного самоуправления в целом и муниципальных образований в частности.

Установлено, что принципы, заложенные в системе начисления и распределения субсидий и субвенций не могут обеспечить муниципальным образованиям возможность исполнять свои обязательства по решению вопросов местного значения, поскольку методики начисления разрабатываются на уровне субъекта РФ, что приводит к разной практике начисления субсидий и субвенций в субъектах РФ.

Ключевые слова: муниципальное образование; местный бюджет; правовые гарантии; местные налоги; межбюджетные отношения; методики начисления субсидий и субвенций

Конституция Российской Федерации содержит принципиальные положения о признании местного самоуправления со стороны государства и гарантиях его развития. Данные нормы не могут быть изменены иначе, как посредством принятия новой Конституции Российской Федерации. И это означает, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития обусловают единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления – правовое воздействие. Используя его, государство в настоящее время преобразует систему отношений с местным самоуправлением, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранить определенную степень самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем существенно повысить влияние органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование местной власти. Результатом такого правового влияния стало ограничение самостоятельности местного самоуправления.

В данной статье проведен анализ правовых возможностей в области финансовой самостоятельности местного самоуправления по формальным признакам. Мы не ставили перед собой цели – изучить качественные показатели финансовой обеспеченности муниципальных образований. За основу исследования был взят формально-юридический метод, позволивший автору выявить количественные показатели правовых возможностей муниципальных образований в хозяйственно-финансовой сфере. Представленные результаты послужат базовыми источниками для отражения их различной финансовой обеспеченности в рамках действующего законодательства.

Обращаясь к вопросу правового регулирования финансовой самостоятельности муниципалитетов, мы можем констатировать факт, что законодатель закрепляет обширный круг правовых возможностей в области финансовой и бюджетной самостоятельности местного самоуправления в целом, но тем не менее эффективность функционирования такой системы ставится нами под сомнение.

Начавшаяся в 2003–2004 гг. реформа разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями трех типов (в соответствии с законом о местном самоуправлении, в Российской Федерации установлено три типа муниципальных образований – городское и сельское поселение (обычно его именуют муниципальным образованием «первого уровня»), муниципальный район и городской округ) была направлена на установление четких «непересекающихся» полномочий между уровнями публичной власти на основе установления расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Однако своей первоначальной цели реформа так и не достигла, что привело к проблемам, связанным с формированием местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти.

Между тем нормы, заложенные в Конституции РФ, четко закрепляют сферу самостоятельной компетенции местного самоуправления, а именно органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

Как отмечает Конституционный суд РФ, муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными права и гарантиями [8, с. 205].

Однако проблема правовой гарантии финансовой самостоятельности муниципалитетов не становится менее актуальной. Можно сказать, что сейчас этот вопрос стоит на «повестке дня». Так, в 2009 г. в Общественной палате РФ состоялись экспертные слушания «Современное состояние и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации», где недостаточность бюджетной обеспеченности местного самоуправления стала одним из ключевых вопросов для обсуждении [4, с. 15–16].

Как отмечено в докладе Всероссийского совета местного самоуправления (далее – ВСМС), финансовая необеспеченность местных бюджетов является общей проблемой муниципальных образований России. Можно выделить несколько причин, создавших такие условия.

Во-первых, как отмечено Счетной палатой РФ, до 90% доходов, получаемых местными бюджетами, передаются в вышестоящий бюджет, который формирует бюджет субъекта РФ. Принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Исходя из такой нормы и положений отчета ВСМС, можно сделать вывод, что самостоятельно муниципалитеты могут распоряжаться собственными средствами в рамках 10% доходов, в остальной части это строго регламентированная главным распорядителем система расходования бюджетных средств. Финансовая помощь, переданная из консолидированного бюджета, является целевой, что ограничивает муниципальные образования самостоятельно распоряжаться денежными средствами. Между тем это противоречит одному из принципов, закрепленных в Европейской хртии местного самоуправления, а именно п. 7 ст. 9 содержит следующее положение: «Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции».

Во-вторых, основными получателями финансовой помощи являются административные центры субъектов Российской Федерации, которые действуют как самостоятельные муниципальные образования. Очевидно, что когда из 25 393 [7, с. 1] муниципальных образований Российской Федерации 83 муниципальных образования являются приоритетными при перечислении денежных средств, то между «глубинкой» и региональными столицами естественно усиливается разрыв в уровне жизни и уровне развития.

В-третьих, сохраняются «отрицательные трансферты», которые, как отмечают специалисты Счетной палаты Российской Федерации, лишают муниципальные образования-доноры стимулов к развитию собственной налоговой базы [3, с. 2–3].

В-четвертых, участники Международной конференции «Местное самоуправление и развитие территорий», состоявшейся 30 июня – 1 июля 2011г. в п. Машково Калужской области, обсудив ситуацию, сложившуюся к середине 2011 г. в российском местном самоуправлении и опираясь на нормы Конституции РФ, положения Европейской хартии местного самоуправления, среди основных проблем системного характера, (акцентировано автором – М.Л.) выделили такие, как централизация бюджетообразующих налогов на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы, неуклонный рост доли целевых трансфертов при выделении финансовой помощи из бюджетов других уровней [16, с. 11].

В-пятых, Закон №131-ФЗ заметно усиливает контроль над органами местного самоуправления и делает их еще более зависимыми от федеральных и региональных властей. Особенно это проявляется в нормах, касающихся финансовых взаимоотношений различных уровней власти. Нормативы отчислений, методики их расчета и процедуры устанавливаются законами субъектов РФ, что, в свою очередь, приводит к различной практике начисления субсидий в разных субъектах РФ. Региональные органы власти фактически уполномочены осуществлять контроль за исполнением муниципалитетами своих бюджетов. Так, в случае неисполнения бюджетных обязательств (если задолженность превышает 30% собственных доходов в год) глава субъекта федерации может ходатайствовать о введении временной финансовой администрации на территории муниципального образования (п. 4 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 от 06.10. 2003). С учетом объема вопросов, переданных в ведение местных администраций, возникновение такой ситуации не будет большой редкостью. Окончательное решение принимает арбитражный суд субъекта РФ, однако независимость судов от региональных властей можно считать скорее формальной. Вероятность того, что суд примет решение, в котором заинтересован губернатор, очень велика. Также согласно Закону №131-ФЗ появляется возможность утверждения местного бюджета (разработанного временной администрацией) законом субъекта РФ. Это в корне неверно, если иметь в виду, что местное самоуправление у нас отделено от органов государственной власти. К тому же в п. 7 ст. 75 Закона №131 прямо утверждается возможность осуществления полномочий местного самоуправления органами государственной власти «в случаях, установленных федеральными законами»[6, с. 7], что может трактоваться расширительно и неоднозначно.

В-шестых, в начале муниципальной реформы был закреплен определенный перечень вопросов местного значения, непосредственно за городскими и сельскими поселениями было закреплено 22 вопроса местного значения, за муниципальными районами – 20 вопросов местного значения, за городскими округами – 27. В течение 2004–2010 гг., первоначально законодательно установленный перечень полномочий постоянно дополнялся и изменялся. К марту 2011 г. перечень вопросов местного значения для сельских и городских поселений возрос с 22 до 36 пунктов, для муниципальных районов – с 20 до 32, для городских округов – с 27 до 41 пункта. При этом перечень налогов, закрепленных за ними, не увеличился. Количество видов имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, не соответствует количеству переданных на местный уровень вопросов (видов имущества меньше, чем вопросов местного значения). Так, на сельские и городские поселения отнесено 36 вопросов и всего 22 вида имущества, на муниципальные районы – 32 вопроса местного значения, а видов имущества только 23, на городские округа – 41 вопрос и 45 видов имущества. Вполне очевидно, что по формальным признакам городские округа находятся в более привилегированном положении, однако в целом картина неутешительна, поскольку основной массив муниципальных образований составляют сельские и городские поселения.

Надо иметь в виду также, что кроме имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, в собственность муниципальных образований может поступить еще две категории имущества: переданное им для осуществления отдельных государственных полномочий (если эти полномочия переданы законами); предназначенное для обеспечения деятельности самих органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, участвующих в реализации муниципальных полномочий. Таким образом, фактически сформированы три категории муниципального имущества.

Следует отметить, что в Законе №131-ФЗ закреплена императивная норма о том, что в случае возникновения у муниципальных образований прав собственности на имущество, не относящееся к ранее названным трем категориям, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. При этом порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом, которым может быть предусмотрено изъятие имущества федеральными органами в случае «не перепрофилирования» или отказа в отчуждении муниципального имущества.

Следует добавить, что до сих пор не принят специальный федеральный закон, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества, хотя необходимость его принятия закрепления в ч. 6 ст. 50 Закона №131-ФЗ.

В-седьмых, Бюджетным кодексом РФ предусмотрена возможность формирования в составе бюджетов субъектов Федерации специального фонда муниципального развития, основным назначением которого определено предоставление местным бюджетам целевых субсидий для финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения.

Фонд муниципального развития представляет собой относительно новый инструмент финансовой помощи местным бюджетам. Поэтому его использование в отечественной практике межбюджетных отношений на уровне «регион – муниципалитет» встречает ряд трудностей, обусловленных, прежде всего, отсутствием четких методологических основ и формализованных процедур формирования и распределения средств фонда. На федеральном уровне разработаны лишь общие нормативные документы Министерства финансов РФ, в которых регламентируются только базовые принципы функционирования фонда муниципального развития [10, с. 4–6].

При этом вопросы разработки конкретных методик распределения субсидий между муниципальными образованиями отнесены Бюджетным кодексом РФ к ведению региональных органов государственной власти.

В-восьмых, на сегодняшний день гарантированное федеральным законодательством финансирование делегированных муниципалитетам государственных полномочий не в полной мере решает проблему критериев определения размера предоставляемой местным бюджетам финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, которыми должны стать минимальные социальные стандарты. Необходимость принятия единых государственных минимальных социальных стандартов ранее была предусмотрена Бюджетным кодексом РФ, а сейчас решение этого вопроса передано на уровень субъекта РФ. В итоге как последствие – неравное положение муниципальных образований, имеющих различные финансовые возможности.

В данной связи теряет смысл Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[12, с. 36], так как критерии оценки, заложенные в данном указе, не могут быть одинаково применены ко всем без исключения городским округам и муниципальным районам.

Важно подчеркнуть, что государство само по себе не может создать местное самоуправление, но может его признать или зафиксировать. Однако полагаем, что признание местного самоуправления со стороны государства не является предпосылкой возникновения финансовой самостоятельности местного самоуправления. Следовательно, государство может только создать условия для финансовой самостоятельности. Исходя из такого положения правомерны риторические вопросы: а зачем государству самостоятельное, в финансовом плане, местное самоуправление и в чем должна проявляться его самостоятельность?

Синонимами слова «самостоятельность» являются: свободный, независимый, самообеспеченный [13, с. 216]. Обращаясь к словарю по поводу этимологического значения слова «самостоятельный», мы находим следующее определение: существующий отдельно от других, сам собою, независимо; независящий от другого; решительный, способный на независимые действия, обладающий инициативой; свободный от посторонних влияний [15, т. 3, с. 283].

Анализ самостоятельности как сущностной характеристики местного самоуправления предполагает необходимость рассмотрения природы местного самоуправления не только с точки зрения его соотношения с государственной властью, но и с позиций выявления его собственных характеристик, связанных с осуществлением населением функций по самостоятельному решению вопросов местного значения.

Самостоятельность местного самоуправления – это конституционный принцип, который может быть реализован только через правовое гарантирование.

Из решений Конституционного суда РФ вытекает, что самостоятельность местного самоуправления должна обеспечиваться на всех стадиях бюджетного процесса, включая формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, при осуществлении межбюджетных отношений, в процессе установления местных налогов и сборов, а также при открытии счетов муниципальных образований в отделениях Центрального банка РФ [9, с. 195].

Провозглашение принципа самостоятельности местного самоуправления – это прогрессивное понимание современных концепций местного самоуправления. Однако «аксиомой является тот факт, что любой принцип до тех пор останется лишь «голым» принципом, пока он не будет подкреплен экономическим содержанием. Поэтому очевидно, что органы местного самоуправления будут самостоятельны на деле только в случае закрепления материальных гарантий самостоятельности. Такими экономическими гарантиями в общей теории местного самоуправления признаны закрепленные в законе поступления денежных средств (муниципальные налоги и сборы), а также наличие муниципальной собственности и прав органов местного самоуправления свободно управлять ею и соответственно получать доходы от ее использования» [1, с. 31].

Как отмечает Г.В. Барабашев в своем труде, «самоуправление без собственности – это еще не самоуправление» [2, с. 37].

Однако наличие собственности не может само по себе гарантировать возможность самостоятельно распоряжаться ею. Самостоятельным можно стать только в том случае, если собственник и получатель налогов и иных доходов, самостоятелен и независим от кого бы то ни было в сфере распоряжения. Достаточно отметить, что право собственности слагается из трех понятий: владения, пользования и распоряжения. Следовательно, если не будут заложены в правовые нормы такие возможности, как самостоятельное распоряжение всем причитающимся имуществом, в том числе и налоговыми доходами, то мы не можем говорить о самостоятельном местном самоуправлении в целом и самостоятельных муниципальных образованиях в частности. Как было отмечено ранее, только 10% собственных доходов остается у муниципальных образований для самостоятельного распоряжения и решения вопросов местного значения. Таким образом, закрепленные за муниципальными образованиями правила распоряжения финансовыми возможностями сводят на нет принцип самостоятельности в решении вопросов местного значения.

Что касается соотношения количества вопросов местного значения и объема бюджетных средств, которые могут быть направлены муниципальным образованием самостоятельно на решение этих вопросов, следует сделать вывод, что муниципальные образования не могут быть сильными и самостоятельными до тех пор, пока это соотношение не будет уравновешено. Поэтому и требуется «вмешательство» правовых гарантий, которые могли бы обеспечить надлежащие возможности для муниципальных образований.

Не всегда справедливо строятся межбюджетные отношения. Разграничение полномочий между органами государственной власти и муниципалитетами не подкрепляется финансовым обеспечением. И зачастую государственная власть и местное самоуправление становятся на диаметрально противоположные позиции. При этом одна из сторон заведомо зависима от другой, хотя обе призваны быть партнерами. Основная доля финансовых средств из федерального бюджета проходит через бюджеты субъектов Федерации транзитом до своего конечного назначения – местных бюджетов. Субъекты Федерации передают местным органам власти почти 70% полученных из федерального бюджета средств, однако процесс передачи этих средств и на сегодняшний день остается непрозрачным и субъективным.

В связи с чем, пока так и не решены проблемы с перераспределением полномочий между уровнями публичной власти. Ввиду такого положения 27 июня 2011 г. Президент Дмитрий Медведев подписал распоряжение «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления». Оно нацелено на создание эффективной системы управления. Распоряжением образованы две рабочие группы, одна занимается правовыми вопросами, вторая финансово-экономическими [11, с. 8].

По мнению члена рабочей группы по финансовым и налоговым вопросам и межбюджетным отношениям, депутата Госдумы Виктора Зубарева, «…муниципалитеты не могут проводить самостоятельной финансовой политики, определять приоритеты и решать, на что тратить деньги. Они всегда находятся на поводке у тех, кто распоряжается бюджетами, выделяет субсидии и субвенции» [5, с. 9].

Для сравнения с нынешним положением по сбору налогов можно привести положения ранее действовавшего закона о местном самоуправлении №154-ФЗ [14, с. 106], в ст. 35, которого была установлена императивная норма, предусматривающая запрет изъятия федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, сумм превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года. Исходя из анализа такого положения, можно сказать, что многие муниципальные образования являются дотационными по принципу «искусственно созданных».

Система межбюджетных отношений устроена так, что налоги собираются в общий, консолидированный бюджет, а уже из него выделяются различного рода финансовая помощь. И несмотря на справедливый принцип, заложенный в системе распределения финансовой помощи муниципалитетам, а именно определение размера денежных средств в зависит от численности жителей муниципального образования, отсутствие четкой методики распределения субсидий и субвенций ставит в неравное положение муниципалитеты в разных субъектах РФ, поскольку принятие решения о начислении субсидий и субвенций отдан на откуп субъектам Федерации.

Создание поселенческого уровня местного самоуправления породило необходимость разделения экономической базы между поселениями и районами. Это привело к существенному снижению абсолютного размера собственных доходов в формировании бюджета муниципального уровня.

Подводя итог, мы можем констатировать, что через правовое «вмешательство» в область финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образований существенно меняется их финансовая обеспеченность. В связи с этим, можно говорить о правовых гарантиях как важном элементе при выстраивании межбюджетных отношений и организации работы финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образований.

Отсутствие у муниципальных образований возможности самостоятельно сформировать необходимый бюджет связано, на наш взгляд, с двумя причинами: первая – низкий экономический потенциал отдельных муниципалитетов и вторая – сложившаяся система налогообложения и межбюджетных отношений. Количество вопросов местного значения увеличивается, при этом снижается количество налоговых и неналоговых поступлений в местный бюджет. Увеличение размеров субсидий не повышает экономической самостоятельности местного самоуправления, так как муниципалитет не имеет права самостоятельно распределять поступившие средства по собственному усмотрению на решение вопросов местного значения.

Правовые механизмы вносят весомые коррективы в деятельность местного самоуправления, и, можно сказать, выживание муниципалитетов имеет прямо пропорциональную зависимость от права. Одним из определений права является следующее: право есть правило поведения. Такое правило поведения установлено государственными органами. Следовательно, о самостоятельности местного самоуправления можно говорить только в рамках установленных государством правил поведения. Самостоятельность проявляется в самостоятельном сборе налогов, но не в их распределении, а если «сборщик» не может самостоятельно распределить денежные средства, то вывод напрашивается сам собой – что муниципалитеты, в лице органов местного самоуправления, являются агентами органов государственной власти по сбору местных налогов.

Приходится констатировать, что в бюджетной сфере не удалось достичь цели, которая ставилась в начале проведения реформы местной власти. Данные Счетной платы Российской Федерации свидетельствуют о том, что на начальном этапе реформы местным бюджетам не было гарантировано финансовых источников, адекватных их расходным обязательствам¹.

В данный момент муниципалитеты напрямую финансово зависят от органов государственной власти. А определяет финансовую зависимость муниципалитетов и иные формы зависимости. Поэтому пока рано говорить о самостоятельном, в финансовом отношении, местном самоуправлении.

Библиографический список

1. Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации // Государство и право. 2001. №3. С. 29–37.

2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во МГУ, 1996. 352 с.

3. Всероссийский совет местного самоуправления: доклад о развитии местного самоуправления в Российской Федерации и задачах ВСМС. М., 2011. 42 с.

4. Глава местной администрации. 2010. №2. С. 14–19.

5. Ждем децентрализацию // Местное самоуправление. 2011. №8. С. 9.

6. Клендар А. Проблемы нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ // Местное право. 2004. №5-6.С. 3–14.

7. Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. [Электронныйресурс]. URL: http://zakon.scli.ru/ ru/analytics_statistics/report_forms/form_report_new/ (датаобращения: 20.09.2011).

8. Постановление Конституционного Суда от 16.10.1997 №14-П // ВКС. 1997. №5.

9. Постановление Конституционного Суда от 11.11.2003 // СЗ РФ. 2003. № 46. Ст. 4509.

10. Приказ Министерства финансов РФ от 27 августа 2004 г. №243 «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-прав. системы КонсультантПлюс (дата обращения: 20.08.2011).

11. Российская газета. 2011.08.07.

12. Собрание законодательства РФ. 2008. №18. Ст. 2003.

13. Словарь русских синонимов. 1999. М., Русские словари. 638 с.

14. Собрание законодательства РФ. 1995.28.08. №35. Ст. 3506.

15. Толковый словарь живого великорусского языка В.И. Даля. М., 1955. Т. 3. С. 283.

16. Эксперты констатируют // Местное самоуправление. 2011. №8. С. 11–12.