УДК 340.136+35.08+17

СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЭТИЧЕСКИХ ПРАВИЛ ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОМ И МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

C.В. Шуралева

Кандидат юридических наук, ассистент кафедры международного и европейского права

Пермский государственный национальный исследовательский университет

614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

 А.В. Ваньков

Соискатель кафедры теории и истории государства и права

Пермский государственный национальный исследовательский университет

614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

В статье рассматривается практика систематизации требований к служебному поведению, ограничений и запретов для государственных гражданских служащих в Российской Федерации и на международно-правовом уровне, приводятся рекомендации по совершенствованию российского законодательства в сфере государственной гражданской службы.

  Ключевые слова: систематизация правовых норм; кодекс этики; государственная гражданская служба; служебная этика; конфликт интересов; противодействие коррупции

Общеизвестно, что к представителям некоторых видов профессий предъявляются повышенные моральные требования. Как правило, это такие виды профессиональной деятельности, в которых действия профессионала влияют на жизнь многих людей и даже человечества. Традиционно это медицина, воспитание и образование, наука, военное дело (см. об этом, напр., [6, с. 39–44]). Развитие и усложнение общественных отношений, многократное увеличение рисков, связанных с «человеческим фактором», заставляют по-новому взглянуть на этическую составляющую многих «привычных» видов профессиональной деятельности, в частности, на деятельность государственных гражданских служащих (далее – гражданские служащие).

Если за рубежом (например, в США и Канаде) нормативное регулирование этических аспектов государственной службы успешно осуществлялось начиная с 1970-х гг.¹, то в Российской Федерации правовые нормы в сфере этики государственной гражданской службы, включая требования к служебному поведению, урегулирование конфликта интересов, возникли сравнительно недавно.

В числе нормативных правовых актов, включающих правила этического поведения гражданских служащих, необходимо назвать Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [9] (ст. 16–20) (далее – Закон о гражданской службе), Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» [10] (ст. ст. 8–12) (далее – Закон о противодействии коррупции), указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [14] (далее – Указ об общих принципах служебного поведения). К основным вопросам, которые регулируются настоящими нормативными правовыми актами, относятся: служебное поведение гражданских служащих, соблюдение ими ограничений и запретов, а также конфликт интересов на гражданской службе.

Под конфликтом интересов в Законе о гражданской службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнением им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, государства, способное привести к причинению вреда этим законным интересам. Сходное определение дано в ст. 10 Закона о противодействии коррупции. Здесь же устанавливаются дополнительные правила в сфере конфликта интересов. Как следует из частей 4, 5, 6 ст. 11 Закона о противодействии коррупции, предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения служебных обязанностей, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Гражданский служащий во избежание конфликта интересов может заявить самоотвод. Если государственный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гл. 53 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В оценочном отчете в отношении Российской Федерации, утвержденном на пленарном заседании Группы государств против коррупции²1–5 декабря 2008 г., было рекомендовано принять модельный кодекс этики для должностных лиц, включая гражданских служащих, который мог бы быть адаптирован для различных сфер государственного управления, а также обеспечить его применение на практике [20, p. 65–66].

23 декабря 2010 года на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции был одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее – Типовой кодекс) [16]. Типовой кодекс не содержал новых предписаний и объединил уже существующие этические нормы, предусмотренные упомянутыми федеральными законами и указом Президента Российской Федерации.

В 2011 году в федеральных органах государственной власти, а также в органах государственной власти субъектов Российской Федерации³ была проведена работа по утверждению кодексов этики по образцу Типового кодекса. Указанные кодексы утверждены в основном ведомственными нормативными правовыми актами [11; 13] и за незначительными исключениями идентичны друг другу⁴.

Кодексы этики в государственных органах Пермского края состоят из четырех разделов: «Общие положения», «Основные принципы и правила служебного поведения гражданских служащих», «Этические правила служебного поведения гражданских служащих», «Ответственность за нарушение положений Кодекса». В первом разделе излагаются цели принятия кодексов этики, определяется сфера их действия. Основные принципы и правила служебного поведения гражданских служащих, изложенные во втором разделе, повторяют нормы ст. 18 Закона о гражданской службе и положения Указа о принципах служебного поведения. Этические правила служебного поведения гражданского служащего включают в себя требования морально-этического характера (например, воздержание от грубости, от проявления пренебрежительного тона в общении, предъявления незаслуженных обвинений, проявление вежливости, доброжелательности), нормы делового этикета (например, воздержание от курения во время служебных совещаний, деловой стиль в одежде).

Таким образом, на сегодняшний день правила этического поведения гражданских служащих закреплены на законодательном уровне и в указе Президента России. Кодексы этики, утвержденные в федеральных и региональных органах государственной власти, фактически представляют собой компиляцию уже существующих норм права и самостоятельных уточняющих правовых положений почти не содержат.

Анализ правового регулирования этики гражданских служащих не может быть полным без исследования правовых положений, установленных в международных договорах Российской Федерации и резолюциях международных организаций.

В рамках настоящего исследования прежде всего заслуживает внимания Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (United Nations Convention against Corruption) от 31 октября 2003 г.⁵ [4] (далее – Конвенция ООН). Согласно ст. 8 Конвенции ООН, для целей борьбы с коррупцией каждое государство-участник стремится применять, в рамках своих институциональных и правовых систем, кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций. Среди таких кодексов Конвенция ООН называет соответствующие инициативы региональных, межрегиональных и многосторонних организаций, например Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (International Code of Conduct for Public Officials) (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.) (далее – Международный кодекс) [7].

Международный кодекс перечисляет основные принципы их поведения (эффективность, компетентность, внимательность, справедливость, беспристрастность). Международный кодекс кратко определяет основные правила относительно предупреждения конфликта интересов (неподобающего извлечения личных или финансовых выгод для себя или своей семьи с использованием своего служебного положения), декларирования сведений о доходах и обязательствах, принятия подарков, обращения с конфиденциальной информацией.

Представляет интерес опыт правового регулирования этических правил поведения гражданских служащих в конвенциях и рекомендациях по линии Совета Европы. Требование о необходимости реализации своих полномочий представителями государственной власти с соблюдением этических правил основывается на тех правах и свободах, которые должно гарантировать человеку государство. Например, согласно ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) от 4 ноября 1950 г.⁶ [2] не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление каждым лицом права на уважение личной и семейной жизни, жилища и корреспонденции.

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Criminal Law Convention on Corruption), принятая Комитетом министров Совета Европы 27 января 1999 г.⁷ [3], непосредственно не содержит предписаний, касающихся правил служебной этики государственных служащих. Однако в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Civil Law Convention on Corruption), принятой Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 г.⁸, упоминается о необходимости поощрения антикоррупционного поведения в виде защиты от любой неоправданной меры тех государственных служащих, которые имеют серьезные основания подозревать наличие коррупции и добросовестно сообщают о своем подозрении компетентным лицам или властям (ст. 9). При этом ст. 8 данной Конвенции предусмотрено, что договоры (контракты), положения которых допускают совершение акта коррупции, должны признаваться недействительными и не имеющими юридической силы.

Значительный вклад в развитие правил этического поведения гражданских служащих внес Комитет министров Совета Европы, который в соответствии со ст. 13 и 15 Устава Совета Европы [25] вправе от имени Совета Европы издавать рекомендации для государств-участников.

Программа действий против коррупции (Programme of Action Against Corruption), принятая Комитетом министров Совета Европы в 1996 г. (далее – Программа) [21], в разделе III «Административное право» содержит блок тезисов, связанных с кодексами поведения. В Программе подчеркивается особая значимость таких сводов правил, их многоцелевой характер. С одной стороны, такие правила адресованы лицам, нанятым на службу, а с другой – остальным лицам, которые вступают во взаимодействие со служащими и вправе ожидать поведения, соответствующего установленным стандартам. Эти правила должны, по мнению авторов Программы, заполнять собой пробелы, возникающие вследствие абстрактности законодательного регулирования, предоставляя каждому сотруднику руководство к действию в конкретной ситуации из повседневной жизни.

В резолюции (97) 24 Комитета министров Совета Европы «О двадцати принципах борьбы с коррупцией» (Resolution (97) 24 of the Committee of Ministers on the twenty guiding principles for the fight against corruption) [24] этическое поведение упоминается в числе первых мер для предотвращения коррупции. Рекомендация (2000) 6 Комитета министров Совета Европы «О статусе государственных служащих в Европе» (Recommendation No. R (2000) 6 of the Committee of Ministers to Member states on the status of public officials in Europe) [22] в ст. 13 приложения указывает, что для полноценного исполнения государственными служащими своих обязанностей и во избежание конфликта интересов на служащих должны распространяться соответствующие ограничения, касающиеся выполнения иной работы или участия в отдельных видах деятельности.

Наиболее детально вопрос о правилах этики и служебного поведения государственных служащих проработан в положениях Модельного кодекса поведения для государственных служащих (Model Code of Conduct for Public Officials) (приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. №R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих) (далее – Модельный кодекс) [23]. Модельный кодекс по сравнению с Международным кодексом не только называет дополнительные принципы поведения (например, вежливость – в ст. 5), но и характеризует должное поведение государственного служащего. В частности, беспристрастность должна выражаться в том, что государственный служащий должен принимать во внимание лишь общественную пользу и соответствующие обстоятельства дела, а не личные мотивы (ст. 5). В отличие от Международного кодекса в Модельном кодексе содержится ряд предписаний о доведении государственным служащим до сведения уполномоченных лиц информации о нарушениях в сфере установленных правил поведения (ст. 12).

В части предотвращения конфликта интересов в ст. 13 Модельного кодекса дано понятие конфликта интересов и личной заинтересованности, подробно перечислены обязанности государственного служащего по недопущению такого конфликта. Международный кодекс только упоминает об обязанности государственного служащего действовать сообразно с мерами, установленными для того, чтобы уменьшить или устранить конфликт интересов, не указывая содержание этих мер.

В части требований к поведению бывшего государственного служащего после ухода со службы Модельный кодекс запрещает такому лицу использовать свою принадлежность к государственной службе для получения работы за ее пределами, разглашать служебную информацию, действовать от имени какого-либо лица, с которым он взаимодействовал по службе, способствуя получению таким лицом преимуществ (ст. 26). Кроме того, должностные лица не должны оказывать какого-либо предпочтения в доступе к государственной службе бывшим государственным служащим (ст. 27). В Международном кодексе установлена лишь обязанность государственного служащего после ухода со своих официальных должностей не злоупотреблять своим прежним служебным положением. В целом Модельный кодекс можно признать удачным. В подтверждение тому в 2002 г. депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был внесен на рассмотрение законопроект №85554-3 «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации» [1]. Однако законопроект был отклонен и снят с рассмотрения. Вместе с тем отдельные ученые и специалисты-практики продолжают настаивать на необходимости разработки кодекса поведения государственных и муниципальных служащих в виде федерального закона (см., напр., [5, с. 25–35; 8, с. 38–42]).

Следует заметить, что особенностью Модельного кодекса является его приоритетная защита государственных (общественных) интересов в случаях их противоречия частным интересам гражданского служащего и создание эффективных механизмов такой защиты. Современное российское законодательство пока отстает в этом направлении.

Это видно на нескольких примерах. Во-первых, п. 5 ст. 13 Модельного кодекса устанавливает запрет на назначение кандидата на должность гражданской службы, если известно о конфликте интересов, – до момента разрешения такого конфликта. Подобного запрета российское законодательство не предусматривает.

Во-вторых, для российского гражданского служащего большинство решений, принятых комиссией по урегулированию конфликта интересов, не является обязательным, в отличие от Модельного кодекса (п. 3 ст. 13 Модельного кодекса).

В-третьих, меры по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе в Российской Федерации сводятся лишь к изменению служебного положения и дисциплинарным взысканиям. Отказ служащего от выгоды, из-за которой возник конфликт интересов, не сформулирован в законе в качестве его обязанности. Вместе с тем меры дисциплинарной ответственности, даже увольнение со службы, не позволяют устранить негативные имущественные последствия конфликта интересов. Например, гражданско-правовой договор или государственный контракт, на заключение которого повлияла личная заинтересованность гражданского служащего, не утрачивает своей силы, а уволенный с гражданской службы гражданин продолжает извлекать частную выгоду из сделки, совершенной с использованием служебного положения и противоречащей общественным и государственным интересам.

В-четвертых, согласно п. 2 ст. 15 Модельного кодекса гражданский служащий обязан запрашивать согласие своего работодателя на осуществление возмездной и безвозмездной деятельности в установленных случаях в соответствии с законодательством. Частью 2 ст. 14 Закона о гражданской службе предусмотрена лишь обязанность гражданского служащего информировать представителя нанимателя о выполнении иной оплачиваемой работы.

В-пятых, в ст. 12 Закона о противодействия коррупции предусмотрена процедура дачи согласия комиссией по урегулированию конфликта интересов на последующее трудоустройство бывшего гражданского служащего. Вместе с тем никаких критериев оценки предполагаемого места работы для решения вопроса о даче согласия не установлено.

В-шестых, Модельный кодекс включает в понятие личной заинтересованности любую выгоду не только для самого гражданского служащего, его родственников, связанных с ним организаций, но также для друзей служащего и его близких.

Одним из путей решения указанной проблемы для России могла бы стать ратификация Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию и включение в наше законодательство норм гражданско-правовой ответственности служащих за ущерб, причиненный в результате конфликта интересов. Куда более эффективным средством урегулирования конфликта интересов может стать не увольнение служащего (включая увольнение в связи утратой доверия в соответствии со ст. 59² Закона о гражданской службе), а устранение материальной выгоды от совершения сделок, например возможность признать такую сделку недействительной в судебном порядке. Кроме того, в число обязанностей гражданского служащего должна войти обязательность решений комиссии по урегулированию конфликта интересов, принятых в его адрес. Думается, что подобные комплексные изменения необходимо внести и в законодательство о противодействии коррупции, и в гражданское законодательство. Однако этот вопрос заслуживает отдельного исследования.

Еще одной проблемой является недостаточная конкретизация правил этического поведения гражданских служащих. В большинстве своем эти правила сформулированы достаточно абстрактно, иногда в виде принципов, и не могут служить повседневным руководством к действию для гражданских служащих в конкретных ситуациях. Нужны более четкие нормы, рассчитанные на обширный круг ситуаций. Такие правила могли бы быть закреплены в кодексах этики. Однако та форма, в которой такие кодексы приняты повсеместно в настоящее время – ведомственный нормативный акт – не позволяют отступать от законодательства. Да и термин «кодекс» здесь используется весьма условно, так как кодекс этики по своей сути не является результатом кодификации. Возможно, определенную роль здесь сыграли трудности перевода. За рубежом аналогичные документы, как правило, именуются английским словом «code». В переводе на русский язык это слово может обозначать не только законодательный акт, содержащий правовые нормы какой-либо отрасли права и систематизированный путем переработки действующего законодательства, но и простой набор (свод) правил или принципов поведения [15, с. 162; 17, с. 423]. Таким образом, кодексы этики правильнее было бы именовать сводом этических правил гражданских служащих.

Думается, что наиболее подходящей правовой формой закрепления правил этического поведения гражданских служащих Российской Федерации и ее субъектов является указ Президента Российской Федерации, поскольку эта форма обеспечивает единообразное и более оперативное по сравнению с федеральным законом правовое регулирование этического поведения на гражданской службе. В Законе о гражданской службе необходимо предусмотреть соответствующую отсылочную норму. Кроме того, учитывая динамичность соответствующего законодательства многочисленные кодексы этики будут нуждаться в постоянной актуализации. Следовательно, издание единого кодекса этики для гражданских служащих Российской Федерации позволило бы избежать избыточного нормотворчества.

Библиографический список

1. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс]. URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=85554-3 (дата обращения: 01.11.2011).

2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // Бюл. междунар. договоров. 2001. №3. С. 3–44.

3. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию: принята Комитетом министров Совета Европы 27 января 1999 г. // Бюл. междунар. договоров. 2009. №9. С. 15–29.

4. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята 31 октября 2003 г. // Бюл. междунар. договоров. 2006. №10. С. 7–54.

5. Куракин А.В. Актуальные проблемы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ // Административное и муниципальное право. 2008. №1. С. 25–35.

6. Малиновский А.А. Кодекс профессиональной этики: понятие и юридическое значение // Журнал рос. права. 2008. №4. С. 39–44.

7. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, принят резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН: принят 12 декабря 1996 г. [Электронный ресурс]. URL:http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/int_code_of_conduct.shtml; http://www.un.org/documents/ga/res/51/a51r059.htm (дата обращения: 01.11.2011).

8. Новоселова Н.В. Конфликт интересов на государственной службе: некоторые проблемы правопонимания // Административное право и процесс. 2010. №6. С. 38–42.

9. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №31, ст. 3215.

10. О противодействии коррупции: Федер. закон Рос. Федерации от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. №52 (ч. 1), ст. 6228.

11. Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Пермского края, замещающих должности государственной гражданской службы Пермского края в Министерстве природных ресурсов Пермского края: приказ Министерства природных ресурсов Пермского края от 5 марта 2011 г. №СЭД-30-03-07-6 // Бюл. законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2011. №10.

12. Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения заместителей председателя Правительства Пермского края, руководителей исполнительных органов государственной власти Пермского края и руководителя Аппарата Правительства Пермского края: указ губернатора Пермского края от 07 июля 2011 г. №54 // Бюл. законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2011. №27.

13. Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии: приказ Росстандарта от 17 февраля 2011 г. №625 // Вестн. Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. 2011. №4.

14. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента Рос. Федерации от 12 августа 2002 г. №885 // Рос. газета. 2002. 15 авг.

15. Пивовар А.Г., Осипов В.И. Англо-русский юридический словарь: право и экономика. М.: Экзамен, 2006. 864 с.

16. Президент России. Государство [Электронный ресурс]. URL: http://state.kremlin.ru/face/8409 (дата обращения: 01.11.2011).

17. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2001. 776 с.

18. Center for the Study of Ethics in the Professions, Illinois Institute of Technology // [сайт Технол. ин-та Иллинойса]. URL: http://ethics.iit.edu/index1.php/Library/Print%20Collections/Part%20III%20Government%20Organizations (дата обращения: 01.11.2011).

19. Civil Law Convention on Corruption (Strasbourg, 4 September 1999) [Электронный ресурс]. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/174.htm (дата обращения: 01.11.2011).

20. Evaluation report on the Russian Federation. Adopted by GRECO at its 40th Plenary Meeting (Strasbourg, 1–5 December 2008). P. 65–66 [Электронный ресурс]. URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/ GrecoEval1-2%282008%292_RussianFederation_EN. pdf (дата обращения: 01.11.2011).

21. Programme of action against corruption [Электронный ресурс]. URL: https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=539992&SecMode=1&DocId=550744&Usage=2 (дата обращения: 01.11.2011).

22. Recommendation No. R (2000) 6 of the Committee of Ministers to Member states on the status of public officials in Europe [Электронный ресурс]. URL: https://wcd. coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=531085&SecMode=1&DocId=330030&Usage=2 (дата обращения: 01.11.2011).

23. Recommendation No. R (2000) 10 of the Committee of Ministers to Member states on the on codes of conduct for public officials [Электронный ресурс]. URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec%282000%2910_EN.pdf (дата обращения: 01.11.2011).

24. Resolution (97) 24 of the Committee of Ministers on the twenty guiding principles for the fight against corruption [Электронный ресурс]. URL: https://wcd.coe.int/ ViewDoc.jsp?id=593789(дата обращения: 01.11.2011).

25. Statute of the Council of Europe [Электронный ресурс]. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/html/001.htm (дата обращения: 01.11.2011).