УДК 342.95, 346.9

ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ХОЗЯЙСТВУЮЩИМ СУБЪЕКТОМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОТСУТСТВИИ ЛИЦЕНЗИИ

В.В. Кванина

Доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой предпринимательского и коммерческого права
Южно-Уральский государственный университет
454080, г. Челябинск, пр-кт. им. В.И. Ленина, 76
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

В статье на основе судебной практики анализируются административно-правовые (по ст. 14.1. КОАП РФ) и гражданско-правовые санкции (по ст. 61 и 173 ГК РФ), предусмотренные за осуществление хозяйствующим субъектом деятельности в отсутствии лицензии или с нарушением лицензионных требований и условий. Делается вывод о их несогласованности и необходимости совершенствования.

Ключевые слова: административно-правовая и гражданско-правовая ответственность за осуществление хозяйствующим субъектом деятельности в отсутствии лицензии

Сущность института лицензирования предопределяется целями и критериями лицензирования. В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» [9] в качестве целей лицензирования выступает предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. К критериям лицензирования пункт 3 данной статьи относит: 1) возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства; 2) невозможность регулирования вида деятельности иными методами, кроме как лицензирование.

Данные цели и критерии лицензирования отдельных видов деятельности свидетельствуют о публично-правовой природе института лицензирования, предназначенного для обеспечения публичного правопорядка. Поэтому вполне закономерно, что за нарушение в данной сфере к правонарушителю подлежат применению прежде всего публично-правовые санкции, предусмотренные ст. 14.1. КоАП РФ [8] и ст. 171 УК РФ [20]. Поскольку УК РФ не предусматривает ответственность хозяйствующих субъектов, то и санкции, предусмотренные ст. 171, в рамках данной статьи не рассматриваются.

КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна, и за ее осуществление с нарушением (грубым нарушением) условий, предусмотренных лицензией, установил ответственность в виде штрафа с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья, штрафа и административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток (ст. 14.1).

За осуществление деятельности в отсутствии лицензии предусмотрена также и гражданско-правовая ответственность в виде ликвидации юридического лица (ст. 61 ГК РФ) [3] и признания сделки недействительной (ст. 173 ГК РФ).

Так, в соответствии со ст. 61 ГК РФ при осуществлении деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) юридическое лицо может быть ликвидировано. Лицензия считается отсутствующей у юридического лица в тех случаях, когда: а) лицензия не получена; б) лицензия отозвана органом, выдавшим лицензию; в) окончился срок действия лицензии; г) превышен объем прав, предоставленных лицензией [19, с. 374].

Требование о ликвидации юридического лица по данному основанию может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому предоставлено законом право на предъявление такого требования (п. 3 ст. 61 ГК РФ). В частности, в соответствующих случаях иски о принудительной ликвидации юридических лиц могут заявляться налоговыми органами, Центральным банком Российской Федерации, прокурором [6], ФАС РФ [9, подп. «д» п. 6 ч. 1 ст. 23], Федеральной службой по финансовым рынкам РФ [13, подп. 20 ст. 42].

Как правило, юридические лица осуществляют несколько видов деятельности и не по всем из них требуется наличие лицензии. Применительно к этой ситуации в п. 1 Информационного письма Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 13 января 2000 г. №50 «Обзор практики разрешения споров, связанных с ликвидацией юридических лиц (коммерческих организаций)» [7] сделан вывод о том, что, если юридическое лицо осуществляет несколько видов деятельности, прекращение действия лицензии не влечет за собой ликвидацию юридического лица при условии, что оно прекратило осуществление деятельности, на которую отсутствует лицензия.

В Обзоре отдельных постановлений Президиума Высшего арбитражного суда РФ по вопросам лицензирования изложена совершенно иная позиция. При применении последствий по п. 2 ст. 61 ГК РФ правоприменитель рекомендует судам не брать во внимание, является ли деятельность, осуществляемая без лицензии, единственной для данного юридического лица, а также занимается ли юридическое лицо помимо лицензируемой и другими видами деятельности [6, п. 11]. Иными словами, если юридическое лицо помимо лицензируемой деятельности осуществляет и иные виды деятельности, то это обстоятельство не может служить препятствием для принятия судом решения о ликвидации юридического лица.

Как представляется, в данной ситуации более логично и справедливо было бы исходить из следующего. Если юридическое лицо, обладающее общей правоспособностью, осуществляет подлежащую лицензированию деятельность в отсутствии или изъятии лицензии на осуществление отдельного вида деятельности, то это не должно влечь его ликвидацию. В противном случае такая негативная мера воздействия может отрицательно отразиться на положении его контрагентов и, как следствие, повлиять на стабильность гражданского оборота в целом. Но подлежащая лицензированию деятельность в отсутствии или изъятии лицензии должна быть прекращена.

В то же время, если деятельность, подлежащая лицензированию, осуществляется юридическим лицом, обладающим специальной правоспособностью, при отсутствии или изъятии лицензии на осуществление основного вида деятельности, то все иные виды его деятельности должны быть прекращены, а юридическое лицо – ликвидировано. Данный вывод объясняется тем, что все «сопутствующие виды деятельности» юридического лица, обладающего специальной правоспособностью, подчиняются режиму основного вида деятельности.

Поскольку ликвидация юридического лица, по ст. 61 ГК РФ, не затрагивает напрямую защиту нарушенных прав контрагентов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в отсутствии лицензии, то следует вывод, что ее целью, как и целью института лицензирования, является восстановление публичного правопорядка. Доказательством данного вывода также может служить круг лиц, имеющих право на предъявление иска о ликвидации юридического лица, – в нем контрагенты хозяйствующих субъектов отсутствуют.

Конституционный суд РФ в своем постановлении от 18 июля 2003 г. №14-П [13] относительно применения последствий по ст. 61 ГК РФ указывает, что ликвидация акционерного общества должна быть соразмерна и адекватна конституционно защищаемым ценностям, чтобы потери кредиторов в связи с неспособностью акционерного общества платить по долгам могли быть предотвращены либо уменьшены, интересы граждан, перед которыми акционерное общество несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, – защищены, обеспечивалась выплата выходных пособий и оплата труда лицам, работающим по трудовому договору, выплата вознаграждений по авторским договорам, а также обеспечивалось выполнение обязанностей акционерного общества по платежам в бюджет и внебюджетные фонды.

Таким образом, при применении санкции – ликвидации юридического лица Конституционный суд РФ по сути предлагает учитывать прежде всего частные интересы контрагентов и работников юридического лица. Как представляется, в данном случае проявляется коллизия между сущностью института лицензирования и правовой позицией Конституционного суда РФ. Не случайно, что в судебной практике санкция в виде ликвидации юридического лица при осуществлении им деятельности в отсутствии лицензии применяется довольно редко [17].

В большинстве случаев за осуществление деятельности без лицензии или с грубым нарушением лицензионных требований и условий хозяйствующие субъекты привлекаются к административно-правовой ответственности по пунктам 2, 3 и 4 ст. 14.1 КоАП в виде штрафа. Такая же санкция, как административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток, судами применяется значительно реже [16]. Суды по данной категории дел руководствуются разъяснениями, данными в п. 23.1. постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 мая 2005 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [10]. Как следует из данного разъяснения, наказание в виде административного приостановления деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица может быть назначено судьей районного суда лишь в случаях, предусмотренных статьями особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. При назначении этого наказания надлежит учитывать характер деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица, характер совершенных ими действий (бездействия), а также другие обстоятельства, влияющие на создание условий для реальной возможности наступления негативных последствий для жизни или здоровья людей, возникновения эпидемии, эпизоотии и др.

В данном случае имеет место парадоксальная ситуация: при применении менее тяжкого наказания – приостановление деятельности юридического лица – должны учитываться публичные интересы, а при применении более тяжкого – ликвидация юридического лица – частные интересы. Представляется, что правоприменители – Высший арбитражный суд РФ и Верховный Суд РФ вновь должны обратиться к данному вопросу и при его рассмотрении учитывать взаимосвязь публичного и частного права.

Кроме того, обращает на себя внимание, что ГК РФ не предусматривает санкцию в отношении индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность в отсутствии лицензии. Можно было бы предположить, что в данном случае применимо положение п. 3 ст. 23 ГК РФ, в соответствии с которым к предпринимательской деятельности граждан, осуществляющих деятельность без образования юридического лица, соответственно применяются правила настоящего Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. Однако в Информационном письме Президиума Высшего арбитражного суда РФ «Обзор практики разрешения споров, связанных с ликвидацией юридических лиц (коммерческих организаций)» от 13 января 2000 г. №50 [7, п. 15] установлено, что нормы ГК РФ ликвидации юридического лица не могут быть применены в отношении граждан – предпринимателей в силу особенностей их правового положения как субъектов предпринимательской деятельности.

Рассмотрим другую гражданско-правовую санкцию, предусмотренную ст. 173 ГК РФ. В соответствии с данной нормой сделка, совершенная юридическим лицом, не имеющим лицензию на занятие соответствующим видом деятельности, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя (участника) или государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью юридического лица, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности.

Из содержания данной нормы следует, что рассматриваемые в ней сделки могут быть признаны недействительными при наличии двух условий: сделка должна быть совершена в отсутствии у юридического лица лицензии; другая сторона в сделке знала или должна была знать о ее незаконности. Доказать на практике наличие данного обстоятельства проблематично, особенно когда договоры заключаются без надлежащего письменного оформления [15].

Правом на предъявление иска о признании данных сделок недействительными наделены: само юридическое лицо, его учредитель (участник), государственный орган, осуществляющий контроль и надзор за деятельностью юридического лица. Контрагент по сделке правом на предъявление иска не наделен, что, по крайней мере, представляется нелогичным и на что уже обращалось внимание в юридической литературе [4, с. 452].

Как представляется, положения ст. 173 ГК РФ предусмотрены в интересах недобросовестных юридических лиц – исполнителей, поскольку они могут в любой момент по мере необходимости «опрокинуть» сделку и вернуться к прежнему положению (если, конечно, будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать о ее незаконности). Понять позицию законодателя в данном случае весьма сложно.

Справедливости ради следует отметить, что возможны и злоупотребления со стороны контрагентов таких юридических лиц. Об этом свидетельствует и судебная практика [1, с. 118].

Сделки юридического лица, совершенные при отсутствии лицензии, законодатель отнес к оспоримым сделкам, с чем трудно согласиться, поскольку они нарушают прежде всего публичный интерес и по логике вещей должны относиться к ничтожным сделкам.

Правило об оспоримости сделки юридического лица, совершенной в отсутствии лицензии, носит императивный характер. Тем не менее в ст. 835 ГК РФ [2] закреплено, что право на привлечение денежных средств во вклады имеют банки, которым такое право предоставлено в соответствии с разрешением (лицензией), выданным в порядке, установленном в соответствии с законом. В случае принятия вклада лицом, не имеющим на это право, или с нарушением порядка, установленного законом или принятым в соответствии с ним банковскими правилами, от юридического лица такой договор является недействительным (ст. 168).

Таким образом, справедливое по существу последствие по ст. 835 ГК РФ противоречит положениям ст. 173 ГК РФ.

Возможно, ситуация с характеристикой сделки по ст. 173 ГК РФ изменится в скором времени, поскольку в проекте ГК РФ [18], представленном Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, из данной статьи указанный состав правонарушения исключен. Анализ проекта §2 главы 9 «Сделки» ГК РФ позволяет предположить, что теперь сделки юридического лица, не имеющего лицензию на занятие соответствующим видом деятельности, будут признаваться ничтожными в силу ст. 168 ГК РФ. Такая новация в полной мере соответствовала бы характеру совершенного правонарушения и позволила бы контрагентам по сделке самостоятельно осуществлять защиту нарушенного права и требовать восстановления нарушенного положения

Так как осуществление лицензируемой деятельности в отсутствии лицензии может сопровождаться заключением сделки, то возникает вопрос о соотношении последствий, предусмотренных п. 2 ст. 61 и ст. 173 ГК РФ. Данный вопрос актуален для государственных органов, осуществляющих контроль или надзор за деятельностью юридического лица, которым предоставлено и право на предъявление требования о ликвидации юридического лица. У других лиц, по ст. 61 и ст. 173 ГК РФ, дилемма о выборе применимой санкции к юридическому лицу, осуществляющему деятельность в отсутствии лицензии, не возникает.

Вопрос о соотношении последствий, по п. 2 ст. 61 и ст. 173 ГК РФ, порождает и последующую проблему: является ли ликвидация юридического лица основанием для признания сделок этого юридического лица недействительными.

Аналогичный вопрос был рассмотрен Президиумом Высшего арбитражного суда РФ в информационном письме «О сделках юридического лица, регистрация которого признана недействительной» от 9 июня 2000 г. №54 [12]. В нем, в частности, указано, что «правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент завершения его ликвидации».

Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Ликвидация юридического лица считается завершенной, а юридическое лицо – прекратившим свое существование после внесения об этом записи в единый государственный реестр (п. 3 ст. 49, п. 2 ст. 51 и п. 8 ст. 63 ГК РФ).

Следовательно, признание судом недействительной регистрации юридического лица само по себе не является основанием для того, чтобы считать ничтожными сделки этого юридического лица, совершенные до признания его регистрации недействительной.

На основании указанного правового положения Президиума Высшего арбитражного суда РФ логично прийти к выводу и о том, что сама по себе ликвидация юридического лица не может служить основанием для признания его сделок, совершенных до внесения об этом записи в единый государственный реестр, недействительными. Однако предъявить иск о признании сделок такого юридического лица недействительными также не представится возможным в силу отсутствия правосубъектного лица; неисполненные же обязательства будут прекращены на основании ст. 419 ГК РФ.

Таким образом, проведенный анализ последствий деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих лицензируемую деятельность в отсутствии лицензии или с нарушением лицензионных требований и условий, свидетельствует о несовершенстве механизмов защиты публичных и частных интересов, что требует соответствующего разрешения на уровне законодательства.

Библиографический список

1. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Изд. доп., исправл. (2-й завод). М.: Статут, 2002. Кн. 3: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. 1055 с.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федер. закон от 26 янв. 1996 г. №14-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №5, ст. 410.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федер. закон от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №32, ст. 3301.

4. Гражданское право: учебник; в 3 т. / Е.Н. Абрамова, Н.Н. Аверченко, Ю.В. Байгушева и др.; под ред. А.П. Сергеева. М.: ТК «Велби», 2009. Т. 1. 1008 с.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон Рос. Федерации от 30 дек. 2001 г. №195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №1 (ч. 1), ст. 1.

6. Обзор отдельных постановлений Президиума ВАС РФ по вопросам лицензирования (Изложение) // Хозяйство и право. 2002. №2. С. 128.

7. Обзор практики разрешения споров, связанных с ликвидацией юридических лиц (коммерческих организаций): информ. письмо Президиума ВАС РФ от 13 янв. 2000 г. №50 // Вестн. ВАС РФ. 2000. №3. С. 24.

8. О защите конкуренции: Федер. закон Рос. Федерации от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №31 (ч. 1), ст. 3434.

9. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федер. закон Рос. Федерации от 4 мая 2011 г. №99-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №19, ст. 271.

10. О некоторых вопросах, возникающих при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в ред. от 10 июня 2010 г. №13) [Электронный ресурс]: постановление Пленума Верховного суда РФ от 24 марта 2005 г. №5. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

11. О применении пунктов 2 и 4 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс]: информ. письмо Президиума ВАС РФ от 5 дек. 1997 г. №23. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

12. О сделках юридического лица, регистрация которого признана недействительной [Электронный ресурс]: информ. письмо Президиума ВАС РФ от 9 июня 2000 г. №54. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

13. О рынке ценных бумаг: Федер. закон Рос. Федерации от 22 апр. 1996 г. №39-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №17, ст. 1918.

14. По делу о проверке конституционности положений статьи 35 Федерального закона «Об акционерных обществах», статей 61 и 99 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина А.Б. Борисова, ЗАО «Медиа-Мост» и ЗАО «Московская Независимая Вещательная корпорация»: постановление Конституционного cуда Рос. Федерации от 18 июля 2003 г. №14-АП // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. №30, ст. 3102.

15. Постановление Президиума Высшего арбитражного суда Рос. Федерации от 22 окт. 1996 г. № 3411/96 // Вест. ВАС РФ. 1997. №2. С. 91–92; постановление Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 14 июля 1998 г. №1173/98 // Вестн. ВАС РФ. 1998. №11. С. 55–57; постановление ФАС Уральского округа от 6 февр. 2008 г. №Ф09-10567/07-С5 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

16. Постановление семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 дек. 2011 г. №17-АП-128/11; постановление двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 янв. 2012 г. № 12АП-8627/11; постановление восьмого арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2009 г. №08АП-2842/2009; постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 марта 2009 г. №А44-2177/2008; постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 8 февр. 2010 №Ф09-184/10-С1 по делу №А07-20236/2009; постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 6 ноября 2010 г. №Ф09-7895/10-С1 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

17. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 марта 2011 г. по делу №А33-9410/2010; постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 12 марта 2009 г. №А68-4678-59/ГП-1-08 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

18. Проект ГК РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru (дата обращения: 07.02.2012).

19. Российское гражданское право: учебник; в 2 т. / отв. ред. Е.А. Суханов. М.: Статут, 2010. Т. 1: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права. 958 с.

20. Уголовный кодекс Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 13 июня 1996. №63-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №25, ст. 2954.