УДК 347.45

Особенности антимонопольного регулирования рынка ритуальных услуг

Р.Ю. Грачев

Соискатель
Московская Академия экономики и права
117105, г. Москва, Варшавское шоссе, 23
e-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

В настоящей статье на основе анализа материалов правоприменительной практики и Федеральной антимонопольной службы выявляются особенности антимонопольного регулирования рынка ритуальных услуг и даются научно-практические рекомендации по ограничению его монополизации и обеспечению добросовестной конкуренции.

Ключевые слова: рынок ритуальных услуг; добросовестная конкуренция; антимонопольное регулирование

Выявляя тенденции и перспективы развития антимонопольного законодательства регламентации рынка социальных услуг, следует обратить внимание на то, что в советский период сфера ритуального обслуживания отличалась высокой степенью государственного монополизма. Одним из наиболее важных нормативных документов, заложивших основы правового регулирования погребения и похоронного дела в Советской России, явился Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 7.12.1918 г. «О кладбищах и похоронах» [6], отстранивший от ритуального обслуживания православную церковь и иные конфессии, а также законодательно покончивший со сословными привилегиями в погребении и отменивший оплату мест на кладбище. В декрете отмечалось: «Для всех граждан устанавливаются одинаковые похороны. Деление на разряды как мест погребения, так и похорон уничтожается».

Данные мероприятия привели к возникновению гражданских (безрелигиозных) похорон и обслуживающих их предприятий. Функция предоставления мест для последнего упокоения, а также поддержания порядка на кладбище перешла от церкви к коммунальным службам. Отсутствие централизованной системы в Российской империи было восполнено вновь созданной системой ритуального обслуживания, в которой ритуальные услуги попали в разряд бытовых. Данная система продолжает действовать и в наше время, постепенно трансформируясь и планомерно переходя в ведение органов местного самоуправления при сохранении общего контроля со стороны федерального правительства [3, с. 44–45].

Ликвидация конкуренции и частной инициативы не способствовала развитию этого сектора бытового обслуживания. Монополия государства привела к тому, что в каждом городе существовало лишь по одному муниципальному предприятию, оказывавшему ритуальные услуги населению и отличавшемуся низким уровнем качества обслуживания [2, с. 87–88].

В 1990-е годы стремительное развитие российского общества под лозунгом рыночной экономики инициировало ориентацию ритуального обслуживания на конъюнктуру рынка. Деятельность по оказанию ритуальных услуг населению, коммерциализация которой усиливалась высокими темпами, стала предпринимательской. В последние годы образовались сотни коммерческих и некоммерческих организаций, которые в соответствии с требованиями рынка предоставляют возможность широкого выбора функционально пригодных альтернатив ритуального обслуживания. В России в условиях успешной реализации государственно-частного партнерства начали возникать идеи о проектах развития частных кладбищ и кладбищ домашних животных, частных крематориев, началось активное строительство новых объектов траурной обрядности [2, с. 88].

Рост конкуренции на рынке ритуальных услуг повлек многочисленные нарушения антимонопольного законодательства, что наблюдалось уже в конце 90-х гг. и было связано со злоупотреблением доминирующим положением муниципальных предприятий, являющихся специализированной службой по вопросам похоронного дела. Анализ правоприменительной практики показывает, что в ряде случаев попытки защитить решения антимонопольных органов в арбитражных судах не имели успеха, так как, по мнению судов, только специализированные службы, созданные органами местного самоуправления, имели право деятельности по предоставлению погребения. В сложившейся ситуации Красноярским УФАС России в целях обеспечения конкуренции и свободного выбора потребителем компании исполнителя услуг погребения в рамках рассмотрения дела в отношении администрации города Красноярска было принято решение и выдано предписание об отмене постановления мэрии, наделяющего муниципальное предприятие функциями органа местного самоуправления по вопросам похоронного дела и передающее городские кладбища в его ведение. В течение более чем двух лет указанное решение обжаловалось в арбитражном суде, и все три инстанции признали его незаконным. Однако Президиум Высшего арбитражного суда в сентябре 2008 г. признал законным в полном объеме решение Красноярского УФАС России [11], ознаменовавшее переломный этап в вопросах антимонопольного регулирования рынка ритуальных услуг и в связи с этим требующее углубленного анализа в целях настоящего исследования.

В настоящем постановлении определено, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Федеральный закон от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» [8] (далее Закон о погребении) не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Таким образом, Законом о погребении лицу, взявшему на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Следовательно, вывод на основании данных норм об отсутствии у индивидуального предпринимателя или общества, не обладающих статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, права оказывать ритуальные услуги не соответствует нормам действующего законодательства.

Институт специализированных служб был введен федеральным законодательством (ст. 9 и 25 Закона о погребении), Указом Президента РФ от 29 июня 1996 г. №1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» [4] в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.

При этом специализированной службе возмещаются расходы по факту каждого захоронения из бюджета за счет сумм невыплачиваемого социального пособия на погребение. Статья 10 Закона о погребении предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Однако гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается. Следовательно, Закон о погребении предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой, так и осуществление погребения за свой счет, но с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, что существенно ограничило бы их гражданские права.

Законом о погребении обеспечиваются гарантии осуществления погребения путем организации ритуального обслуживания как самостоятельного вида деятельности, заключающейся в создании органами местного самоуправления специализированных служб, обязанных оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе (ст. 25 Закона). Вместе с тем данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.

Понятие «иные лица», к сожалению, Законом о погребении не определяется. В соответствии с подразделом 2 ГК РФ под лицами понимаются как физические, так и юридические лица. Ритуальные услуги, в том числе осуществление захоронения умерших и изготовление могил, могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации – специализированные службы по вопросам похоронного дела. Статьей 6 указанного Закона установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в ст. 5 Закона о погребении лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Помимо этого, до принятия Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. №128-ФЗ [7] деятельность по оказанию ритуальных услуг подлежала лицензированию в соответствии с постановлением Правительства РФ «Об утверждении положения о порядке лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг» от 26 декабря 1995 г. №1272 [10] (далее по тексту – Постановление №1272). В пункте 5 Постановления №1272 было предусмотрено, что лицензиатами могут быть юридические лица, независимо от их организационно-правовой формы, а также физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Таким образом, оказанием ритуальных услуг, в том числе и погребением, могла заниматься не только специализированная организация, созданная органом исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления, но и любое юридическое и физическое лицо, имеющее лицензию на оказание ритуальных услуг.

Общественные кладбища в соответствии со ст. 18 Закона о погребении находятся в ведении органов местного самоуправления, определяющих порядок деятельности кладбищ. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена.

Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение), так как иначе это нивелировало бы государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину.

Ограничения оборотоспособности земельных участков предусмотрены ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации. В силу п. 2 этой статьи земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В соответствии со ст. 606 ГК РФ по договору аренды арендатору за плату передается имущество во временное владение и пользование или во временное пользование. Вместе с тем статус территорий кладбищ как общественных мест, на которых каждому гражданину гарантировано место для погребения после смерти, исключает передачу этих территорий в аренду (ст. 607 ГК РФ).

Далее в анализируемом постановлении Президиума Высшего арбитражного суда обращается внимание на то, что преимущества хозяйствующим субъектам, создаваемые путем передачи в их хозяйственное ведение органами местного самоуправления территории общественных кладбищ, фактически не позволяют другим хозяйствующим субъектам свободно заниматься предпринимательской деятельностью на рынке ритуальных услуг. Следовательно, предприятие, наделенное административно-властными полномочиями, регулируя процесс оказания ритуальных услуг по своему усмотрению, находится при этом вне конкуренции.

Таким образом, системное толкование норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления. Следовательно, специализированная служба по вопросам похоронного дела, наделенная административно-властными полномочиями путем передачи в ведение территории общественных кладбищ с правом осуществления всего комплекса ритуальных услуг, имеет преимущественные права по отношению к иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг, что в том числе ограничивает право граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги. Данное обстоятельство означает, что иные хозяйствующие субъекты, действующие на рынке оказания ритуальных услуг, имеют ограниченные возможности самостоятельно оказывать полный перечень ритуальных услуг, что снижает конкурентоспособность данных субъектов, ущемляет их экономические интересы, что не может не сказываться на качестве оказываемых услуг.

Углубленный анализ данного постановления президиума ВАС как источника правового регулирования правил обращения ритуальных услуг дает основание сделать вывод, что у антимонопольных органов появилась возможность обеспечить развитие конкуренции на рынке ритуальных услуг, минимизируя участие в нем органов местного самоуправления, принуждая последних к исполнению только возложенных на них законодательством функций.

По мнению Комитета по антимонопольному законодательству, факт искусственного создания доминирующего положения специализированных служб является следствием принятия актов органов местного самоуправления, которые устанавливают административные барьеры и препятствия к осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке оказания ритуальных услуг, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на данном рынке, что является нарушением ст. 15 Федерального закона от 26 июня 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» [5], а также запрещается ст. 34 Конституции РФ.

В целях оценки состояния конкурентной среды на локальных рынках похоронных услуг, выявления барьеров и проблем, влияющих на развитие конкуренции на данных рынках, а также предупреждения и выявления нарушений антимонопольного законодательства ФАС России в 2008 году Комитетом по антимонопольному законодательству было принято решение о необходимости проведения анализа рынка похоронных услуг (в разрезе муниципальных районов и городских округов). В 2009–2010 гг. в соответствии с приказом ФАС России от 6 февраля 2008 №28 «О плане работы ФАС России по анализу состояния конкуренции на товарных рынках на 2009–2010 гг.» Управление контроля социальной сферы и торговли ФАС России совместно с территориальными органами провело анализ рынка похоронных услуг (в разрезе муниципальных районов и городских округов) за 2008 г. В проведении анализа приняли участие 81 территориальное управление ФАС России.

Было выявлено, что причиной отсутствия конкуренции является неоднозначное толкование и применение норм Закона о погребении, которые прямо уполномочивают специализированные службы, помимо осуществления обязательных захоронений за счет бюджетных средств:

– определять возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения (ст. 7 Закона о погребении);

– осуществлять погребение умершего и оказание услуг по погребению (ст. 25 Закона о погребении), т.е. оказывают данным организациям преференции для оказания работ во всех сферах похоронных услуг.

Сделан вывод о том, что зачастую органы местного самоуправления передают территории общественных кладбищ в ведение специализированной службы по вопросам похоронного дела, тем самым наделяя их административно-властными полномочиями, что фактически не позволяет другим хозяйствующим субъектам свободно заниматься предпринимательской деятельностью на рынке ритуальных услуг.

При этом специализированная служба по вопросам похоронного дела, имеющая в хозяйственном ведении общественные кладбища, не допускает иных хозяйствующих субъектов к выполнению работ на данных кладбищах, а именно: транспортировка гроба с телом к месту захоронения (включая ручную переноску), в том числе транспортировка гроба по территории кладбища (проезд катафального транспорта); рытье могилы; опускание гроба, засыпка могилы; установка памятника; установка элементов оформления и ограждения могилы; помещение урны в колумбарий с установкой памятной доски; подхоронение урны с прахом в существующую могилу.

Хозяйствующие субъекты, не имеющие в хозяйственном ведении общественные кладбища, вынуждены заключать договоры со специализированной службой и перепродавать ей часть услуг, несмотря на то, что фактически в перепродаже данных услуг не заинтересованы, поскольку имеют экономические и организационные возможности самостоятельно оказывать полный перечень похоронных услуг, в том числе захоронение и изготовление могил, что приводит как к снижению количества оказываемых услуг, так и к уменьшению товарооборота хозяйствующего субъекта.

Выявлено, что рынки похоронных услуг в большинстве муниципальных образований и городских округов относятся к рынкам с неразвитой конкуренцией. При этом большая часть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на данных рынках и занимающих в своих географических границах долю более 35%, имеют государственную или муниципальную форму собственности.

Факт искусственного создания доминирующего положения специализированных служб является следствием принятия актов органов местного самоуправления, которые устанавливают административные барьеры и препятствия осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке оказания ритуальных услуг, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на данном рынке.

Таким образом, обращено внимание на то, что во многих небольших и средних муниципальных образованиях отсутствуют муниципальные правовые акты, регулирующие оказание ритуальных услуг, вопросы содержания и обслуживания муниципальных кладбищ. Данные факты нашли свое отражение в отчете антимонопольной службы [1], являющемся бесценным эмпирическим материалом для настоящего исследования.

Критический анализ правоприменительной практики, сложившейся на сегодняшний день на рынке ритуальных услуг, и материалов отчета антимонопольной службы делает возможным сформулировать ряд следующих научно-практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в сфере ритуального обслуживания:

1. На региональном уровне необходимо предусмотреть легальное разделение функций по содержанию, эксплуатации и благоустройству кладбищ за счет средств бюджетов (выбор исполнителя – по процедуре размещения государственных и муниципальных заказов) и полномочий специализированной службы, реализующей государственные гарантии в сфере похоронных услуг за счет бюджетных средств. При этом выполнение работ и услуг по содержанию и благоустройству кладбищ следует отделять от оказания услуг, связанных с погребением на территории соответствующего кладбища. Работы по содержанию муниципальных кладбищ на территориях мест захоронений должны осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [9], так как содержание кладбища в надлежащем санитарном состоянии входит в компетенцию органов местного самоуправления и является муниципальной нуждой. В связи с вышеизложенным органы местного самоуправления обязаны размещать заказы на предоставление услуг по содержанию мест захоронений на конкурсной основе, обеспечивая при этом соблюдение требований антимонопольного законодательства. Услуги по погребению невостребованных и безродных должны также осуществляться на конкурсной основе, так как являются предметом отдельно взятого бизнеса, осуществляемого за бюджетные средства.

2. Необходимо легально определить, что органы местного самоуправления в соответствии с Законом о погребении вправе принять нормативно-правовой акт о порядке деятельности общественных кладбищ, в котором должен быть определен режим работы кладбища и порядок выделения земельного участка под захоронение. Порядок предоставления гражданам гарантированных бесплатных мест на кладбище, а также порядок распределения дефицитных «хороших» мест, в том числе на полузакрытых кладбищах, должен быть регламентирован ясными правилами и основан на федеральном законе. По вопросу обеспечения гарантированного перечня услуг по погребению органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела. При отсутствии возможностей по созданию соответствующих служб органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб, что в целях обеспечения конкуренции должно производиться на конкурсной основе. Однако это не означает, что иные организации не могут предоставлять комплекс услуг в рамках гарантированного перечня с соответствующим возмещением из бюджета.

3. Целесообразно признать, что специализированные службы по вопросам похоронного дела осуществляют деятельность по гарантированному перечню услуг по погребению. Деятельность, связанная с погребением на коммерческой основе (за плату), что составляет более 90% общего объема услуг по погребению, должна осуществляться в условиях равной конкуренции с иными хозяйствующими субъектами, участниками данного рынка. Организации, заключившие муниципальный контракт на предоставление услуг по содержанию кладбищ, не могут наделяться контрольными функциями в отношении иных хозяйствующих субъектов и должны осуществлять деятельность исключительно в рамках исполнения контракта.

4. Органами местного самоуправления при расчете цен на осуществление «бесплатных» захоронений за счет средств бюджета должен быть установлен и утвержден минимальный уровень обслуживания. Информация об этих стандартах должна быть доступна потребителям. Необходимо разработать рекомендации по вопросам взаимодействия паталого-анатомических подразделений, принадлежащих государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения, с коммерческими организациями, работающими на рынке похоронных услуг, а также рекомендации о функциях, полномочиях и системе финансирования управляющих организаций на общественных кладбищах.

5. Исходя из тезиса, что ритуальное обслуживание имеет существенные особенности, конкуренция ритуальных фирм, занимающихся организацией ритуального обслуживания, должна быть ограничена следующими рекомендациями: реклама должна быть сдержанной, уважительной, нельзя допускать агрессивности рекламы. Следует запретить размещение рекламных материалов в органах государственного управления, в ЛПУ и тех местах, где идет оформление каких-либо документов, связанных с похоронами (ЗАГСы, больницы, военкоматы, поликлиники). В этих местах должна быть размещена полная и достоверная информация обо всех (в равной степени) ритуальных организациях данного региона, которые имеют статус специализированной службы; необходимо четко разделить информацию о ритуально-похоронных услугах и рекламу о них. Информация должна быть бесплатной, максимально доступной и понятной гражданам, реклама не может быть навязчивой и повсеместной.

Представляется, что реализация данных научно-практических рекомендаций позволит ограничить монополизацию рынка ритуальных услуг и обеспечить добросовестную конкуренцию, что, несомненно, благотворно скажется на качестве ритуального обслуживания.

Библиографический список

1. Аналитический отчет по анализу рынка похоронных услуг (в разрезе муниципальных районов и городских округов): [офиц. сайт Федер. антимонопольной службы]. URL: http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30400.html (дата обращения: 02.07.2011).

2. Елютина М.Э., Филиппова С.В. Ритуальные похоронные практики: содержательные изменения // Социол. исследования. 2010. №9. С. 86–94.

3. Зульфугарзаде Т.Э. Основы правового регулирования похоронного дела в России: учеб. –практ. пособие. М., 2008. 418 с.

4. О гарантиях прав граждан на предоставлении услуг по погребению умерших: указ Президента Рос. Федерации от 29 июня 1996 г. №101 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №27, ст. 3235.

5. О защите конкуренции: Федер. закон от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №31 (1 ч.), ст. 3434.

6. О кладбищах и похоронах: декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 7 дек. 1918 г. // Известия. 1919. 11 дек.

7. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федер. закон от 8 авг. 2001 г. №128-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №33 (ч. I), ст. 3430.

8. О погребении и похоронном деле: Федер. закон от 12 янв. 1996 №8-ФЗ (ред. от 21.11.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №3, ст. 146.

9. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федер. закон Рос. Федерации от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. №30 (ч. 1), ст. 3105.

10. Об утверждении Положения о порядке лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг: постановление Правительства Рос. Федерации от 26 дек. 1995 г. №1272 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №1, ст. 53.

11. Постановление Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 23 сентября 2008 г. №12027/07 по делу №А33-9227/2006. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».