Введение  

Современное общество, сознавая опасность возникновения социальных рисков и стремясь к защите каждого своего члена от их возможных последствий, при формировании механизма такой защиты должно использовать инструментарий, разработанный различными науками – экономической, математической, социологической, философской, правовой. Преимущества интегративного подхода к проблеме компенсации социальных рисков, а следовательно, в целом к проблематике социальной защиты и социального обеспечения в полной мере проявляют себя в концепции управления социальными рисками.

Если рассматривать управление социальными рисками с точки зрения теории и практики правового регулирования[16, с. 27, 30–43], то оно, по нашему мнению, выступает как юридическая конструкция, представляющая собой совокупность правовых инструментов, предназначенных для эффективной организации системы социального обеспечения. Управление социальными рисками охватывает систему мер по установлению перечня социальных рисков, осуществлению их учета, оценки, профилактики, распределения, а также компенсации (минимизации) последствий социальных рисков. В связи с тем, что социальная защита населения и социальное обеспечение как ее элемент не могут существовать вне правовой формы, управление социальными рисками осуществляется в рамках соответствующего правового механизма, имеющего свои элементы и стадии. Правовой механизм управления социальными рисками включает в себя нормативное и индивидуальное правовое регулирование, подразделяющиеся на соответствующие этапы и предполагающие возникновение социально-обеспечительных обязательств сначала в форме общерегулятивных, а затем относительных правоотношений[4, с. 206–215].

Как нормативное, так и индивидуальное правовое регулирование социального обеспечения сопряжено с применением определенных методов управления социальными рисками, например их оценки[18, с. 110–115]. Полагаем, что можно говорить и об управлении социальными рисками посредством их распределения при осуществлении нормативного и индивидуального правового регулирования социального обеспечения.

Основное содержание

Возможность управлять социальными рисками, в том числе посредством их распределения, обусловлена наличием у них ряда признаков, отражающих их общественную, социальную природу и массовый характер. Например, Е.Е. Мачульская общим свойством всех социальных рисков считает то, что они приводят к утрате источника средств к существованию и снижению уровня жизни, а к числу признаков социального риска наряду с неблагоприятными имущественными последствиями относит также их предполагаемый характер, обусловленность общественной организацией труда и влияние на особые группы населения. Выделяя три группы видовых социальных рисков (экономического, физиологического и демографического характера), она констатирует многообразие обстоятельств, обусловливающих материальную необеспеченность, относя к ним, в частности, стихийные бедствия, вооруженные и межнациональные конфликты, радиационные и техногенные катастрофы, эпидемии, банкротства, и приходит к выводу о том, что такие обстоятельства нельзя отождествлять с самими социальными рисками[6, с. 9–10].

В целом разделяя предложенный подход, полагаем, что он мог бы быть положен в основу при определении структуры социального риска. На наш взгляд, ее элементы могут быть определены как рисковое обстоятельство, рисковое событие и его социально значимые последствия, требующие компенсации (минимизации, преодоления и т.п.). Рисковое обстоятельство представляет собой своего рода фактор риска, т.е. обстоятельства, которые с определенной долей вероятности могут привести к социально неблагоприятным последствиям и потребовать предоставления гражданину поддержки для их преодоления. Рисковые события обусловлены рисковыми обстоятельствами и непосредственно влекут за собой социально неблагоприятные последствия. С точки зрения теории права социального обеспечения рисковые события представляют собой юридические факты, выступающие основаниями для предоставления социальных выплат, благ и услуг. В социальном страховании рисковые события обозначаются как страховые случаи. Так, в статье 3 Федерального закона от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»[12] страховой случай определяется как свершившееся событие, с наступлением которого возникает обязанность страховщика, а в отдельных случаях, установленных федеральными законами, - также и страхователей осуществлять обеспечение по обязательному социальному страхованию. Согласно пункту 1.1 статьи 7 названного Федерального закона страховыми случаями признаются, в частности, достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца, заболевание, травма, несчастный случай на производстве или профессиональное заболевание, беременность и роды, рождение ребенка (детей), уход за ребенком в возрасте до полутора лет. Однако для права социального обеспечения перечисленные рисковые события важны не сами по себе, а во взаимосвязи с обусловленными ими последствиями, такими как утрата дохода, малообеспеченность, потребность в медицинской помощи или психологической реабилитации, необходимость проведения тех или иных организационных мероприятий и т.п. Взаимосвязь рисковых событий и их последствий может быть определена как ситуация социального риска (социально-рисковая ситуация).

Факторы риска носят общий характер, они обусловлены признаками человека как биологического вида (к примеру, старением, репродуктивностью и пр.), функционированием общества как социокультурной системы (социальной стратификацией, дифференциацией, интеграцией, выполнением социальных ролей и пр.) и экономически предопределены общественной организацией труда (разделением и кооперацией труда, формами и методами привлечения людей к труду; распределением общественного продукта). Следовательно, факторы риска примерно в равной степени оказывают свое влияние на всех членов общества, что выступает основанием социальной солидарности, проявляющейся, в том числе, в системе социального обеспечения, где за счет общества и от его имени предоставляется поддержка тем его членам, которые находятся в социально-рисковой ситуации.

В отличие от факторов риска, рисковые события и их последствия для целей социального обеспечения всегда персонифицированы, т.к. субъектом, претерпевающим социальный риск и имеющим право на социальные предоставления, является конкретное физическое лицо. Это означает, что при отсутствии субъекта, принявшего на себя обязанность по компенсации социального риска, все неблагоприятные последствия его реализации пришлось бы нести самому гражданину.

Ретроспективный экскурс свидетельствует о том, что до начала формирования системы социального обеспечения человек не мог рассчитывать на гарантированную поддержку общества и получал ее от семьи в силу родственных связей (в том числе в рамках наследования) или от общины в порядке благотворительности. История разных народов знает множество примеров и форм коллективной взаимопомощи и благотворительности[2, с. 11–13]. Так, например, в чеченском тейпе крупные собственники выделяли десятую часть доходов на поддержку социально незащищенных соплеменников, а также на общественные нужды[7, с. 60].

Р.И. Иванова, исследуя социальное обеспечение в государственно-организован­ном обществе, предложила для обозначения особого способа организации социального вспомоществования на различных этапах его развития использовать категорию «общественно-исторический тип социального обеспечения». Первый общественно-исторический тип социального обеспечения, сформировавшийся при рабовладельческом и феодальном способах производства, охватывал содержание увечных воинов, благотворительность, опеку, гражданско-право­вое обеспечение в рамках семейных отношений (договор о кормлении родителей), сбор милостыни как официальный источник средств к существованию, цеховое страхование и иные формы коллективной взаимопомощи и др. Такое обеспечение, не предполагавшее наличие у каждого попавшего в нужду «безусловного права» на получение пайка, пенсии, помещения в богадельню, автор называет гратисарным [3, с. 19–21].

Однако по мере становления и развития социального обеспечения, которое в его современном виде принято связывать с возникновением капитализма, у человека появилась возможность передавать социальные риски специальным (институциональным) субъектам – сначала больничным, страховым, пенсионным кассам, а затем государству[14, с. 128–142]. Социальная поддержка (в широком смысле) стала предоставляться «по праву, а не по усмотрению», что дало основания говорить о появлении так называемого второго поколения прав человека, а именно социальных прав, призванных обеспечивать социально приемлемый уровень жизни путем возложения соответствующих обязанностей на государство.

Определяя свою роль в осуществлении социальной политики, государство должно исходить из необходимости достижения оптимального соотношения экономических стимулов и социальных гарантий. В подтверждение данного тезиса можно сослаться на статью 7 Конституции Российской Федерации, которая определяет содержание политики России в качестве социального государства как создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Тем самым к числу основных направлений такой политики отнесены не только обеспечение достойной жизни, но и содействие свободному развитию человека. Обращает на себя внимание также и то, что открытый перечень гарантий социальной защиты, приведенный в названной конституционной норме, начинается с охраны труда и здоровья людей, установления минимального размера оплаты труда, т.е. мер, которые непосредственно направлены на создание человеку условий для самостоятельной реализации жизненных потребностей. Меры, которые осуществляются в рамках социального обеспечения (исключительно или преимущественно), включающие государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие система социальных служб, установление государственных пенсий, пособий, перечисляются во вторую очередь. Тем самым приоритет активных форм социальной защиты, реализуемых самими гражданами либо при их непосредственном участии, по отношению к пассивным, которые исходят от государства или иных субъектов, приобретает конституционное обоснование.

При этом социальная защита и социальное обеспечение должны соответствовать нормативно установленным условиям распределения социального риска. С одной стороны, государство должно гарантировать социальную поддержку тем, кто действительно в ней нуждается, кто оказался в ситуации социального риска в силу причин, от него не зависящих, и не может самостоятельно ее преодолеть. С другой стороны, нельзя потворствовать формированию в обществе иждивенческих настроений, допускать злоупотребления граждан при реализации ими социальных прав[1].

Система социального обеспечения направлена на создание каждому человеку такого уровня потребления социально значимых благ и услуг, который на данном этапе развития общества считается социально приемлемым и достижимым. Поэтому именно общество должно задавать основные параметры социальной солидарности, т.е. определять, в каких случаях и на каких условиях нуждающимся будет предоставляться поддержка. Задача государства заключается в том, чтобы адекватно «считывать» и исполнять волю общества, соотнося ее с имеющимися ресурсами и соблюдая баланс частных и публичных интересов.

Не случайно основные параметры системы социального обеспечения фиксируются в законе, как того требует статья 39 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом, и каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в других случаях, установленных законом. Следовательно, сама система социального обеспечения, включая перечень оснований и условий его предоставления, а также его видов и размеров, устанавливается в законе, а в подзаконных актах могут быть урегулированы лишь процедурные аспекты реализации соответствующих прав граждан. Тем самым все основные вопросы, касающиеся формирования и функционирования данной системы, разрешаются законодательным (представительным) органом государственной власти, который избирается народом и должен выражать его волю, представлять его интересы. Необходимо также подчеркнуть, что конституционное право на социальное обеспечение предоставляется каждому, соответственно, большинство видов социального обеспечения адресованы каждому как члену общества, а не как гражданину государства. Таким образом, именно общество составляет в современных условиях «первооснову» социальной солидарности, а государство устанавливает систему социального обеспечения на условиях, соответствующих воле общества относительно параметров социальной солидарности.

Следовательно, при осуществлении нормативного правового регулирования социального обеспечения происходит распределение социального риска от гражданина к обществу, а затем от общества к государству, которое принимает его, признавая свою обязанность по компенсации последствий социально-рисковых ситуаций посредством предоставления гражданам социальных выплат, благ и услуг, а также по организации мероприятий, направленных на защиту от возможных факторов социального риска (например, на предупреждение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращение массовых высвобождений работников в целях стабилизации ситуации на рынке труда и т.п.). Соответственно, распределение социального риска касается не только последствий реализации социального риска, но и обязанностей по выявлению, учету и минимизации факторов риска.

Характеризуя распределение социального риска на этапе нормативного правового регулирования социального обеспечения, необходимо указать на еще несколько его важных аспектов. Первый из них заключается в том, что государство принимает на себя обязанность по компенсации соответствующего социального риска в определенном объеме и на установленных условиях. Прежде всего, это означает, что право на социальное обеспечение возникает у гражданина лишь в том случае, если соблюдены установленные условия, например, выработана необходимая продолжительность страхового стажа, уплачены страховые взносы и т.п.

Социальное обеспечение предоставляется гражданину лишь в том объеме, который нормативно установлен при распределении социального риска. Так, денежные выплаты в системе социального обеспечения могут устанавливаться в твердой сумме или исчисляться из среднего заработка. В последнем случае законодательно определяются также максимальные размеры таких выплат. Следовательно, государство компенсирует последствия социального риска лишь в тех пределах, которые соответствуют максимальным размерам выплат, предназначенных для такой компенсации. Если утраченный заработок превышает максимальный размер выплаты, то в оставшейся части последствия социального риска государством не компенсируются, и эту доля риска несет сам гражданин. Она может покрываться иными субъектами, принявшими на себя такую обязанность на основании договора (например, работодателями, страховыми компаниями). Так, например, Федеральный закон от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[10] в пункте 12 статьи 12 предусматривает, что максимальный размер ежемесячной страховой выплаты, призванной компенсировать утраченный застрахованным лицом вследствие наступления страхового случая заработок, устанавливается федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации (в частности, в 2015 году данная величина составляет 65 330 руб.). При этом в силу пункта 2 статьи 1 он не ограничивает права застрахованных на возмещение вреда в части, превышающей обеспечение по страхованию. Это означает, что если максимальный размер ежемесячной страховой выплаты не достигает величины среднемесячного заработка застрахованного лица с учетом степени утраты профессиональной трудоспособности, то в соответствующей части утраченный доход может быть компенсирован работодателем (добровольно или в судебном порядке) либо страховой компанией, с которой работодатель заключил договор страхования риска ответственности за вред, причиненный здоровью работника при исполнении трудовых обязанностей. Последствия социального риска в объеме, который не покрывается выплатами за счет обязательного социального страхования, добровольного дополнительного страхования, выплатами от работодателя, несет сам гражданин. Таким образом, социальный риск может распределяться и распределяется (как формально, так и фактически) между несколькими субъектами, круг которых различен в зависимости от организационной формы социального обеспечения, избранной для компенсации тех или иных видов социального риска. К примеру, если речь идет об обязательном социальном страховании, то риск, которому подвергаются наемные работники, распределяется между ними, работодателями и государством. Риски же, которые угрожают самозанятым гражданам, распределяются между ними и государством. Допустим, выплата пособия по временной нетрудоспособности за первые три дня нетрудоспособности осуществляется за счет средств страхователя, а начиная с четвертого дня – за счет средств бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации (пункт 1 части 2 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»)[11].

Второй важный аспект, отражающий распределение социального риска на этапе нормативного правового регулирования социального обеспечения, заключается в том, что современное государство, сохраняя за собой роль основного субъекта системы социального обеспечения, стимулирует участие в ней негосударственных субъектов с тем, чтобы данная система была многоуровневой и позволяла в максимально возможной степени компенсировать последствия социальных рисков. Законодательство предусматривает в этих целях формирование и функционирование страхового рынка, негосударственного сектора социального обслуживания, организацию благотворительной деятельности и т.д. Соответствующие обязанности, связанные с предупреждением социальных рисков и компенсацией их возможных последствий, возлагаются на семью как социальный институт. Достаточно вспомнить предусмотренные Семейным кодексом РФ обязанности по воспитанию и содержанию несовершеннолетних детей, алиментные обязательства членов семьи и др. В случае, если такие обязательства не выполняются надлежащим образом, компенсация социального риска в определенном объеме осуществляется государством в системе социального обеспечения. Одним из примеров подобного рода может служить установление законодательством субъектов Российской Федерации повышенных размеров ежемесячного пособия на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в случаях, когда взыскание алиментов невозможно[5;15]. О распределении социального риска между государством и семьей как социальным институтом свидетельствует и то, что предоставление некоторых видов социального обеспечения (например, в системе государственной социальной помощи) учитывается среднедушевой доход семьи.

Третий аспект распределения социального риска в рамках нормативного правового регулирования социального обеспечения характеризует многоуровневость публичной власти, на которую возлагаются соответствующие социальные обязательства. Распределение социального риска (точнее, социальных рисков) между уровнями публичной власти может сопровождаться передачей нижестоящему уровню необходимых для реализации передаваемых полномочий финансовых и материальных ресурсов. В таком режиме, например, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года (статья 28.2 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[8]). Возможно, кроме того, перераспределение социального риска между федеральными и региональными уровнями публичной власти, как это имело место в 2005 году в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, которым в рамках реформы социальных льгот было предусмотрено возложение обязанностей по осуществлению социальной защиты отдельных категорий граждан на субъекты Российской Федерации с финансированием за счет средств их бюджетов. К числу таких категорий населения относятся, в частности, ветераны труда, труженики тыла, жертвы политических репрессий и др. (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[9]).

Следует также подчеркнуть, что в исключительных случаях социальные риски могут распределяться не только между различными уровня публичной власти в одном государстве, но и между государствами и (или) между государством и международными организациями. Речь идет о социальных рисках, которые можно именовать экстраординарными. Они могут быть обусловлены обстоятельствами природного, техногенного и социального (в широком смысле) характера – различными стихийными бедствиями и катаклизмами, авариями и катастрофами на промышленных, энергетических, транспортных и иных объектах, вооруженными конфликтами, эпидемиями. Во всех этих случаях значительное количество людей могут оказаться без жилья, воды, пищи, медицинской помощи, иных экстренно необходимых социальных услуг, а их жизни и здоровью может угрожать опасность. Если государство не способно самостоятельно преодолеть такие ситуации, оно может прибегнуть к помощи международного сообщества, например, обращаясь за гуманитарной помощью или соглашаясь принять ее от международных организаций (в первую очередь – ООН) или от конкретных государств-доноров. Такая помощь в большинстве случаев носит субсидиарный характер по отношению к национальным формам социального обеспечения, однако это не снижает ее значимости для компенсации экстраординарных социальных рисков[17, с. 188–199].

Результаты

Итак, на этапе нормативного правового регулирования социального обеспечения осуществляется распределение социального риска от гражданина к обществу, а затем от общества к государству, которое принимает его, признавая свою обязанность по компенсации последствий социально-рисковых ситуаций посредством предоставления гражданам социальных выплат, благ и услуг, а также по организации мероприятий, направленных на защиту от возможных факторов социального риска. Применительно к публично-правовым моделям можно утверждать, что на этом этапе государство принимает на себя обязанность по компенсации соответствующего социального риска в определенном объеме и на установленных условиях. Тем самым можно констатировать возникновение социально-обеспечи­тельного обязательства в отношении всех лиц, у которых в период действия правовой нормы, фиксирующей параметры распределения социального риска, такой социальный риск реализуется и приведет к неблагоприятным последствиям. На данном этапе социальное обязательство существует в форме общерегулятивного правового отношения, не имеющего точной «поименной» индивидуализации[13, с. 278] на стороне управомоченного субъекта.

На этапе индивидуального правового регулирования, когда социально-обеспечительные обязательства возникают в виде относительных правоотношений, в рамках установленных правоприменительных процедур осуществляется назначение пенсий, пособий и других социальных выплат либо предоставление социальных услуг. Во всех случаях основанием для предоставления социального обеспечения служит волеизъявление гражданина в форме письменного заявления. Обращаясь с таким заявлением к уполномоченному органу или организации, гражданин тем самым передает конкретный социальный риск государству или иному субъекту с тем, чтобы получить социальные выплаты или услуги на условиях и в размерах (в объеме), предусмотренных законом или договором. При этом устанавливаются фактические обстоятельства, обусловливающие возникновение у гражданина права на социальное обеспечение, и определяются параметры компенсации социального риска исходя из того, каким образом он был распределен в законе или в договоре (например, производится подсчет страхового или трудового стажа, исчисление размеров денежных выплат и т.п.). Решение уполномоченного органа или организации об установлении социальных выплат, предоставлении социальных услуг представляет собой принятие соответствующим субъектом социального риска гражданина в конкретных правоотношениях.

Выводы

В заключение еще раз подчеркнем, что характеристика распределения социальных рисков как одного из методов управления ими, сформулированная в русле подхода к социальному риску как к основанию возникновения социальных (социально-обеспечительных) обязательств и базовой категории права социального обеспечения, может способствовать выявлению сущности социального обеспечения как экономического и правового явления в современном обществе. Концепция распределения социальных рисков может быть положена в основу более четкого определения общих принципов формирования и функционирования национальной системы социального обеспечения. На наш взгляд, оптимальные параметры распределения социального риска могут достигаться лишь в интегрированных многоуровневых системах социальной защиты и социального обеспечения, сочетающих различные модели распределения социального риска как применительно к компенсации их последствий, так и в отношении оценки, учета и преодоления факторов риска.

Библиографический список

1. Зорькин В.Д. Конституция живет в законах // Рос.газета. 2014. 18 дек.
2. Зубанова С.Г. Христианизация государственного, общественного и частного благотворительного служения и жертвенности в XIX в. под влиянием Русской православной церкви // История государства и права. 2009. № 23. С. 11–13.
3. Иванова Р.И. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1987. 51 с.
4. Истомина Е.А., Федорова М.Ю. Управление социальными рисками: правовой анализ // Вопросы управления. 2014. № 5.
5. Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан: закон Омской области от 4 июля 2008 г. № 1061-ОЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Мачульская Е.Е.Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования: автореф. дис…. д-ра юрид. наук. М., 2000. 56 с.
7. Мусаев А.М. Суверенитет народа Чеченской Республики и традиционная (тейповая) организация чеченского общества // Закон и право. 2014. № 10. С. 59–62.
8. О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: Федер. закон от 24 нояб. 1995 г. № 181-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации . 1995. № 48, ст. 4563.
9. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации . 1999. № 42, ст. 5005.
10. Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний: Федер. закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3803.
11. Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством: Федер. закон от 29 дек. 2006 г. № 255-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 18.
12. Об основах обязательного социального страхования: Федер. закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ // 1999. № 29, ст. 3686.
13. Общая теория государства и права:акад. курс; в 2 т. / под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 1998. Том. 2: Теория права. 656 с.
14. Право социального обеспечения: учебник / под ред. К.Н. Гусова. М.: ТК «Велби», Изд-во Проспект, 2004. 488 с.
15. Социальный кодекс Белгородской области: закон Белгородской области от 28 дек. 2004 г. № 165 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. 400 c.
17. Федорова М.Ю. Нетипичные наднациональные формы социального обеспечения // Рос.юрид. журнал. 2012. № 3. С. 188–199.
18. Федорова М.Ю. Об оценке социальных рисков на различных этапах существования обязательств по социальному обеспечению // Российский юридический журнал. 2014. № 6(99). С. 110–116.