УДК 331.5:349.2 (73)

ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ПРАКТИКИ И НАУКИ, СВЯЗАННЫЕ С ЗАНЯТОСТЬЮ НАСЕЛЕНИЯ В США

П.Е. Морозов

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения

Московская государственная юридическая академия. 123995, г. Москва, ул. Садово-Кудринская, 9

В статье анализируются основные законодательные федеральные акты и некоторые нормативные акты штатов, принятые по вопросам обеспечения занятости населения в США. Особое внимание уделено понятийному аппарату, применяемому в данной сфере.

Ключевые слова: занятость в США; безработица в США; подходящая работа в США

Интеграция Российской Федерации в мировое сообщество неизбежно приводит к необходимости отказа от национальной замкнутости при решении многих правовых проблем, в том числе и в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений для выработки рекомендаций по совершенствованию национального трудового права и практики правопременения. Вся совокупность данных обстоятельств определяет неизбежность обращения к правовому опыту и правовой науке в других странах. Например, в США существует стабильная и фундаментальная система трудового законодательства, сформировавшаяся за более чем 250 лет своего существования и эффективно функционирующая в наши дни.

Решение вопросов, связанных с предметом трудового права США, имеет не только большое теоретическое но и практическое значение, поскольку, несомненно, способствует оптимизации процесса регулирования отношений, складывающихся в сфере труда. Следует отметить, что для правильного понимания содержания предмета трудового права США нужно учитывать ряд обстоятельств. Во-первых, трудовое право США относится к англосаксонской системе права, что в конечном итоге обусловливает влияние на отношения предмета права судебных решений (прецедентов). Во-вторых, немаловажное значение в трудовом праве США имеет принцип федерализма, который лежит в основе разграничения полномочий федеральных органов и штатов. В-третьих, в системе источников права безусловный приоритет отдается коллективным договорам, что приводит к тому, что индивидуальное трудовое право рассматривается как производное от коллективного трудового права построение, имеющее подчиненный и второстепенный характер. В-четвертых, к особенностям предмета трудового права США можно отнести и тот факт, что он является объектом исследования ряда наук – непосредственно науки трудового права и науки об индустриальных отношениях, возникшей в 60-е гг. ХХ столетия [5]. При этом наука об индустриальных отношениях представляет собой синтез трудового права США, социологии труда, экономики труда, психологии труда, статистики труда, педагогики и медицины. Она изучает коллективные трудовые отношения, которые, как уже отмечалось, являются ядром предмета трудового права США.

Доминирование коллективных трудовых отношений в предмете трудового права США объясняется историческими предпосылками формирования системы трудового законодательства, связанными прежде всего с защитной и представительской функциями профессиональных союзов и определением главенствующей роли и значения коллективных переговоров по заключению коллективных договоров в процессе регулирования отношений, складывающихся на производстве между работниками и работодателями.

При анализе предмета трудового права США актуальным является вопрос о выявлении интеграционных связей в рамках науки об индустриальных отношениях, что в конечном итоге определяется прежде всего диалектикой взаимодействия наук о трудовой деятельности на производстве, которая проявляется в их постепенном сближении для изучения общего объекта как целостной системы. Этот процесс подразумевает поэтапное устранение дезинтегрирующих факторов, под которыми понимаются обстоятельства, приводящие к росту самостоятельности отдельных элементов в составе системы. Для достижения этого оптимального результата необходимо установление связей системы, т.е. взаимосвязи с элементами, ее составляющими.

Наука трудового права в США по своей природе является как правовой, так и социальной наукой. Следовательно, она взаимодействует с теорией права США в аспекте соотношения частнонаучной и общенаучной методологии. Именно эта взаимосвязь делает невозможной интеграцию науки трудового права и теории права по признаку общего объекта исследования (трудовая деятельность на производстве), и поэтому роль теории права в данном случае будет сводиться к созданию и разработке научного инструментария для оперирования учеными-трудовиками. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что установление взаимосвязи со смежными правовыми науками (наука гражданского права и наука административного права) по своему определению невозможно, так как эти науки не имеют социально-гуманизирующего характера и рассматривают трудовую деятельность либо в аспекте извлечения прибыли, либо в структуре властеотношений. Кроме того, трудовая деятельность не является их основным объектом, а выступает в качестве сегмента специфического для этих наук объекта.

В свою очередь, по объекту исследования – трудовой деятельности на производстве – научные воззрения об индустриальных отношениях представляют собой единую и целостную систему наук о трудовой деятельности. Немаловажно отметить и тот факт, что наука трудового права выступает в качестве «лидера» данной системы. Естественно, что эти науки имеют свой предмет исследования, но всех их объединяет общий объект – труд на производстве. Несомненно, что этот объект исследования представляет собой целостную систему упорядоченных элементов. Следовательно, трудовая деятельность на производстве будет иметь ряд аспектов. Здесь подразумеваются правовой, экономический, психологический, социологический, медицинский, и педагогический аспекты. Каждая из этих сторон трудовой деятельности в рамках научных взглядов об индустриальных отношениях не рассматривается изолированно друг от друга. Вместе с тем исследователь исходит из известного своеобразия предмета той или иной социальной науки, не упуская из виду их общий объект. Это естественно заданных обстоятельств. Ведь объективная реальность подразумевает наличие связей между частями объекта. Таким образом, основная задача комплексного подхода будет состоять в объединении элементов объекта в единое целое в рамках науки об индустриальных отношениях. Справедливо, что отношения в сфере труда на производстве не могут быть изучены монопольно одной какой-либо социальной наукой – трудовым правом либо социологией труда или экономикой труда. Только комплексный подход к общему объекту дает возможность вскрыть объективные закономерности его развития и функционирования. Комплексный подход в научном исследовании дает возможность проанализировать и такие социальные явления, которые нельзя отнести к предмету какой-либо социальной и правовой науки.

Проблема осуществления взаимодействия наук о трудовой деятельности на производстве имеет многосторонний характер. В ее структуре выделяются несколько уровней: теоретический, методологический и прикладной. Интеграция этих наук в рамках комплексной науки об индустриальных отношениях представляет собой круг межнаучных коммуникаций, которые включают в себя механизм, цели, последствия проникновения одних наук в другие. Несомненно, что наука об индустриальных отношениях, выступая как объективное следствие социально-экономического развития, будет иметь и собственные методы.

Существуют несколько исходных компонентов системного моделирования межнаучных характеристик целостных объектов: а) целостное отображение моделируемой системы; б) аппроксимация исследуемой системы, необходимая для целей познания; в) междисциплинарный синтез (совокупное рассмотрение сложного реального объекта с помощью различных наук, взаимодействующих на основе единой цели).

Кроме того, немаловажное значение для разработки проблем интеграционных связей внутри науки об индустриальных отношениях также имеет метод исследования парных отношений, содержание которого составляют анализ и построение взаимосвязи науки трудового права и социальных наук о труде на производстве. Этот метод дополняется методом индукции. Смысл его состоит в том, что межнаучные данные синтезируются и привлекаются для разрешения конкретной проблемы. Не вызывает сомнения и то обстоятельство, что любые дедуктивные и индуктивные построения проверяются практикой.

Это отчетливо можно проследить на основе анализа правового регулирования занятости и трудоустройства в США, а также доктринальных суждений о таком регулировании. Анализ экономической, правовой и социологической литературы США по проблеме занятости показывает, что этой проблеме уделяется очень большое внимание в теоретических работах. Наиболее значимыми следует считать по участию рабочей силы на рынке труда, проблеме полной занятости, сравнительному анализу, политике занятости, профессиональному обучению и переобучению. Надо заметить, что экономисты, правоведы и социологи в США оперируют одними и теми же терминами. Это объясняется взаимосвязью права с другими науками через призму анализа индустриальных отношений.

Сегодня в научных кругах США существует устойчивое понятие занятости, которое закреплено в законодательстве и юридической теории. Так, в Американской энциклопедии занятость определяется как «…работа или иная полезная деятельность». Это понятие занятости основывается на законе «О равных экономических возможностях» 1964 г., в котором говорится, что каждый человек имеет право на труд. Следовательно, занятость в широком смысле приравнивается к трудовой деятельности. Аналогичное отражение это понятие нашло и в Специальном словаре терминов: занятость – это ситуация, в которой лицо выполняет работу или оказывает услуги для своего работодателя и за это получает заработную плату. В законодательстве США понятие «занятость» закреплено в двух основных законах. В пункте «б» статьи 811 закона «О социальном обеспечении» 1935 г. занятость рассматривалась как «работа любого характера, выполняемая в США работником для своего работодателя» [3, р. 22]. Но такое определение занятости неполно отражает его сущность, так как за его границами оказались отношения занятости между американскими работодателями и американскими работниками в организациях, находящихся за пределами США. Поэтому в поправке к закону «О социальном обеспечении» 1951 г. (ст. 21) говорится о том, что термин «занятость» означает какую-либо работу, выполненную в период с 1936 по 1951 г. или работу любого характера, выполненную после 1950 г., во-первых, наемным работником независимо от гражданства или места жительства, который находится на американском воздушном или водном судне по трудовому контракту в пределах территориальных границ США или вне их, во-вторых, работу, выполняемую гражданином США за границей по найму американского работодателя.

Надо отметить, что характерной особенностью американского законодательства является отражение понятия «занятость» в широком и узком смыслах. Так, в ст. 1 закона «О занятости» 1946 г. занятость рассматривается в широком смысле – как работа по найму и работа не по найму. Узкое понятие занятости – как работа любого характера по найму – приводится, в частности, в законе «О социальном обеспечении» 1951 г.

Кроме того, в законодательстве США принято деление занятости на субсидированную и несубсидированную. Под субсидированной занятостью понимается занятость, создаваемая в государственном и в частном секторе и финансируемая из государственных фондов (вышеупомянутый закон «О равных экономических возможностях»). Субсидированная занятость граждан подразделяется на субсидированную занятость в государственном и частном секторах. В обоих случаях она имеет своей целью создание и поддержание рабочих мест без получения прибыли. Причем субсидированная занятость населения в частном секторе достигается либо посредством выделения дотаций для повышения уровня подготовки неквалифицированных работников, либо путем предоставления налоговых льгот предприятиям частного сектора для того, чтобы они принимали работников, не обладающих достаточным профессиональным опытом. Под несубсидированной занятостью понимается занятость, которой работник обеспечивает себя сам посредством самостоятельной реализации права на труд, закрепленного в законе «О равных экономических возможностях» [2, p. 96].

Кроме того, занятость в американской правовой литературе и законодательстве подразделяется на полную и частичную занятость в аспекте социального страхования от безработицы и занятость отдельных категорий работников.

С момента принятия закона «О занятости» 1946 г. среди американских юристов и экономистов возникли теоретические разногласия по вопросу о содержании и конечной цели государственной политики занятости, которая определялась как полная занятость [1, p. 40–41]. Мнения разделились по вопросам о том, может ли быть занятость полной, какое содержание следует вкладывать в это понятие, реально ли с помощью правового механизма достижение полной занятости? В качестве альтернативы понятию полной занятости предлагались такие определения, как «максимальная» или «высокая» занятость. В результате утвердилось понятие полной занятости, которая трактуется как занятость, допускающая наличие 3–5% безработных от общего количества трудоспособного населения. И тем не менее некоторые ученые считают, что такие цифры не только реальны, но даже опасны. В частности, П.Дуглас отмечает: «Использование дефицита финансирования для снижения безработицы ниже 6% очень опасно. Бюджет может быть стабильным лишь при уровне безработицы от 6 до 8%» [1, p. 48]. Интересно, что названные выше общие верхние и нижние границы численности безработных граждан со времени окончания Второй мировой войны практически не нарушались. Если в начале мирной жизни нижний уровень состовлял 4%, во времена Д. Эйзенхауэра (1953–1961 гг.) он равнялся 3,6%, то в настоящее время занятость определяется как полная лишь в том случае, если уровень безработных граждан составляет 3% общего количества трудоспособного населения США.

Далее важно обратить внимание на тот факт, что исходя из необходимости оказания особой поддержки некоторым категориям граждан законодательство США предусматривает дифференциацию занятости молодежи, инвалидов, женщин, пожилых работников.

Основываясь на понятии занятости населения как трудовой деятельности, американские законодатели формулируют понятие «занятое население», которое включает в себя работников промышленности, сельскохозяйственных работников, государственных служащих, осуществляющих свою трудовую деятельность по найму, а также лиц, работающих в течение 15 часов и более в неделю на семейной ферме или в семейном бизнесе, а также тех, кто временно отсутствовал на работе ввиду отпуска, заболевания, трудового спора [1, p. 117–188].

При этом формируется еще одно деление занятости: в течение полного рабочего времени и в течение неполного рабочего времени. Занятость в течение полного рабочего времени связана с сорокачасовой рабочей неделей за исключением случаев, когда для выполнения работы требуется меньшее количество часов, но не менее тридцати часов в неделю. Занятость в течение неполного рабочего времени сопряжена с рабочей неделей, когда человек работает менее тридцати часов.

Понятие «работник» содержится в ст. 210 закона «О социальном обеспечении». В качестве такого признается сотрудник корпорации; любое лицо, которое в соответствии с общим правом определяется в отношениях работодатель-работник как субъект, обладающий статусом работника; лицо, кроме вышеупомянутых, выполняющее работу за вознаграждение для другого лица. Это могут быть водители-экспедиторы, занятые распространением мясной, овощной, садовой, бакалейной продукции и напитков (за исключением молока), выполняющие работу для своего работодателя; застрахованные коммивояжеры; надомники, выполняющие работу в соответствии с указаниями работодателя и из его материалов, при наличии соответствующей лицензии; коммивояжеры, за исключением экспедиторов или комиссионеров-водителей, работающих на своего работодателя, по передаче заказов от оптовиков, розничных торговцев, поставщиков, владельцев гостиниц и ресторанов или других подобных учреждений, содействующих в перепродаже и снабжении, если трудовой договор предполагает, что в основном все виды работ должны быть выполнены лично самим работником. Если же лицо является собственником средств производства, используемых для (при) осуществления этих работ, или (если) эти работы по своему содержанию имеют характер единичной сделки, которая не является частью длящегося правоотношения с работодателем, то он не является работником [3, p. 126–127]. Работник считается неработающим, если он не имеет профессиональной связи с предприятием, где он осуществляет свою трудовую функцию. Но работник может поддерживать трудовую связь с организацией, с которой состоит в трудовых отношениях и где он в настоящее время не осуществляет свою трудовую функцию в связи с забастовкой или временным увольнением.

В законодательстве США указывается на искусственные барьеры занятости как на недопустимые ограничения. Имеются в виду возраст, пол, раса, национальная принадлежность, уголовное прошлое, состояние здоровья, если они напрямую не связаны с возможностями работника выполнять задачи конкретной работы.

Следовательно, в США понятие «занятость» характеризуется двумя основными признаками: во-первых, наличием трудовой деятельности, понимаемой как работа по найму на работодателя или как предпринимательство; во-вторых, наличием денежного вознаграждения за труд – заработной платы, выплачиваемой работодателем работнику; наличием прибыли, которую получает предприниматель. Из такого понимания занятости вытекает понимание занятых граждан как части трудоспособного населения США, участвующего в производстве ВНП, достигшего возраста трудовой праводееспособности (как правило, 16 лет) и осуществляющего право на труд в качестве наемных работников или предпринимателей. В структуре занятого населения выделяются работники по найму, предприниматели, неоплачиваемые семейные работники. В связи с тем, что занятые граждане участвуют в процессе общественного производства, их понимание принято координировать с понятием «производственные силы». Производительные силы – это все граждане США в возрасте от 16 лет и старше. Существует и координация с термином «рабочая сила». Рабочая сила включает в себя лиц, занятых работой и не состоящих в трудовых отношениях, т.е. незанятых. Она включает всех, кто занят или активно ищет работу, а те, кто не способен к работе, исключаются из понятия рабочей силы. При этом нетрудоспособные лица или лица, которые работают в иных сферах деятельности, не подпадающих под понятие «на работе» (студенты, домохозяйки, пенсионеры), определяются как лица, не ищущие работу. В классификации цензов те, кто не занят, и те, кто не ищет работу, рассматриваются как «не включенные в рабочую силу». Общая рабочая сила включает и Вооруженные силы США в стране и за рубежом.

Естественно, что наиболее важным показателем занятости является оплачиваемая работа. Как уже отмечалось, занятыми считаются работники, если они имеют работу на условиях полного или неполного времени. Но лица, не работающие в данное время по причине заболевания, забастовки или отпуска, также считаются занятыми, если они состоят в трудовых отношениях. При этом домохозяйки и другие члены семьи, если они даже полностью уделяют свое время домашней работе, не подпадают под статистическую категорию занятости.

Основными признаками понятия «безработные граждане» являются, во-первых, их неучастие в производстве валового национального продукта; во-вторых, неспособность найти вакантные рабочие места; в-третьих (что исключительно важно) их обладание трудовой праводееспособностью, готовностью, желанием и нацеленностью на поиск работы либо самостоятельно, либо через службу занятости (в этом случае их официально регистрируют в качестве безработных и выплачивают пособие). Соответственно термин «безработица» трактуется как разница между рабочей силой и занятым населением. При этом следует учитывать изменчивость ситуации, связанной с участием рабочей силы на рынке труда: «Когда глава семьи теряет работу, другие ее члены идут на рынок труда, а когда он находит работу, возвращаются домой и в школу. Причем многие замужние женщины начинают поиск работы, если перспективы в этом плане многообещающи, и уходят с работы, когда возникают трудности с ее наличием» [1, p. 7–8].

Термин «безработный» трактуется в США и в широком смысле – лицо, которое не имеет работы. Но в структуре социально-экономической политики это понятие приобретает узкий смысл и охватывает в основном перечисленных лиц. Так, согласно так называемой «классификации цензов» безработный классифицируется как лицо, находящееся вне работы, но которое ищет работу или ожидает возвращения на работу, с которой оно было временно уволено, или находится в вынужденном отпуске. Кроме того, безработным считается трудоспособный участник рабочей силы, который находится вне работы. Определенная специфика здесь наблюдается в соответствии с терминологией статистики занятости. Она под безработным понимает лицо, которое не работает в течение недели, но которое готово работать и предпринимало попытки найти работу в предшествующие четыре недели. Сюда же включаются все лица, которые никогда не работали, но были готовы работать и те, кто либо ожидает возвращения на работу, с которой они были временно уволены, либо те, кто ожидает получить новую работу в течение 30 дней.

Правовое регулирование статуса безработного в США находится под пристальным вниманием законодательной и центральной исполнительной властей. Они на основании, в частности, исследований, проводимых Бюро цензов США (органа, ответственного в том числе и за определение количества и процентного соотношения безработных), стремятся принять адекватные и своевременные меры. К таковым на разных этапах надо отнести принятие упомянутых выше законов «О социальном обеспечении» и «О занятости», а также принятие закона «О государственной службе занятости» 1933 г., закона «О пособиях по безработице» 1954 г., закона «О всеобщей занятости и обучении» 1973 г.

В американском законодательстве о занятости особое внимание акцентируется на процесс поиска работы. Исходной позицией здесь прежде всего выступает право личности, ищущей работу, выбирать любой вид занятости, который наиболее подходит ей в соответствии со способностями, целями, интересами и возможностями. На практике, для облегчения процесса поиска работы создана широкая сеть структур и информационных источников, которые предоставляют ищущему работу всю необходимую информацию. К ним относятся государственные и частные отделы занятости, объявления в газетах и периодической печати, профессиональные организации, профсоюзы, отделы гражданской службы, банки данных о работе, автоматизированные системы подбора работы, служба информации о наличии вакантных мест, словарь профессий, настольные книги профессий и т.п.

В федеральном законодательстве о занятости США отсутствует общенациональное понятие «подходящая работа». Каждый штат наполняет это понятие своим содержанием. Однако можно выделить ряд признаков этого понятия и синтезировать его как работу, которая соответствует профессиональным навыкам работника, прежней заработной плате, которую получал работник за аналогичную работу, и находится на доступном удалении от места жительства работника. Но если период безработицы удлиняется, то служба занятости может классифицировать подходящую работу как менее оплачиваемую и неквалифицированную. От работников требуется, чтобы они продемонстрировали, что они сами ищут подходящую работу. В некоторых штатах даже требуется предоставление доказательств независимого поиска работы в соответствующую службу занятости. В других штатах подобные доказательства необходимы, хотя законодательство штата специально не оговаривает обязанности независимого поиска работы. Кроме того, работник должен зарегистрироваться в службе занятости и регулярно посещать ее с отчетами.

Права безработного заключаются в праве на пособие по безработице, в праве на профессиональное обучение и переобучение, в праве на профессиональную консультацию.

Целесообразно повышенное внимание обратить на право на получение пособия по безработице. Оно регламентируется законом «О занятости» 1946 г. и Кодексом внутренних доходов 1954 г. В пункте «б» статьи 1 закона «О занятости» отмечается: «Каждый, кто готов работать, желает работать и ищет работу, имеет право на справедливую компенсацию». Условия выплаты пособий по безработице приводятся в ст. 334 Кодекса внутренних доходов, где оговорены следующие правила: 1. Пособия выплачиваются государственными отделами занятости или иными уполномоченными на то лицами. 2. Все денежные выплаты из фондов страхования от безработицы используются для реализации программ выплат пособий по безработице. 3. В пособии по безработице нельзя отказывать лишь на том основании, что работник не является членом профсоюза и не хочет вступать в него, а также в случае отказа принимать предлагаемую работу, если заработная плата ниже обычной, а продолжительность рабочего времени выше стандартной. 4. В пособии нельзя отказывать, если лицо принимает участие в программе обучения. 5. В пособии по безработице не отказывают, если безработный подал заявление о предоставлении пособия в другом штате или в Канаде. Оно также в этом случае не подлежит сокращению. 6. В пособии отказывают за должностное преступление, за нарушение трудовой дисциплины, за мошенничество, за отказ от подходящей работы. 7. В пособии не отказывают в связи с беременностью, с прерыванием беременности . 8. Пособие не выплачивается профессиональному спортсмену в межсезонье. 9. Пособие не выплачивается иностранным работникам, которые не имеют правовых оснований пребывания в США и чья работа не была специально лицензирована [4, p. 2–3].

Процедура отказа в пособии по безработице регулируется законодательством штатов. Причинами отказа могут быть те факты, когда работник отказался от своей работы добровольно и без видимых причин; когда работник был уволен либо за нарушение трудовой дисциплины, либо за должностное преступление; когда была приостановлена деятельность предприятия вследствие забастовки или иных трудовых споров (но если работник не заинтересован в этой забастовке и не участвует в ней, то ему не отказывают в выплате пособия); когда работник отказывается без видимой причины от предлагаемой ему подходящей работы (но работнику не отказывают в выплате пособия, если, во-первых, предлагаемые условия оплаты и (или) продолжительность рабочего дня являются менее благоприятными, чем условия предыдущей работы, во-вторых, если предлагаемая работа является вакантной в результате трудового спора).

Что касается права на профессиональное обучение и на переобучение безработных, то оно закреплено в законе «О занятости» 1946 г. В упреждение этого вопрос был урегулирован законом «О национальной системе профессионального обучения» 1937 г. В частности, в более раннем законе определяется роль федерального правительства в системе профессионального образования, реализуемая через Бюро профессионального образования и обучения, входящее в состав Администрации занятости и обучения. В правительственные функции входит разработка трудовых стандартов, разработка программ обучения, обеспечение равных возможностей получения профессионального обучения для различных групп населения, требующих особой социальной поддержки, в том числе и женщин. Примечательна система органов, отвечающих за профессиональное образование и обучение. В нее также входят Бюро программ обучения рабочим специальностям, Бюро обеспечения занятости, Служба политики в сфере трудовых ресурсов, Отдел финансирования и управления. Обязанность по трудоустройству безработных в США возложена на Администрацию рабочей силы, созданную на основании закона «О развитии рабочей силы» 1964 г. и ответственную за управление программами рабочей силы, за разработку и развитие политики и планов рабочей силы.

Библиографический список

1. Employment policy and the labor market / еdit. by A.M. Ross. Los Angeles, 1965. 406 p.
2. Employment policies of the United States and Japan. Washington, 1968.
3. Laws relating to social security and unemployment compensation / Complied by Gilman G. Washington, 1968.
4. The Unemployment compensation program. Washington, 1979.
5. www.industrialrelations.nsw.gov.au