УДК 347.19 (470+571)

ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ УЧРЕЖДЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М.С. Тюриков

Аспирант кафедры гражданского права
Пермский государственный национальный исследовательский университет
614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

В работе исследован процесс формирования нормативно-правовой основы современной системы учреждений в России с 1990-х годов по настоящее время. Прослеживаются отсутствие комплексного подхода к правовому регулированию указанной системы, ориентир на коммерциализацию деятельности учреждений. Предлагается отказаться от трехчленного деления учреждений и ввести двухуровневую систему их правовой регламентации посредством принятия в рамках совершенствования гражданского законодательства унифицированного правового акта, раскрывающего наряду с ГК РФ правовое положение всех видов и типов учреждений как некоммерческих унитарных организаций.

 Ключевые слова: учреждение; гражданско-правовое положение; классификация; законодательство

Кардинальная смена экономических отношений, которая произошла в результате проводимых в России в начале 1990-х годов реформ, предопределила аналогичное изменение подходов к правовому регулированию гражданского оборота.

Утверждение в имущественных отношениях страны рыночных принципов в качестве основополагающих обусловило необходимость активного реформирования гражданского законодательства, главным образом норм, определяющих правовое положение субъектов гражданского права – юридических лиц.

В этот период был принят ряд нормативно-правовых актов, закреплявших правовое положение отдельных разновидностей учреждений: закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. №3266-1 «Об образовании» [23], Федеральный закон от 18 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях» [24], Федеральный закон от 11 августа 1995 г. №135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» [13], Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. №78-ФЗ «О библиотечном деле» [12], Федеральный закон от 26 мая 1996 г. №54-ФЗ «О Музейном фонде и музеях в Российской Федерации» [18], Федеральный закон от 22 августа 1996 г. №125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [17], Основы законодательства Российской Федерации о культуре [26], Федеральный закон от 23 августа 1996 г. №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» [16], Федеральный закон от 22 октября 2004 г. №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» [22] и ряд других.

Однако весь этот нормативно-правовой массив не содержал сколько-нибудь целостной классификации учреждений. Таковая была представлена только в Гражданском кодексе Российской Федерации [3] (далее – ГК РФ), в силу п. 2 ст. 120 которого учреждения стали создаваться на основе частной или государственной (муниципальной) собственности и, соответственно, принадлежать как государству (муниципалитету), так и частным собственникам.

Таким образом, с момента принятия в 1994 г. части первой ГК РФ в российском законодательстве закреплено деление учреждений на два вида: частные и государственные (муниципальные). Основанием для такой классификации стал критерий субъектной принадлежности имущества, передаваемого в оперативное управление учреждению.

Учитывая многообразие форм государственных и муниципальных учреждений, законодатель в п. 3 ст. 120 ГК РФ допустил определение их статуса как законами, так и иными правовыми актами.

Принятый сразу вслед за частью первой ГК РФ Федеральный закон Российской Федерации от 12 июня 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [17] (далее – Закон о некоммерческих организациях) отнес учреждения к одной из форм некоммерческих организаций, однако какую-либо типологию учреждений изначально также не содержал.

В целях установления правового положения субъектов бюджетных правоотношений, к которым относились все без исключения государственные (муниципальные) учреждения, в 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации [2] (далее – БК РФ), также не предусматривавший какие-либо классификации данных учреждений.

Таковой на протяжении более 10 лет была правовая основа системы учреждений в новой России.

В то же время неэффективность государственного сектора экономики, необходимость сокращения бюджетных расходов, многочисленные нарекания со стороны населения в отношении бесплатных услуг учреждений социальной сферы и одновременно все более очевидная для государственных и муниципальных органов власти неэффективность содержания подведомственных учреждений стали одним из аргументов для постановки вопроса о реструктуризации сети бюджетных учреждений [8, с. 14].

В литературе отмечается, что «уже к 2004 году в органах власти страны сложилось твердое убеждение о необходимости жесткого упорядочения отношений с государственным имуществом, в частности, с организациями, основанными на праве оперативного управления. После нескольких лет интенсивных общественных обсуждений было предложено ввести в гражданско-правовое законодательство новую форму некоммерческих организаций – автономное учреждение, которая по своему имущественному положению в большей степени соответствует сложившимся реалиям участия государственных и муниципальных некоммерческих организаций … в современной рыночной экономике» [27, с. 13].

Последовало принятие соответствующего Федерального закона от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [21] (далее – Закон об автономных учреждениях).

Законом об автономных учреждениях в гражданский оборот был введен субъект права, наделенный правоспособностью, позволяющей ему реализовывать новые публичные функции, в том числе связанные с управлением публичной собственностью.

Особенностью автономных учреждений стало то, что они создаются в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления лишь в тех сферах жизни общества, в которых закон допускает их создание.

Автономным учреждениям предоставлена «более широкая свобода в привлечении наряду с бюджетными иных средств за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности, а также в распоряжении указанными средствами» [28, с. 9].

При этом, в отличие от существовавших на то время бюджетных учреждений, собственник автономного учреждения освобождался от ответственности по его обязательствам.

Правовое положение автономных учреждений указанный закон обусловил своеобразной организационной структурой, состоящей из учредителя, наблюдательного совета, руководителя и иных органов. Для данного типа государственных (муниципальных) учреждений были расширены направления деятельности, увеличен объем их прав на имущество, установлен порядок принятия решений по крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью (до этого понятия таких сделок были характерны исключительно для коммерческого сектора юридических лиц).

Представляется, что правовое положение автономного учреждения приблизилось к правовому статусу коммерческих организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность. В работу учреждений стали внедряться корпоративные принципы организации хозяйственной деятельности.

Понятие учреждения как некоммерческой организации, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера было введено Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. №175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях”, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» [15].

Представленное в данном законе понятие учреждения не в полной мере соответствовало правовой традиции, поскольку учреждение предполагалось как «особый субъект имущества, которому и будут принадлежать средства, назначенные для определенной цели и выделение для этих целей из имущества различных лиц. Такое выделение может состоять на основании договора нескольких лиц, по дарственному или завещательному акту одного лица» [29, с. 124].

Помимо спорной терминологии, введение в действие Закона об автономных учреждениях сопровождалось критическими замечаниями и общим непринятием всей реформы системы государственных и муниципальных учреждений в целом.

Общую идею данного закона попыталась выразить Т.А. Гусева: она «заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений» [5, с. 5].

В положениях принятого закона был выявлен ряд недостатков, не все его нормы согласовывались с общими признаками учреждения как организационно-правовой формы некоммерческого юридического лица. Критике со стороны научного сообщества подверглось исключение субсидиарной ответственности собственника по долгам автономного учреждения, введение в оборот такой категории, как «особо ценное движимое имущество» [7; 9; 11].

Следующим шагом в закреплении ныне существующей классификации учреждений в России стало принятие Федерального закона Российской Федерации от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Закон №83-ФЗ) [13], вступившего в силу в полном объеме с 1 июля 2012 г.

Законом №83-ФЗ определены инструменты и механизмы, последовательное и гибкое применение которых направлено на достижение поставленных целей и реализацию Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. №1101-р [22].

Указанный закон изменил абзац 2 пункта 2 статьи 120 ГК РФ и дополнил Закон о некоммерческих организациях статьей 9.1, установив три типа государственных (муниципальных) учреждений: автономные, бюджетные и казенные.

Основными нововведениями данного закона стали:

1. Создание нового типа государственных (муниципальных) учреждений – казенных учреждений, правовой статус которых аналогичен действовавшему до его вступления в силу правовому положению бюджетных учреждений без права зачислять доходы от приносящей доход деятельности в собственное распоряжение.

2. Изменение правового статуса государственных и муниципальных учреждений с целью создания условий и стимулов для повышения эффективности их деятельности и способности самостоятельно функционировать в условиях рыночной экономики. Данный процесс включал в себя:

– изменение механизмов их финансового обеспечения путем перевода со сметного финансирования на субсидии, выделяемые в рамках выполнения государственного задания;

– расширение имущественных прав государственных (муниципальных) учреждений по распоряжению доходами от приносящей доход деятельности и закрепленным за ним движимым имуществом (за исключением особо ценного движимого имущества);

– отмену субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений;

– изменение системы органов управления учреждениями, внедрение многоуровневой системы управления.

Относительно обоснованности принятия указанного федерального закона в юридической литературе сложилось несколько взглядов.

С.П. Гришаев считает, что появление Закона №83-ФЗ «обусловлено тем, что существовавшая ранее в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и не отвечала современным требованиям, поскольку была чрезмерно затратной. По существу органы публичной власти осуществляли содержание бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг, оплачивая их деятельность по смете» [4].

В то же время, по мнению противников реформирования системы учреждений, принятые нововведения могут привести к резкому сокращению количества убыточных учреждений (в частности, работающих на рынке социальных услуг), оттоку из них квалифицированных кадров. Как указывает С.В. Матиящук, «высказывается мнение, что в стране не останется бесплатного образования и медицины, а многие театры, музеи и библиотеки могут прекратить свою деятельность» [10, с. 12].

В литературе также отмечается, что «первой и главной причиной совершенствования правового статуса государственных учреждений является намерение законодателя максимально освободить бюджет от финансовой нагрузки по их содержанию, переложив значительную долю таких расходов на сами учреждения (автономные и бюджетные), что по замыслу должно привести не только к более рациональному использованию бюджетных средств, но и к повышению качества оказываемых учреждениями услуг и выполняемых работ» [6, с. 24].

Действительно, такая система может привести к фактической подмене основной цели деятельности тех или иных учреждений – выполнение государственного задания исключительно с опорой на доходы от осуществления приносящей доход деятельности. Ведь для результативного осуществления деятельности, приносящей доход, необходимо использовать несвойственные для бюджетных организаций «коммерческие инструменты», в частности рекламу, поддержание конкурентоспособности предлагаемых ими работ (услуг), построение отношений с контрагентами на основе соответствующих гражданско-правовых договоров, установления режима коммерческой тайны и др.

Помимо общих критических замечаний принятого закона, в научном сообществе развернулась дискуссия и о необходимости классификации учреждений по видам и типам, которая послужила утверждению о так называемом «трехчленном» делении этих юридических лиц [1, с. 136].

Полагаем, что деление учреждений в зависимости от видов и типов на три уровня является неоправданным. Такая организационно-правовая форма, как учреждение без конкретного указания на его вид и тип, не выступает в гражданском обороте. Она обозначена только в теории гражданского права и не нашла своего реального воплощения в экономической сфере. В хозяйственной деятельности учреждение имеет правовой статус только определенного вида, который, в свою очередь, воплощается в конкретном типе. В связи с этим учреждения имеют двухуровневую систему деления на виды и типы.

При сохранении основополагающей роли общих норм ГК РФ об учреждениях полагаем нецелесообразным сохранение нескольких федеральных законов, определяющих правовое положение учреждений, содержание которых в ряде случаев дублируется либо противоречит данному кодифицированному акту.

Основными законами, определяющими в настоящее время правовой статус учреждений, остаются БК РФ, Закон о некоммерческих организациях и Закон об автономных учреждениях. Если последний из перечисленных нормативных актов полностью посвящен соответствующему типу учреждений, то первые два регламентируют деятельность одновременно как бюджетных, так и казенных учреждений. Только правовое закрепление статуса частных учреждений долгое время остается двухуровневым – ГК РФ и Закон о некоммерческих организациях.

Очевидной является необходимость в унификации содержащихся в отдельных законах норм права, регулирующих гражданско-правовое положение учреждений. Полагаем, что специальный закон, содержащий нормы о всех видах и типах учреждений, обеспечит «двухуровневую» гражданско-правовую регламентацию в правовом регулировании системы российских учреждений. Данный закон не должен ограничиваться понятиями типов учреждений, а должен систематизировать правовое положение каждого типа учреждения, определить их место в структуре юридических лиц, конкретизировать назначение и их роль как самостоятельных субъектов гражданского права, разграничить их функции и влияние на гражданский оборот.

В проекте Федерального закона №47538-6/2 «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» [11] редакция ст. 48 ГК РФ содержит деление некоммерческих юридических лиц на некоммерческие корпорации и некоммерческие унитарные организации. Учреждения в данном законопроекте отнесены к некоммерческим унитарным организациям.

Исходя из предлагаемых изменений в ГК РФ, в рамках дальнейшего совершенствования гражданского законодательства, полагаем, что нормативным актом, раскрывающим гражданско-правовое положение всех учреждений, мог бы стать, к примеру, единый, унифицированный закон об унитарных некоммерческих организациях. Данный закон позволил бы закрепить двухуровневую гражданско-правовую регламентацию правового положения всех унитарных некоммерческих организаций и исключить излишнее и противоречивое нормативно-правовое регулирование системы существующих в Российской Федерации учреждений.

Библиографический список

1. Болдырев В.А. Юридические лица – несобственники в системе субъектов гражданского права: монография / Омская акад. МВД России; под ред. В.А. Сысоева Омск, 2010. 339 с.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 31 июля 1998г. №145-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. №31, ст. 3823.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 нояб. 1994 г. №51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №32, ст. 3301.

4. Гришаев С.П. Некоммерческие организации [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Гусева Т.А. Концепция правового регулирования статуса автономных образовательных учреждений // Право и экономика. 2006. №12. С. 4–8.

6. Зайков Д.Е., Мельникова А.И. Коммерческая тайна в военных организациях // Право в Вооруженных силах. 2011. №7. С. 22–27.

7. Залесский В.В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) // Журнал рос. права. 2007. №4.

8. Клещев С.Е. Гражданская правосубектность бюджетных учреждений (в аспекте реформы системы публичных учреждений) // Гражданское право. 2010. №3, с. 14–18.

9. Кожевников О.А. Некоторые нормы ФЗ «Об автономных учреждениях» как проект дефектного законотворчества» // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. №4.

10. Матиящук С.В. Новое в правовом положении учреждений в бюджетной сфере // Законодательство и экономика. 2011. №1, с. 11–13.

11. Новоселова Л.А. Автономные учреждения // Корпорации и учреждения: сб. ст. / под ред. М.А. Рожковой. М., 2007. С. 168–196.

12. О библиотечном деле: Федер. закон Рос. Федерации от 29 дек. 1994 г. №78-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. №1, ст. 2.

13. О благотворительной деятельности и благотворительных организациях: Федер. закон Рос. Федерации от 11 авг. 1995г. №135-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. №33, ст. 3340.

14. О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации [Электронный ресурс]: проект Федерального закона №47538-6/2. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений: Федер. закон Рос. Федерации от 3 нояб. 2006 г. №175-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №45, ст. 4627.

16. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федер. закон Рос. Федерации от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. №19, ст. 2291.

17. О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федер. закон Рос. Федерации от 22 авг. 1996 г. №125-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №35, ст. 4135.

18. О Музейном фонде и музеях в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 26 мая 1996 г. №54-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №22, ст. 2591.

19. О науке и государственной научно-технической политике: Федер. закон Рос. Федерации от 23 авг. 1996 №127-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №35, ст. 4137.

20. О некоммерческих организациях: Федер. закон Рос. Федерации от 12 июня 1996 г. №7-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №3, ст. 145.

21. Об автономных учреждениях: Федер. закон Рос. Федерации от 3 нояб. 2006 г. №174-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №45, ст. 4626.

22. Об архивном деле в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 22 окт. 2004 г. №125-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №43, ст. 4169.

23. Об образовании: закон Рос. Федерации от 10 июля 1992 г. №3266-1 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №3, ст. 150.

24. Об общественных объединениях: Федер. закон Рос. Федерации от 18 мая 1995 г. №82-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. №21, ст. 1930.

25. Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 30 июня 2010 г. №1101-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. №28 ст. 3720.

26. Основы законодательства Российской Федерации о культуре // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №46, ст. 2615.

27. Петров А.А. К вопросу о правовой природе задания учредителя автономного учреждения // Реформы и право. 2009. №4. С. 13–15.

28. Полотовская Е.Ю. Автономное учреждение = коммерческая организация? // ЭЖ-Юрист. 2011. №47. С. 9.

29. Шершеневич Г.Ф. Учебник гражданского права. М., 1912. 858 с.