УДК 342.553

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ПРИНЦИПЫ

А.В. Москалев

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и финансового права
Пермский государственный национальный исследовательский университет
614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

В статье анализируются вопросы, посвященные одной из составляющих организационных основ местного самоуправления – муниципальной службе. Рассматривая муниципальную службу как сложный социально-правовой институт, систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений, автор анализирует нормативные документы по рассматриваемому вопросу, а также наиболее интересные точки зрения отечественных ученых. Показано, что муниципальная служба не является разновидностью государственной, а муниципальные служащие являются работниками органов местного самоуправления. Определяющей классификацией муниципальной службы должна быть общепринятая в науке и практике классификация всех работников органов местного самоуправления на руководителей, специалистов и технических исполнителей. Автор придерживается того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные выборные должностные лица) и технические исполнители, а также должностные лица муниципальных учреждений и организаций.

Ключевые слова: муниципальная служба; муниципальное образование; признаки муниципальной службы; принципы муниципальной службы; должности муниципальной службы; органы местного самоуправления

Устойчивое развитие экономических основ местного самоуправления невозможно без укрепления органами всех уровней власти одной из составляющих организационных основ местного самоуправления – муниципальной службы. Что же представляет собой категория «муниципальная служба»? Каких основополагающих начал должна придерживаться? Эти вопросы на фоне выступлений первых лиц Российской Федерации о создании благоприятного климата в стране для малого и среднего бизнеса с перспективой перемещения со 120-го места в мире на 20-е, развития сельского хозяйства, промышленности, борьбы с коррупцией и т.п. представляются весьма актуальными. Именно от муниципальных служащих в большей степени и будет зависеть выполнение (невыполнение, ненадлежащее выполнение) практически всех принимаемых в стране решений.

Известно, что родовое понятие ''служба'' определяется как вид трудовой деятельности, объектом воздействия которого является человек, личность, его основные социально-биологические качества [4, с. 304]. Под службой можно понимать и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД, служба помощников Президента и др.), и самостоятельное ведомство (федеральная служба внешней разведки, федеральная налоговая служба) [2, с. 307]. Провозглашение и закрепление местного самоуправления в Конституции Российской Федерации ставит в повестку дня проблему комплектования органов института местного самоуправления квалифицированным составом. Как новая система в социальной структуре общества и государства, местное самоуправление породило и соответствующий ей новый вид службы. За основу наименования различных структур и элементов в системе местного самоуправления был воспринят из практики других государств (Франция, Бельгия) термин «муниципальный». В настоящее время он широко применяется в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении, административном, гражданском и других отраслях права. Таким образом, новый вид службы приобрел свой определяющий термин – «муниципальный».

Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом и несет на себе все те признаки, свойства, которые присущи службе вообще и каждому его виду в отдельности. В. И. Фадеев в своей работе отмечал ряд специфических признаков муниципальной службы: 1) она учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит публично-правовой характер; 2) имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления; 3) имеет определенную преемственность с государственной службой.

Муниципальная служба представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), т.е. качественного отличия не существует, общей для них будет цель – улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

Законодательное закрепление института муниципальной службы в современном понимании и статуса муниципального служащего было сделано Государственной Думой 17 декабря 1997 г. в Федеральном законе «'Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»'. С 1 июня 2007 г. закон утратил силу в связи с принятием ФЗ №25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», который был направлен на решение одной из основных проблем реализации Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – проблемы нехватки квалифицированных кадров, в частности формирования единых подходов к правовому регулированию муниципальной службы, установления основ правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения, а также определения правового положения муниципальных служащих.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ категория «муниципальная служба» определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ и ст. 4 закона Пермского края от 4 мая 2008 г. №228-ПК «О муниципальной службе в Пермском крае» установлено: реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно ст. 8 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ, ч. 3 ст. 3 закона Пермского края от 4 мая 2008 г. №228-ПК должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы: высшие должности муниципальной службы; главные должности муниципальной службы; ведущие должности муниципальной службы; старшие должности муниципальной службы; младшие должности муниципальной службы.

Важно подчеркнуть, что Федеральный закон №25-ФЗ не определяет статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе. Они замещают муниципальные должности, но муниципальными служащими не являются (п. 2 ст. 1).

Не являются муниципальными служащими технические исполнители в органах местного самоуправления (п. 2 ст. 10). Не относятся к категории муниципальных служащих и должностные лица муниципальных учреждений и организаций поскольку должность муниципальной службы – это должность в органах местного самоуправления (п. 2 ст. 6).

В настоящее время на территории Российской Федерации насчитывается 24 тыс. 154 муниципальных образования. По данным субъектов Российской Федерации на 1 ноября 2007 года в Российской Федерации к категории муниципальные служащие относятся 328, 3 тыс. чел., включая лиц, замещающих муниципальные должности. Муниципальных служащих с высшим образованием – 71,5%, служащих со средним специальным образованием – 24,8% и со средним образованием – 3,7%. Стоит отметить, что 51% муниципальных служащих имеют стаж муниципальной (государственной) службы более 5 лет. Так, в Пермском крае данный показатель составляет 87,9%. В среднем на один городской округ в Российской Федерации приходится 271, 8 муниципальных служащих, на 1 муниципальный район – 73,5 муниципальных служащих, на 1 городское поселение – 11,9, на 1 сельское поселение – 4,8 муниципальных служащих.

Принципиальным положением Федерального закона №25-ФЗ, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение Федерального закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства.

Помимо количественной стороны категории муниципальной службы следует также выделить и качественные, отличающие ее от других видов служб: 1) муниципальная служба, как и любой другой вид службы, формируется и реализуется в установленных для нее организационных структурах. Если для государственной службы такой является государственный орган, то для муниципальной службы – орган местного самоуправления; 2) цели и задачи муниципальной службы в социальном аспекте схожи с задачами государственной службы: обеспечение прав и свобод человека и гражданина, исполнение Конституции Российской Федерации и законов – федеральных и субъекта Российской Федерации, правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, исполнение других полномочий, возложенных на муниципальную службу.

В социальном аспекте муниципальная служба является прямым продолжением государственной службы, но в границах муниципального образования, в рамках которых действует орган местного самоуправления, что, в свою очередь, выдвигает перед муниципальной службой особые задачи: обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения; защита прав и законных интересов, прежде всего, самого муниципального образования, закрепленных в отношениях, с субъектом Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование; 3) правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, которые определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и Федеральными законами №25-ФЗ от 2 марта 2007 г. и №131-ФЗ от 6 октября 2003 г.; 4) формирование состава муниципальной службы является задачей, прежде всего, органов местного самоуправления на основе правовых норм о муниципальной службе; 5) принципы муниципальной службы.

В юридической литературе, посвященной муниципальной службе, данный вопрос либо оставлен без рассмотрения [3; 5; 6], либо раскрывается в рамках ст. 4 Федерального закона №25-ФЗ от 2 марта 2007 г. (приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего; профессионализм и компетентность муниципальных служащих; стабильность муниципальной службы; доступность информации о деятельности муниципальных служащих; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы; правовая и социальная защищенность муниципальных служащих; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей; внепартийность муниципальной службы) [1; 4; 6; 7].

Принципы муниципальной службы – это основополагающие положения, выражающие объективные закономерности и научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы. Они объективно отражают сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты, раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

«Принципы муниципальной службы» – это субъективное понятие исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны, т.е. соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из них отрицательно сказывается на выполнение других.

Думается, что следует разграничить принципы муниципальной службы, учитывая ее сходство с государственной службой в силу общей социальной сущности в масштабах общества и классифицировать все принципы муниципальной службы на:

– общие принципы муниципальной службы: законность; верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; приоритет прав человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий; равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации; правовая и социальная защищенность; гласность в осуществлении муниципальной службы;

– специальные принципы муниципальной службы: профессионализм и компетентность муниципальных служащих; подконтрольность должностных лиц населению и представительному органу местного самоуправления; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность муниципальной службы.

Поскольку Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ориентирует население муниципального образования на большую самостоятельность в решении вопросов местного значения, это также должно быть отражено в специальных принципах муниципальной службы: деятельность муниципальных служащих по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения муниципального образования.

Таким образом, муниципальную службу можно рассматривать с объективной и субъективной сторон. С объективной стороны муниципальная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые связаны с зачислением на должность, поощрением, прохождением службы, отставкой и т. д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексный правовой институт.

С субъективной стороны муниципальная служба – профессиональная деятельность лиц, которые занимают оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализуют принадлежащие муниципальному образованию права и обязанности [9, с. 233].

Возможны и другие подходы. Представляется, что определение муниципальной службы в объективном смысле – это система правовых норм, регулирующая общественные отношения в сфере деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, связанных с поступлением на муниципальную должность муниципальной службы, ее прохождением и прекращением.

В субъективном же смысле муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан на муниципальных должностях муниципальной службы замещаемых по трудовому договору и занимающих оплачиваемые из местного бюджета должности в органах местного самоуправления для реализации принадлежащих муниципальному образованию прав и обязанностей.

Задачи, стоящие перед муниципальной службой, реализуются через профессиональную деятельность муниципальных служащих, которые, в свою очередь, как и в целом муниципальная служба неразрывно связаны с органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ. В непосредственной деятельности муниципальных служащих муниципальной службы находят реальное воплощение задачи и функции органов местного самоуправления; поскольку в их должностях отражаются полномочия соответствующих органов местного самоуправления, они неотрывны от их структуры и в то же время имеют целью организацию кадрового состава органа местного самоуправления. Данная позиция находит полное одобрение в юридической литературе по исследуемой проблеме, например: «Местное самоуправление как форма публичной власти не только не исключает, но, наоборот, предполагает наличие и функционирование в системе организации различных видов оплачиваемых чиновников и служащих, обеспечивающих решение всех вопросов местного значения. Современное состояние экономики, социально-культурной и бытовой инфраструктуры всех поселений таково, что без подключения к их управлению специалистов, профессионалов соответствующих органов муниципального управления руководить местным хозяйством невозможно» [1; 8].

Таким образом, резюмируя вышесказанное, можно предложить следующие выводы.

Муниципальная служба не является разновидностью государственной. Муниципальная служба свойственна публично-правовым образованиям, следовательно, ее представители – муниципальные служащие – являются работниками органов местного самоуправления. Определяющей классификацией муниципальной службы должна быть общепринятая в науке и практике классификация всех работников органов местного самоуправления на руководителей, специалистов и технических исполнителей. Федеральный закон и большинство исследователей придерживаются того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные выборные должностные лица) и технические исполнители, а также должностные лица муниципальных учреждений и организаций.

Библиографический список

1. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. 383 с.

2. Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: НОРМА, 2000. 640 с.

3. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. 319 с.

4. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд. М., 2002. 685 с.

5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. 552 с.

6. Коваленко А.И. Муниципальное право. М., 1997. С.139–148.

7. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. 296 с.

8. Никитин А.М. Муниципальное право. М., 2000. 399 с.

9. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. 672 с.