Введение  

Необходимость совершенствования международного антитеррористического права очевидна. Также очевидно и то, что сделать это с помощью современного конвенционного механизма затруднительно. Практика принятия и вступления в силу таких документов свидетельствует о трудности этого способа формирования международного права. Фактически все международные соглашения принимались в ответ на совершенные теракты. При этом уровень их ратификаций до событий 11 сентября 2001 г. был очень низким. Так, на момент нападения на башни-близнецы в Нью-Йорке действовало 12 антитеррористических конвенций, причем только две страны (Великобритания и Ботсвана) были участниками всех этих актов. На конец 2003 года таких государств числилось уже 35, а на середину 2014 г. в среднем каждое антитеррористическое соглашение подписало 176 держав [11]. Анализ листов ратификаций показывает, что в среднем между подписанием конвенций и вступлением их в силу проходило около 4 лет, а присоединение растягивается на десятилетия. Таким образом, конвенционный путь формирования антитеррористического права длителен.

Кроме того, договорной путь предполагает создание собственного национального уголовного законодательства, которое призвано стать реальным и эффективным орудием борьбы с терроризмом. Это, помимо дополнительных временных затрат, создает сложности, связанные с общим совершенствованием внутреннего законодательства. Например, Япония признала, что ратификация конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. потребовала от нее провести чрезвычайно сложный и трудный законодательный процесс, который, по образному выражению А. Масахико, имел шансы стать «могилой для конвенции» [10, p. 312].

Еще одним фактором, отягчающим эффективность договорного механизма, является его целевая составляющая. Традиционно международным соглашениям присуща констатирующая функция. Как уже отмечалось, все соглашения принимаются для криминализации терактов и наказания лиц, виновных в их совершении. Конвенции очень слабо приспособлены для профилактики терроризма и борьбы с его причинами и условиями. Незначительность технико-юридических возможностей международного договора, длительный и не всегда успешный путь принятия нового соглашения препятствуют эффективной и своевременной реакции международного сообщества на новые вызовы терроризма. Большинство стран признают сложность и затратность собственной, национальной, борьбы с терроризмом и международного сотрудничества в этой сфере. Ряду стран не хватает политического опыта и веса для активного противодействия этому злу. Часть государств сознательно оказывают поддержку террористам[15, p. 290].

Таким образом, ограничение международно-правового регулирования исключительно конвенционным механизмом влечет за собой угрозу статичности, негибкости международно-правовой базы и, как следствие, неактуальность и отсталость международной правовой нормы в регулировании общественных отношений. Конечно, это не умаляет ценности универсальных конвенциональных норм, не означает, что работа по созданию системы международных договоров должна стать чем-то второстепенным, неактуальным. Скорее это говорит о необходимости дополнения существующей системы источников международного публичного права дополнительными регулятивными элементами, о конкретизации их механизма действия.

Резолюции Совета Безопасности ООН как источник международного
антитеррористического права

Одним из таких источников, не достаточно активно используемых, но обладающих большим нормотворческим потенциалом, являются резолюции Совета Безопасности ООН (далее – СБ). В отличие от многосторонних договоров, составление которых, как правило, требует много времени и присоединение к которым не обязательно для государства, резолюции СБ, принятые в соответствие с главой VII Устава ООН, юридически обязательны для всех членов ООН, вступают в силу автоматически и немедленно, юридически составляют часть международно-правовой базы.

Большинство резолюций СБ, осуждающих терроризм, носят шаблонный характер. Таковыми, например, являются акты, принятые в ответ на захват заложников в Норд-Осте в 2002 г., на бомбовые атаки в Кении и на Бали в 2002 г., теракты в Боготе и Стамбуле в 2003г., в Мадриде в 2004 г. (например: резолюции 1438 (2002), 1511 (2003), 1516 (2003)[1]. Все эти резолюции призывают государства призвать к ответственности исполнителей, организаторов, спонсоров; выражают решимость бороться со всеми формами терроризма, называют произошедшие преступления актами международного терроризма, угрозой международному миру и безопасности. СБ безоговорочно осудил «все акты, методы и практику терроризма как преступные и не имеющие оправдания, независимо от их мотивации, во всех их формах и проявлениях, где бы и кем они совершены».

В этом ряду обращают на себя внимание два заявления, посвященных терактам, совершенным в нашей стране в 2004 г. (по убийству А. Кадырова, захвату школы в Беслане, взрывам самолетов компании S7). Несмотря на то, что все эти деяния носили внутренний характер, СБ отнес их к имеющим международное значение преступлениям в связи со значительным влиянием в части международных интересов и ценностей [1].

Начиная с 1999 г. СБ периодически принимает резолюции, осуждающие деятельность движений Талибан и Аль-Каиды (резолюции: 1267 (1999), 1822 (2008), 1989 (2011), 2133 (2014). В них подчеркивается, что терроризм во всех его формах и проявлениях представляет собой одну из самых серьезных угроз миру и безопасности и что любые акты терроризма являются не имеющими оправдания преступлениями, независимо от их мотивации, когда бы и кем бы они ни совершались. В этой группе резолюций СБ безоговорочно осуждает Аль-Каиду и других связанных с ней лиц; подтверждает, что акты, методы и практика терроризма противоречат целям и принципам Организации Объединенных Наций и что сознательное финансирование и планирование террористических актов и подстрекательство к ним также противоречат целям и принципам Организации Объединенных Наций; настоятельно призывает все государства-члены, международные органы и региональные организации выделять достаточные ресурсы на преодоление сохраняющейся прямой угрозы, которая исходит от Аль-Каиды, террористов Усамы бен Ладена и Талибана, а также других связанных с ними лиц, групп, предприятий и организаций.

Б. Сол указывает, что начиная с 1986 г. СБ традиционно использует механизм резолюций как официальную международную реакцию на события военных конфликтов и политических кризисов, в том числе и на террористические атаки [13, p. 142]. При этом детальный анализ содержания документов позволил исследователю сделать вывод о политизированности оценок и заказном характере ряда резолюций.

Действительно, в текстах резолюций можно найти подобные примеры. Так, во время спора о разоружении Ирака после войны в Персидском заливе 1991 г., СБ неоднократно обвинял правительство Ирака в поддержке, организации и непосредственном участии в актах международного терроризма, не уточняя при этом, какие именно действия позволяют дать именно такую квалификацию, почему они не могут считаться актом международной агрессии.

СБ в актах, посвященных войне в Персидском заливе, закрепил понятие «государственный терроризм», описывая его как вариант международного. Представляется, что тем самым были созданы дополнительные условия для конфликта антитеррористического права (в связи с активным использованием категории «государственный терроризм») и международного гуманитарного права (которое, как известно, напрямую регулирует отношения, возникающие по поводу международного государственного насилия). В дальнейшем США и Великобритания неоднократно и безуспешно пытались на заседаниях СБ доказать связь между правительством Ирака и Аль-Каидой [13, p. 146–47].

Примечательно, что именно в этот период, в первой половине 90-х гг. прошлого века, была принята Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма (1994), в которой сказывалась обеспокоенность в связи с распространением различных форм этого явления, в том числе и той, в которой «прямо или косвенно участвуют государства». Декларация 1994 г. стала одним из немногих универсальных актов, прямо осуждающих государственный терроризм.

После свержения иракского правительства СБ сместил акцент в осуждении актов террора в этом государстве, переключился на борьбу с негосударственным терроризмом. Так, в Резолюции 1511 (2003) Совет осудил взрывы иорданского и турецкого посольств, штаб-квартиры ООН в Багдаде, убийства дипломатов и политических лидеров. Также в резолюции было подчеркнуто, что виновные должны понести ответственность за «эти нападения на народ Ирака, Объединенные Нации и международное сообщество» как за преступления террористического характера. Резолюция не дает определения понятия «терроризм», но указывает на деяния, которые должны признаваться террористическими (нападения на посольства и дипломатов, покушения и убийства политических и религиозных лидеров).

Отметим, что в контексте военного конфликта в Ираке и вторжения армии США на его территорию, деяния, осуждаемые СБ в его резолюциях, не могут безоговорочно считаться террористическими; с одинаковой долей вероятности могут подпадать под действия норм международного гуманитарного права. Лица, называемые СБ террористами, по мнению Ф. Каплан, могут рассматриваться как нерегулярные силы сопротивления оккупации или гражданские лица, взявшиеся за оружие в массовом порядке [6, p. 132]. Косвенным доводом в пользу именно военного характера деяний, совершаемых против армии США, может считаться то, что терроризм не был предусмотрен в Статуте Иракского специального трибунала для преступлений против человечности [4, p. 10, 20–21].

Таким образом, на основе анализа резолюций СБ можно сделать вывод, что до прихода армии США для Ирака был характерен так называемый государственный терроризм. Политико-правовая природа данного феномена не может безоговорочно считаться вариантом международного террористического движения. Кроме того, ни в актах СБ ООН того периода времени, ни в каких-либо иных источниках не удается найти доказательств государственной поддержки со стороны Ирака террористических атак. Поэтому выводы СБ о том, что во время конфликта в Персидском заливе осуществлялись акции международного (государственного) терроризма, носят сомнительный характер. После оккупации Ирака большинство атак совершались в ответ на насильственные действия американских вооруженных сил и носят дискуссионный, с точки зрения квалификации, характер (или военные мероприятия, или военные преступления, или террористические акты). Данный вывод вступает в противоречие с позицией СБ в части неоднократной констатации и осуждения терроризма в Ираке на протяжении 90-х гг. прошлого века и первого десятилетия настоящего. Это подтверждает вывод Б. Сол о политизированном характере оценок террористических атак в резолюциях Совета Безопасности.

Особую роль в формировании универсального антитеррористического правового поля играют две резолюции СБ, принятые сразу после событий 11 сентября 2001 г.

Первая из них – 1368 (2001) стала официальной реакцией на нападение на башни-близнецы. В преамбуле данной резолюции признается «неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии с Уставом». По поводу толкования данного положения высказаны две точки зрения. С. Уорд, Т. Бьерстекер считают, что эта норма стала легальным основанием для начала военных действий против международного терроризма как угрозы миру и безопасности во всем мире, в том числе для начала военной операции США в Афганистане [3, p. 60–63; 27, p. 293].

Б. Сол, напротив, не видит в этой формулировке полномочия на вооруженное нападение, а лишь закрепление права пострадавшего государства на одностороннюю защитную реакцию [13, p. 155]. Действительно, анализ документа показывает, что, несмотря на выражение готовности «предпринять все необходимые шаги, чтобы ответить на террористические атаки… и для борьбы со всеми формами терроризма», СБ ни в одном из положений резолюции не уполномочивает на военные действия. Идея использования права на самооборону как превентивный инструмент в борьбе с терроризмом, причем с использованием вооруженных сил, появилась лишь в октябре 2001 как инициатива США и Великобритании [7, 20]. Представляется, что трактовка положений резолюции, предложенная США и Великобританией и изложенная в работах С. Уорд, Т. Бьерстекер, смещает акцент в правовой квалификации терроризма, который уже оценивается не как преступление, а вариант военного конфликта, дающий государству-жертве право на ответное насилие, вооруженную защиту. Такое положение не может считаться приемлемым. Оно дает пищу для применения двойных стандартов, разной, минимально правовой и в большей мере политизированной оценки происходящих событий, создает волюнтаризм в применении военной мощи государства за его пределами. Это мы наблюдаем, например, в ситуации развития конфликта на юго-востоке Украины (2014 г.), где все население без достаточных оснований причислено к террористам, а военная операция идет под титулом борьбы с терроризмом. Таким образом, данная резолюция создала почву для правовой неопределенности в вопросе разграничения военных конфликтов, борьбы за независимость и международного терроризма. Такой же точки зрения придерживается И. Майя [9].

Вторая резолюция – 1373 (2001) предусматривает конкретные действия и главные направления в борьбе с международным терроризмом. Данный документ устанавливает ряд обязательных шагов, которые должны предпринять все государства. К таковым, в частности, относятся: создание эффективных мер по предотвращению и пресечению финансирования террористических актов; введение уголовной ответственности за предоставление любой поддержки террористам, в том числе в виде вербовки новых членов террористических групп, поставки для них оружия, предоставления им убежища. В резолюции отдельно введено правило об ответственности государств за предоставление своей территории группам, ответственным за акты международного терроризма.

В дополнение к указанным требованиям резолюция призывала активизировать межгосударственный обмен оперативной информацией о перемещениях террористов, об угрозах террористического применения оружия массового уничтожения, интенсифицировать сотрудничество как в расследовании и уголовном преследовании террористических актов, так и в судебной сфере.

Резолюция призывает все государства войти в состав участников всех антитеррористических соглашений, созданных в рамках ООН. СБ обязал государства ежегодно отчитываться перед Контртеррористическим комитетом (далее – КТК), созданным в соответствии с данной резолюцией, о мерах, принятых ими.

Таким образом, акт предусматривает создание целостного, системного, обладающего чертами межгосударственного взаимодействия механизма, который должен включать в себя законодательную политику, создание специальных административных инструментов. Основные меры государственных усилий должны быть направлены не только на борьбу с уже сложившимися террористическим формированиями, но и на предотвращение в будущем каких бы то ни было проявлений террористической деятельности.

Резолюция однозначно называет терроризм преступлением, не имеющим оправдания и угрожающим миру и безопасности. Важно отметить, что, в отличие от предыдущей правотворческой практики СБ, здесь не наблюдается двусмысленности в определении природы терроризма, нет признаков его причисления к военным деяниям, упоминания его государственной формы. Однако в резолюции не указаны признаки терроризма, за государствами остается право самостоятельно решать вопрос состава данного преступления. Б. Сол пишет, что отсутствие дефиниции в резолюции носило вынужденный характер, стало следствием необходимости достижения консенсуса: США были согласны голосовать за проект резолюции, только если не будет навязано определение терроризма [13, p. 157].

КТК также отказался от попытки дать определение международному терроризму, но мотивировал это нежеланием вмешиваться в компетенцию других органов ООН, оставляя право сформировать дефиницию в нормотворческом или прецедентном варианте соответствующим международным институтам. По мнению КТК, в юрисдикционное поле национальных антитеррористических законов должен попадать и международный терроризм [12, p. 485].

Кроме того, КТК в своей деятельности руководствуется существующей системой секторных конвенций и общего, сложившегося в политической и правовой практике (opinio juris), понимания природы данного явления, чего, как представляется самому Комитету, пока достаточно для борьбы [13]. О сложившейся международной практике подобного правоприменения, например, неоднократно говорил бывший Председатель Международного Трибунала по Бывшей Югославии и Специального Трибунала по Ливану А. Кассезе [5, para 91].

Результаты

Проявленная СБ и КТК гибкость также может быть оправдана принципиальными различиями национальных правовых систем. Подобный подход, оставляющий государствам свободу моделирования преступления «терроризм», был назван судьей Международного суда ООН израильского происхождения П. Коойманс «новаторским», исключающим навязывание государствам мнения одного межгосударственного органа и определяющим международный терроризм лишь в общем (глобальном) масштабе как угрозу миру и безопасности [14, para 35].

Представляется, что главная причина отказа от формирования международно-правовой дефинитивной нормы по данному вопросу не связана с правовыми различиями государств и проблемой излишнего ограничения их суверенных прав в законодательной сфере. Есть два довода, позволяющих говорить о политико-конъюнктурных аргументах подобной ситуации.

Во-первых, политика СБ в формировании универсального антитеррористического права традиционно считается достаточно жесткой и, даже, узурпаторской [2, p. 37]. Критике подвергается требование присоединения государств к определенным договорам, обязанность участвовать в акциях по предупреждению террористических актов, извещению других стран о совершаемых и планируемых терактах и т.п. В этой связи формирование единого содержания понятия «терроризм» («международный терроризм») не выглядит как ярко выходящее за рамки взятого СБ курса на ограничение национальных суверенитетов в сфере международной безопасности.

Во-вторых, практика использования национальных комплексов антитеррористического права показывает, что нередко власти вольно толкуют юридические границы исследуемого явления. Пока международное сообщество не выработает единой политической позиции по вопросам организации международной безопасности, пока остаются вопросы передела сфер влияния в глобальных масштабах, можно предположить, что всегда будет существовать соблазн причисления своих политических оппонентов к крылу террористов и применять к ним насильственные меры, в том числе и международного характера. Думается, что главная причина недостижения консенсуса по содержанию понятия «терроризм» кроется именно в этом.

В 2004 г. СБ в резолюции 1566 предпринял попытку определения сущности исследуемого явления, указав, что никогда не могут быть оправданными «… преступные акты, в том числе против гражданских лиц, совершаемые с намерением причинить смерть или серьезный ущерб здоровью или захватить заложников с целью вызвать состояние ужаса у широкой общественности, или группы людей, или отдельных лиц, запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения и представляющие собой преступления по смыслу международных конвенций и протоколов, касающихся терроризма…» В этой норме нашли закрепление ряд признаков: насилие, опасное для жизни и здоровья, создание обстановки ужаса (террора) и принуждение властных структур к определенному поведению, отсылка к международным антитеррористическим соглашениям. В предложенном резолюцией определении отсутствуют признаки: международность, угроза причинения вреда, указание на субъект преступления, субъективные элементы состава. По мнению Б. Сол, недостатком данного варианта понятия «терроризм» является неявный характер политического элемента среди признаков. Это позволяет исследователю говорить о неполном содержании дефиниции и запоздалом принятии этой резолюции: к 2004 г. большинство государств включили в свою законодательную базу антитеррористические законы, которые вряд ли будут пересмотрены с целью приведения их в соответствие с требованиями резолюции 1566, так как она не устанавливает подобного правила [13, p. 158].

Выводы

Таким образом, подводя итог анализу контртеррористических резолюций СБ, отметим следующее. В последние два десятилетия наблюдается активный и системный интерес СБ к проблемам международного терроризма. В целом, можно проследить эволюцию оценок исследуемого явления. В 90-е гг. очевиден политизированный характер резолюций, выраженный в признании государственной формы терроризма, создании правовых условий для военизированных международных акций крупных держав, например в Персидском заливе и в Афганистане. В дальнейшем, после событий 11 сентября, акценты смещаются в сторону однозначного признания терроризма преступлением, исчезает понятие «государственный терроризм», практически не встречаются политизированные, голословные оценки государственного поведения как поддерживающего терроризм и создающего условия для него. В целом, за весь период антитеррористической борьбы, СБ не создал официальной дефиниции, не внес теоретическую ясность в этот вопрос. В резолюциях достаточно часто встречается смешение близких по содержанию и по форме явлений: национальной освободительной борьбы, военных действий и терроризма.

Библиографический список

1. СоветБезопасности ООН. Контртеррористический комитет: офиц. сайт. URL: http://www.un.org (дата обращения: 12.06.2014).
2. Awotoye T.O. State responsibility as a panacea to international terrorism // Humanities and Social Sciences. 2013. Vol. 1. № 1. Рp. 28–45.
3. Biersteker T.J. Countering the Financing of Terrorism. Publisher: Taylor & Francis, 2007. 360 p.
4. Hatch C.R.O. Restoring The Rule Of Law In Post-War Iraq: Steps, Missteps, аnd а Call to Maximize International Support for Iraqi-Led Processes. United States Army. U.S. Army War College. Carlisle Barracks, Pennsylvania 17013. URL: Dtic.Mil›Get-Tr-Doc/Pdf?Ad=Ada424378(датаобращения: 15.06.2014).
5. Interlocutory Decision on the Applicable Law: Terrorism, Conspiracy, Homicide, Perpetration, Cumulative Charging (STL-11-01/I), Appeals Chamber, 16 February 2011. URL: http://www.stl-tsl.org/en/the-cases/stl-11-01/main/filings/orders-and-decisions/appeals-chamber/f0936 (дата обращения: 15.06.2014).
6. Kaplan F.The Insurgents: David Petraeus and the Plot to Change the American Way of War. Hardcover, First Edition (U.S.). 2013. 432 p.
7. Letter from the Chargé d’Affaires of the UK to the President of the Security Council, UN doc. S/2001/947, 7 October 2001. URL: http://www.un.org (дата обращения: 15.06.2014).
8. Letter from the Permanent Representative of the United States of America to the President of the Security Council, UN doc. S/2001/946, 7 October 2001. URL: http://www.un.org (дата обращения: 15.06.2014).
9. Maja I. Defining International Terrorism in Light of Liberation Movements. URL: http://www.nyulawglobal.org/globalex/International_terrorism&liberation_movements.htm (дата обращения: 19.02.2014).
10. Masahiko A. Security Council Resolution 1540 to Combat WMD Terrorism: Effectiveness and Legitimacy in International Legislation // Journal of Conflict & Security Law. 2009. Vol. 13. № 3. Рp. 303–332.
11. Multilateral Treaties Deposited with the Secretary-General. Status of Treaties.URL: https://treaties.un.org (дата обращения: 15.06.2014).
12. Rostow N. Before and After: The Changed UN Response to Terrorism since September 11th // Cornell International Law Journal. 2002. Vol. 35. Pp. 475–490.
13. Saul B. Definition of «Terrorism» in the UN Security Council: 1985–2004 // Chinese Journal of International Law. 2005. Vol. 4. № 1. Рp. 141–166.
14. Separate opinion of Judge Kooijmans. Legal Consequences cf the Construction of a Wa11 in the Occupied Palestinian Territory. Advisory Opinion. ICJ Case 131 (9 July 2004). I.C.J. Reports 2004. URL: http://unispal.un.org/unispal.nsf/9a798adbf322aff38525617b006d88d7/05b3c 70f2d9e1e2685256ed2006dfb12?OpenDocument (дата обращения: 15.06.2014).
15. Ward C.A.Building Capacity To Combat International Terrorism: The Role Of The United Nations Security Council // Journal of Conflict and Security Law. 2003. Vol. 8. № 2. Pp. 289–305.