УДК 342.113.1 + 003

Разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды: основные проблемы

Н.С. Соколова

Помощник судьи

Бердский городской суд Новосибирской области

633010, г. Бердск, ул. Ленина, 45

E-mail:Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

В статье сформулированы основные проблемы разграничения полномочий между органами исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды, выявлены и обобщены причины их возникновения.

По мнению автора, данный анализ необходим при дальнейшем исследовании разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в сфере охраны окружающей среды и их роли в реализации конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду.

 Ключевые слова: государственное экологическое управление; проблемы разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды

С начала 90-х годов XX столетия и до настоящего времени система и структура федеральных органов исполнительной власти претерпевала неоднократные изменения. При этом на протяжении уже около двух десятилетий основной целью проведения административных реформ являются упорядочение системы государственного управления посредством упрощения структуры и сокращение аппарата органов исполнительной власти Российской Федерации. В течение этого времени организационно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти неоднократно менялся. Соответствующие изменения касались и их наименования, порядка подчинения и сфер их ведения. Безусловно, происходили изменения и в сфере распределения полномочий.

Эффективное разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти является одной из наиболее важных и глубоко практических задач на современном этапе развития российской государственности.

К сожалению, система государственного экологического управления в настоящее время характеризуется незавершенностью процесса разграничения предметов ведения и полномочий в природоохранной сфере как между федеральными органами исполнительной власти, так и между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что делает ее неэффективной и нерезультативной [8].

Среди многочисленных проблем по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов особое место занимают вопросы законодательства об охране окружающей среды. Право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, закреплено в Конституции Российской Федерации и напрямую зависит от эффективной реализации конституционно-правовых норм на федеральном и региональном уровне.

Анализ проводимых административных реформ в системе государственного управления за последние двадцать лет позволяет утверждать, что функции в сфере охраны окружающей среды и природопользования были закреплены не за одним органом власти. При этом критерии разграничения обозначенных полномочий до сих пор остаются спорными.

Государственное управление по пользованию и охране природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.

В соответствии с Конституцией РФ был принят Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», редакция которого в дальнейшем была уточнена федеральными законами от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. №199-ФЗ и от 18 июля 2011 г. №242-ФЗ [4].

В статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» говорится о том, что охрана окружающей среды является сферой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц [4].

Для успешного решения социально-экономических задач, а также задач сохранения благоприятной окружающей среды, в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности необходимо согласованное участие государства и муниципальных образований в природоохранной деятельности.

В главе II Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды [4, ст. 5–10 Закона].

Несмотря на законодательное закрепление полномочий органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды, система государственного экологического управления в настоящее время не является эффективной и результативной, характеризуется незавершенностью процесса разграничения предметов ведения и полномочий в природоохранной сфере как между федеральными органами исполнительной власти, так и между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, проблемы разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды заключаются в следующем:

1. Огромный массив нормативно-правовых актов в сфере охраны окружающей среды. В настоящее время природоохранное законодательство состоит из более 400 федеральных законов и 4000 подзаконных актов, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации [2].

2. В нормативно-правовых актах, регулирующих отношения по охране окружающей среды федерального, регионального и муниципального уровней, имеют место несогласованность, коллизии, неясности. Как указывается в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., «всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868» [3].

Чаще всего коллизии в экологическом законодательстве возникают в результате принятия региональных нормативных правовых актов, которые нередко противоречат федеральному законодательству, при подготовке нормативных правовых актов не соблюдаются правила законодательной техники, допускаются терминологические ошибки, экологическое законодательство находится в состоянии постоянного реформирования, которое порой происходит бессистемно.

3. В законодательстве отсутствует четкое разграничение и делегирование полномочий органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды, что не позволяют четко установить субъекта ответственности за возможные просчеты.

Так, согласнопункту 5.1.3 постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №400 (ред. от 08.10.2012) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. №370» Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр [5]. Как усматривается из постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №401 (ред. от 11.10.2012) «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет контроль и надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами [7].

В постановлении Правительства РФ от 2 февраля 2010 г. №39 (ред. от 06.10.2011) «Об утверждении Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» говорится, что государственный горный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами, являющимися органами государственного горного надзора, во взаимодействии с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами, являющимися органами государственного геологического контроля [6], а также с природоохранными и иными контрольными органами. Однако, в данном постановлении отсутствует ясное и четкое разграничение полномочий субъектов, уполномоченных осуществлять государственный горный надзор.

4. Отсутствие самостоятельного государственного органа, способного обеспечивать оптимальную территориальную и межведомственную координацию в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды Российской Федерации. Можно выделить три межотраслевых органа специальной компетенции в области охраны окружающей среды: Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство здравоохранения РФ и Министерство сельского хозяйства РФ. Отраслевые органы специальной компетенции осуществляют управление охраной окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства (промышленность, транспорт, оборона, энергетика и т.д.). В их число следует включить МВД России, Министерство обороны РФ, Федеральную службу безопасности, таможенные органы и т.д. Данный перечень не носит исчерпывающего характера.

Хотелось бы привести следующий пример: в статье 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» полномочия органов местного самоуправления по проведению мероприятий в области охраны окружающей среды конкретно не определены. С одной стороны, это позволяет им быть более самостоятельными в правовом регулировании проведения соответствующих мероприятий; с другой стороны, муниципалитеты не могут обойтись без поддержки в части федерального и регионального законодательства.

Ни Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, ни органы государственной власти субъектов Российской Федерации не обладают полномочиями в оказании помощи в виде методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

В итоге происходит следующее: крупным муниципальным образованиям не хватает полномочий в области муниципального экологического управления, а небольшие города не справляются с уже предоставленными полномочиями.

Л.А. Тихомирова называет следующие причины возникновения проблем при распределении полномочий в области охраны окружающей среды между федеральными органами исполнительной власти:

«– частое реформирование системы государственного управления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в проведении которого зачастую можно и не увидеть конкретной цели и основной идеи такого реформирования;

– отсутствие общего порядка определения и распределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти;

– отсутствие четких критериев в распределении объектов, подконтрольных разным федеральным органам исполнительной власти, выполняющим смежные функции, а также отсутствие четких критериев в распределении объектов, подконтрольных федеральным органам исполнительной власти и их территориальным органам;

– несвоевременное принятие мер по приведению всей системы нормативных правовых актов в соответствие с внесенными изменениями» [8].

Полагаю, что в качестве причин следует также выделить:

1) отсутствие как такового экологического движения в России как формы воздействия граждан, общественных объединений на деятельность государственных органов как исполнительной, так и законодательной власти в целях решения экологических проблем в обществе и в регионах. Именно благодаря судебной практике, сформировавшейся в результате обращений граждан и общественных организаций в компетентные суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в их части; об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, раскрываются все те несовершенства законодательства и неэффективность деятельности того или иного органа государственной власти, в том числе и в сфере охраны окружающей среды;

2) преобладание в России экономических интересов над экологическими. В условиях экономического кризиса природоохранная деятельность финансируется по остаточному принципу. Загрязнение природной среды достигло невероятных за последние годы масштабов. Более 23 тысяч предприятий на сегодня являются мощными загрязнителями окружающей среды – воздуха, недр и сточных вод. С позиций действующего уголовного законодательства их деятельность преступна. И, несмотря на провозглашение права человека на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду перед другими интересами в иерархии социальных ценностей, экономические интересы остаются приоритетными.

Для разрешения вышеуказанных проблем считаем необходимым предпринять следующие шаги:

Во-первых, следует строить принципиально иные взаимоотношения между органами публичной власти различных уровней с учетом современных реалий и прогнозируемых перспектив.

Во-вторых, должна осуществляться координация действий органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц, граждан и их объединений с целью согласования мероприятий по природоохранной деятельности.

В-третьих, формирование системы органов исполнительной власти по управлению охраной окружающей среды на федеральном, региональном и муниципальном уровнях должно происходить с учетом конкретной экологической ситуации, объективными потребностями в установлении координационных отношений между различными уполномоченными природоохранными субъектами.

В-четвертых, необходимо систематизировать нормативные правовые акты, т.е. осуществлять деятельность по их упорядочению в определенную целостную систему путем ее соответствующей обработки.

В-пятых, необходимо создание независимого самостоятельного государственного органа, способного обеспечивать оптимальную территориальную и межведомственную координацию в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды Российской Федерации.

В-шестых, полномочия по предметам совместного ведения, по которым возникает столкновение различных интересов, необходимо разделить конкретно и закрепить за определенным органом государственной власти на федеральном уровне или же только на уровне субъекта.

Библиографический список

1. Гейт Н.А. О государственном экологическом управлении в России [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Каримов Д.А., Малюхин Д.М. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды // Административное и муниципальное право. 2010. №9.

3. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды (постатейный)» / (под ред. А.П. Анисимова) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Об охране окружающей среды [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 10 янв. 2002 г. №7-ФЗ (ред. от 25 июня 2012 г.). [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 30 июля 2004 г. №401 (ред. от 11 окт. 2012 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Об утверждении Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 2 февр. 2010 г. №39 (ред. от 6 окт. 2011 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. №370 [Электронный ресурс]: постановления Правительства Рос. Федерации от 30 июля 2004 г. №400 (ред. от 8 окт. 2012 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

9. Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».