Введение  

Одним из результатов реформирования органов внутренних дел Российской Федерации стали значительные изменения в оценке их деятельности. Причем впервые приоритет общественного мнения в оценке деятельности органов внутренних дел закреплен в законе. В главе 2 Федерального закона «О полиции» [12], устанавливающей принципы деятельности полиции, провозглашен принцип открытости и публичности. В статье 8 Федерального закона «О полиции» разъяснено, что подразумевается под открытостью и публичностью: «деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об административных правонарушениях, об оперативно-разыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций» [12]. Законом закреплено право граждан, общественных объединений и организаций получать достоверную информацию о деятельности полиции, а также получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральным законом. Предусмотрены и отчеты должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами. Периодичность, порядок отчетности, а также категории должностных лиц, уполномоченных отчитываться перед указанными органами и гражданами, определены в настоящее время приказом МВД России от 30 августа 2011 г. № 975 «Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России»[7]. Отчитываться о деятельности полиции уполномочены:

– министры внутренних дел по республикам, начальники главных управлений, управлений МВД России по иным субъектам Российской Федерации - перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации – один раз в год – в первом квартале года, следующего за отчетным;

– начальники управлений, отделов МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, начальники управлений, отделов МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям – перед представительными органами муниципальных образований – не реже 1 (одного) раза в год, рекомендуемая периодичность отчета – один раз в полугодие, в июле и в январе;

– участковые уполномоченные полиции – на собрании граждан, проживающих на обслуживаемом ими административном участке – не реже одного раза в полугодие с ежеквартальным опубликованием отчетной информации на официальном сайте территориального органа МВД России в сети Интернет. В проведении отчета участкового уполномоченного полиции перед гражданами участвует руководитель подразделения по организации деятельности участковых уполномоченных полиции соответствующего территориального органа МВД России на районном уровне и представитель органа местного самоуправления (по согласованию) [7].

Мнения участников, выявленные в ходе отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России, обобщаются и учитываются при оценке деятельности подразделений органов внутренних дел и выработке управленческих решений по ее совершенствованию.

Девятая статья Федерального закона «О полиции» в качестве принципа деятельности полиции провозглашает общественное доверие и поддержку граждан: «полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан» [12]. Предусмотрено проведение постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. Результаты указанного мониторинга предписано регулярно доводить до сведения государственных и муниципальных органов, граждан через средства массовой информации, Интернет.

Деятельность общественных советов

При МВД России и территориальных органах образуются общественные советы, которые призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции. Достижение этих целей предполагается путем:

1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности;

2) участия в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции;

3) проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции;

4) обсуждения вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации;

5) осуществления общественного контроля за деятельностью полиции.

Порядок формирования общественных советов определен указом Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» [6; 12]. Общественный совет является совещательным органом, решения которого носят рекомендательный характер. Формируется на основе добровольного участия в его деятельности граждан, членов общественных объединений и организаций.

Срок полномочий членов общественного совета – два года со дня первого заседания общественного совета. Заседания общественного совета проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал [9]. Права общественных советов определены указами Президента от 23 мая 2011г. № 668 [6] и от 28 июля 2011 г. № 1027 [9] и включают в себя следующие полномочия: запрашивать и получать в установленном порядке от органов внутренних дел информацию об их деятельности, если это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об административных правонарушениях, об оперативно-разыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций; заслушивать информацию должностных лиц Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов о деятельности органов внутренних дел по пресечению преступлений, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и профилактике правонарушений; вносить руководителям органов внутренних дел Российской Федерации предложения по совершенствованию деятельности органов внутренних дел; принимать участие в работе аттестационных комиссий органов внутренних дел и конкурсных комиссий по замещению вакантных должностей сотрудников органов внутренних дел; оказывать содействие сотрудникам органов внутренних дел в защите их прав и законных интересов. Кроме того, члены общественных советов имеют право: посещать без специального разрешения помещения, занимаемые органами внутренних дел, а также места принудительного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, задержанных лиц, лиц, подвергнутых административному аресту; знакомиться с обращениями граждан о нарушении их прав, свобод и законных интересов сотрудниками органов внутренних дел, а также с результатами рассмотрения таких обращений; ходатайствовать перед соответствующими руководителями органов внутренних дел и контролирующих органов о проведении проверок соблюдения сотрудниками органов внутренних дел прав, свобод и законных интересов граждан, требований к служебному поведению, норм профессиональной этики, принимать участие в таких проверках и знакомиться с их результатами; участвовать в порядке, установленном Министром внутренних дел Российской Федерации, в работе совещаний, проводимых органами внутренних дел; присутствовать при проведении должностными лицами органов внутренних дел личного приема граждан. Открытость заседаний общественных советов для средств массовой информации, размещение в информационных системах общего пользования информации о решениях, принятых общественным советом также играет важную роль в формировании общественного мнения о деятельности органов внутренних дел.

Значение общественного мнения в оценке деятельности органов внутренних дел: история и современность

В соответствии с пунктом 6 статьи 9 Федерального закона «О полиции»[12], общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции. Предложения внести в закон о милиции положение о том, что мнение населения составляет основу официальной оценки деятельности органов внутренних дел были сформулированы представителями науки еще в 1990-е годы [13, с. 235]. Тем не менее сделано это было только с принятием закона «О полиции».

Общественное мнение в той или иной степени всегда влияет на деятельность органов власти. Очевидно, что наиболее высокая степень влияния общественного мнения – при демократической организации политической власти. Исследование же общественного мнения для официальной оценки эффективности деятельности органов внутренних дел стало осуществляться лишь относительно недавно. За последние несколько лет система оценки деятельности органов внутренних дел менялась неоднократно. Приказом МВД России от 23 ноября 2002 г. № 1150 «О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования» [10] определено, что «основным ориентиром вводимой системы оценки деятельности ОВД является необходимость вернуть ОВД доверие граждан, поднять общественный престиж его деятельности, развернуть все милицейские коллективы и каждого работника в отдельности в сторону реальной, гарантированной защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств». В пункте 3.7 Инструкции по оценке деятельности органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД РФ от 23.11.2002 № 1150, указано, что «для объективности выводов об эффективности деятельности ОВД в систему оценки, помимо критериев и показателей, характеризующих их деятельность с внутриведомственных позиций, включены результаты опросов общественного мнения»[10]. Этот критерий состоит из двух показателей:

– общая оценка деятельности органа внутренних дел;

– доверие граждан органу внутренних дел (уверенность в способности органов внутренних дел защитить и оказать необходимую помощь).

Для выведения оценки рассчитывается динамика доли положительных оценок в числе опрошенных. Соответственно для получения положительной оценки доля граждан, положительно оценивших деятельность органов внутренних дел и доверяющих органам внутренних дел, должна неуклонно расти. При этом каждый субъект оценки сравнивается лишь сам с собой.

Следующим ведомственным документом, изменившим с 1 января 2010 г. методику оценки деятельности органов внутренних дел, стал приказ МВД России от 19 января 2010 г. № 25 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования» [2]. Именно этим приказом в систему оценки, помимо критериев и показателей, характеризующих их деятельность с внутриведомственных позиций, включаются результаты опросов общественного мнения о работе органов внутренних дел на основе использования вневедомственных источников социологической информации. Помимо того, что впервые указано на использование в оценке деятельности именно вневедомственных источников социологической информации, общественное мнение о работе органов внутренних дел вновь становится одним из критериев оценки и состоит из трех оценочных показателей:

1) уверенность граждан в защищенности своих личных и имущественных интересов – состоит из двух оценочных показателей:

-        доля положительных оценок в числе опрошенных граждан;

-        доля обратившихся в органы внутренних дел граждан от числа подвергнувшихся противоправным посягательствам;

2) удовлетворенность граждан мерами, принятыми органом внутренних дел по их заявлениям и сообщениям о правонарушениях, – доля положительных оценок в числе опрошенных граждан.

Приказом МВД России от 26 декабря 2011 г. № 1310 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации»[3] с 1 января 2012 г. утверждены и введены в действие новые критерии оценки. Впервые установлено, что итоговая комплексная оценка деятельности территориальных органов МВД России складывается из:

– оценки эффективности деятельности по ведомственным показателям;

– оценки деятельности по результатам исследования общественного мнения, а также оценки информирования государственных и муниципальных органов, граждан о результатах деятельности;

– оценки эффективности деятельности территориальных органов МВД России в ходе инспекторских, контрольных, целевых и иных выездов, изучения информационно-аналитических материалов, полученных в рамках осуществления зонального контроля.

В настоящее время деятельность органов внутренних дел оценивается в соответствии с Инструкцией, утвержденной приказом МВД РФ от 31 декабря 2013 г. № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации» [4]. Деятельность территориального органа МВД России оценивается за календарный год, оценка складывается из:

– вневедомственной оценки его деятельности, основанной на использовании социологической и иной информации, отражающей мнение населения о деятельности территориального органа МВД России;

– ведомственной оценки, включающей в себя экспертную оценку и оценку результатов деятельности территориального органа МВД России по статистическим показателям (статистическая оценка).

Впервые именно вневедомственная оценка деятельности органов внутренних дел указана на первом месте. Показателями вневедомственной оценки безопасности граждан и деятельности министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации являются:

– уверенность граждан в защищенности (безопасности) своих личных и имущественных интересов от преступных посягательств (доля положительных оценок в числе опрошенных граждан);

– уровень доверия к органам внутренних дел в обеспечении личной и имущественной безопасности (доля выражающих доверие от общего числа опрошенных);

– оценка эффективности деятельности органа внутренних дел как государственного органа по защите интересов граждан (доля положительных оценок в числе опрошенных граждан);

– уровень виктимизации (доля граждан подвергшихся противоправным посягательствам от числа опрошенных);

– количество жалоб, поступивших в адрес Министерства внутренних дел Российской Федерации и его руководства (на 100 тыс. населения);

– оценка деятельности органов внутренних дел по материалам, размещенным в средствах массовой информации и информационно-телекоммуникационной сети Интернет (доля материалов негативного содержания от общего количества материалов);

– уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг.

Непосредственная оценка гражданами деятельности органов внутренних дел

С 1 января 2014 года, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» [8], осуществляется и непосредственная оценка гражданами деятельности территориальных органов МВД России. Так, в соответствии с приказом МВД России от 10 октября 2013 г. № 832 «О внесении изменений в нормативные правовые акты МВД России»[11], проведение оценки гражданами эффективности деятельности руководителей МВД России и его территориальных органов предусмотрено в отношении следующих государственных услуг:

– выдача юридическому лицу или гражданину Российской Федерации разрешения на транспортирование оружия и (или) патронов;

– выдача гражданину Российской Федерации лицензии на приобретение спортивного или охотничьего огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия, охотничьего пневматического оружия и спортивного пневматического оружия с дульной энергией свыше 7,5 Дж и патронов к нему;

– выдача лицензии на частную детективную (сыскную) деятельность и удостоверения частного детектива.

Правилами оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений), утвержденными постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 [8], установлено, что в целях проведения оценки эффективности деятельности руководителей выявляется мнение гражданина о качестве предоставления государственных услуг (с оценкой по 5-балльной шкале), включая оценку по следующим основным критериям:

а) время предоставления государственных услуг;

б) время ожидания в очереди при получении государственных услуг;

в) вежливость и компетентность сотрудника, взаимодействующего с заявителем при предоставлении государственных услуг;

г) комфортность условий в помещении, в котором предоставлены государственные услуги;

д) доступность информации о порядке предоставления государственных услуг.

При этом сформированная по результатам анализа мнений граждан о качестве предоставления государственных услуг оценка эффективности деятельности руководителей подлежит включению в число показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности руководителей, ответственных за предоставление соответствующих государственных услуг. На основании поступивших мнений граждан о качестве предоставления государственных услуг ежеквартально формируется сводная оценка по каждому территориальному органу федерального органа исполнительной власти (его структурному подразделению). На основании данных сводных оценок ежегодно формируется оценка гражданами эффективности деятельности руководителей. При неудовлетворительной оценке (если значение показателя ежегодной оценки гражданами эффективности деятельности руководителя составляет менее 70 процентов значения, предусмотренного должностным регламентом, либо менее 70 процентов значения, достигнутого в предшествующем году), в отношении руководителя инициируется проведение служебной проверки, за исключением случая, если руководитель находится на замещаемой должности менее одного года. По результатам служебной проверки, при подтверждении факта неисполнения или ненадлежащего исполнения руководителем по его вине возложенных на него служебных обязанностей либо положений должностного регламента, повлекшего за собой снижение оценки гражданами эффективности деятельности руководителя, в отношении руководителя применяются меры дисциплинарного взыскания – вплоть до принятия решения о досрочном прекращении исполнения руководителем своих должностных обязанностей.

Выводы

Таким образом, за последнее десятилетие подходы к оценке деятельности органов внутренних дел изменились кардинально – из чисто ведомственной, оценка деятельности стала во многом действительно вневедомственной и даже общественной. Это не могло не отразиться и на понимании сущности правового статуса сотрудников органов внутренних дел – он также стал «общественным творением». Благодаря общественному обсуждению законопроекта «О полиции», отчетам должностных лиц перед населением, в представительных органах власти, публикациям в средствах массовой информации и в сети Интернет сотрудники органов внутренних дел, да и вся система МВД России, стали более открытыми и понятными. Это, в свою очередь, способствует противодействию коррупции, в том числе и благодаря общественному контролю за деятельностью органов внутренних дел. Согласно проведенному Высшей Школой Экономики «Исследования социально-экономических аспектов реформирования системы органов внутренних дел РФ в 2010–2012 годах» [5], «главная причина низкого уровня полицейской коррупции в развитых странах – демократический контроль общества над полицией». Контроль общества над полицией, приоритет общественного мнения при оценке эффективности деятельности органов внутренних дел закреплены в настоящее время как законодательно, так и ведомственными нормативно-правовыми актами. Закреплена «партнерская модель взаимоотношений, которая предполагает служение полиции обществу, сотрудничество полиции с институтами гражданского сообщества и гражданами на основе взаимного уважения и взаимопомощи. Такая модель позволяет каждому сотруднику при осуществлении своих обязанностей действовать во имя и в интересах общества, а обществу – воспринять и в полной мере осознать цель делегирования полиции правомочий по осуществлению государственного принуждения, которое является необходимым атрибутивным инструментом защиты прав, свобод и законных интересов граждан» [1, с. 18].

Библиографический список

1. Булавин С.П. Историческое наследие П.А. Столыпина в контексте современного реформирования органов внутренних дел Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 1. С. 11–18.
2. Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования: приказ МВД России от 19 янв. 2010 г. № 25 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 дек. 2011 г. № 1310 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД РФ от 31 дек. 2013 г. № 1040 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Исследование социально-экономических аспектов реформирования системы органов внутренних дел РФ в 2010-2012 годах / рук. Д.О. Стребков URL: http://www.hse.ru/org/projects/84128160 (дата обращения: 26.12.2014).
6. Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах: указ Президента Рос. Федерации от 23 мая 2011г. № 668 // Рос. газета. 2011. 27 мая.
7. Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 30 авг. 2011 г. № 975 // Рос. газета. 2011. 30 сент.
8. Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей: постановление Правительства Рос. Федерации от 12 дек. 2012 г. № 1284 // Рос. газета. 2012. 19 дек.
9. Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 28 июля 2011 г. № 1027 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 31, ст. 4712.
10. О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования: приказ МВД России от 23 нояб. 2002 г. № 1150 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. О внесении изменений в нормативные правовые акты МВД России: приказ МВД России от 10 окт. 2013 г. № 832 // Рос. газета. 2014. 29 янв.
12. О полиции: Федер. закон Рос. Федерации от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7. Cт. 900.
13. Соловей Ю.П.Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации / ВШМ МВД РФ. Омск, 1993. 504 с.