УДК 342.553:331.101

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ТРУД В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНАХ

Л.И. Бусыгин

Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин

Московский институт государственного управления и права (Пермский филиал)

614026, г. Пермь, ул. Таганрогская, 11

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Аннотация: В статье рассматриваются многочисленные вопросы понимания экономической основы и управленческого труда в Российской Федерации применительно к местному самоуправлению. Экономическая основа местного самоуправления является важнейшим условием его существования. Муниципалитеты обладают имуществом, имеют собственные источники доходов. Наличие экономической основы обусловливает самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Автор анализирует подходы к понятию экономической основы местного самоуправления на основе законодательства с начала 90-х годов прошлого столетия по настоящее время. При определении понятия управленческого труда берется за основу наука советского периода. Управленческий труд предлагается понимать, как урегулированная нормами права деятельность органов власти и (или) должностных лиц, организующая определенное поведение субъектов общественных отношений в различных сферах общественно-полезной деятельности с целью эффективного функционирования соответствующей организационно-правовой структуры (формы). В зависимости от сферы применения управленческий труд подразделяется на труд в публичных организациях (органах государственной власти – федерального или регионального уровня и местного самоуправления, труд в частных организациях (в хозяйственных товариществах и обществах, некоммерческих организациях), труд индивидуальных предпринимателей.

Ключевые слова: экономическая основа местного самоуправления; муниципальная собственность; муниципальное образование; местное самоуправление; управленческий труд; научная организация труда; содержание правоотношения; продукт труда

Определяя значение экономической основы местного самоуправления, следует сказать, что она является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Каждый муниципалитет должен иметь свою муниципальную собственность, свои источники доходов.

Наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления.

С начала 90-х годов в Российской Федерации были приняты правовые меры по созданию экономической основы местного самоуправления: закреплено право муниципальной собственности, принципиально изменилась система формирования местных бюджетов. Муниципальная собственность была провозглашена достоянием населения соответствующих территорий.

Конституция Российской Федерации, подтвердив право граждан на местное самоуправление, установила, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. По указу Президента РФ №2265 от 22.12.1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления получили право самостоятельно утверждать перечень объектов, составляющих муниципальную собственность. Спорные случаи, в соответствии с названным указом, должны были рассматриваться в судебном порядке.

В последующем определение экономической основы местного самоуправления было сформулировано в ст. 28 Федерального закона №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., согласно которой «экономическую основу местного самоуправления составляли муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования».

Как видим, здесь налицо объединение финансовых основ с экономическими. Аналогичная характеристика экономических основ местного самоуправления воспроизводилась в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации (Республика Бурятия, Ставропольский край, Пермская, Челябинская области и др.).

Достаточно интересной относительно финансовых ресурсов была позиция субъектов Российской Федерации. Одни из них (Республика Бурятия, Ставропольский край, Пермская, Челябинская области) в состав экономической основы включали все виды финансовых ресурсов. Другие (Воронежская, Кировская области) относили финансовые ресурсы к разновидности элементов муниципальной собственности.

В настоящее время, согласно ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», экономическую основу местного самоуправления составляют: находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Таким образом, за прошедшие два десятилетия экономической основе совершенно обоснованно придается первостепенное значение всеми уровнями власти, особенно органами местного самоуправления в вопросах формирования своей политики, она доминирует по отношению к другим его основам и включает в себя не только муниципальную собственность, но и средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

12 декабря 2013 года В.В. Путин в своем ежегодном Послании президента Российской Федерации Федеральному собранию назвал важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах [8]. При этом он акцентировал то, что именно развитие земств, местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований, в том числе для аграрной реформы Столыпина и переустройства промышленности в годы Первой мировой войны.

Грамотные кадры в местном самоуправлении невозможны без грамотной кадровой политики. Следуя общеизвестному принципу «кадры решают все», необходимо рассмотреть условия формирования кадровой системы местного самоуправления, базовую категорию «управленческий труд».

Традиционное обращение к многочисленным литературным источникам последних двух десятилетий показывает, что категорией «управленческий труд» мало кто интересуется. Материалы такого рода практически отсутствуют в юридической литературе, очевидно, потому, что категория «управленческий труд» была предметом исследования целой науки советского периода времени, которая так и называлась – «научная организация труда» (НОТ), в ее рамках выделялась «научная организация управленческого труда» (НОУТ). Как НОТ, так и НОУТ было посвящено множество научных работ как общего характера [3; 6], так и специальной направленности [1; 7].

В целом управленческий труд советского периода времени определялся как одна из категорий социалистических производственных отношений. Он представлял собой сознательную, целенаправленную деятельность управленческих работников, направленную на осуществление процесса управления [5, с. 4]. Выделялся ряд особенностей управленческого труда.

Прежде всего то, что это труд умственный, творческий, отличающийся большой сложностью и многообразием, многочисленными связями с явлениями материального производства. При этом деятельность работников аппарата управления больше, чем труд рабочих, ставится в зависимость от состояния экономики и науки, различных социальных факторов, хода научно-технической революции и некоторых других обстоятельств.

Содержание управленческого труда определяется как совокупность трудовых действий управленческих работников по реализации функций управления. В качестве основной части содержания всех видов управленческого труда выделяется объект управления, т.е. производственные и управленческие подразделения, отдельные индивиды и коллективы [9, с. 4].

Предметом управленческого труда является процесс управления и люди, участвующие в нем. Некоторые исследователи полагают, что таким предметом выступает многообразная информация. Такая постановка вопроса не согласуется с понятием предмета труда как объектом, на который направлен труд. Информация – это лишь инструмент осуществления процесса управления. В данном случае трудно согласиться с точкой зрения автора, как в случае отнесения человека к предмету управленческого труда, так и исключения информации из числа объектов управленческих правоотношений. В первом случае общая теория права настоящего времени – человека во всех случаях относит к субъектному составу правоотношения. Здесь все-таки лучше было бы говорить о поведении человека в качестве предмета управленческого труда, что полностью сообразуется с теорией права. Во втором случае к предмету деятельности субъектов управленческих правоотношений необходимо также отнести и информацию. Она будет входить в состав объектов управленческих правоотношений.

Информация во все времена порождала, изменяла, т. е. существенно влияла на поведение субъектов управленческих правоотношений. Любой человеческий труд немыслим без информационных процессов, но нигде так не велико значение информации, как в управленческой деятельности. В управленческой деятельности информация выступает и как предмет труда (например, статистические данные), и как средство управляющих воздействий (например, приказ), и как средство обратной связи (например, отчет), и как продукт труда (например, аналитическая справка). По вопросам управления большое значение имеют научные труды известного отечественного ученого В.Г. Афанасьева: «Управление органически связано с информацией … Именно благодаря информационным процессам система способна осуществить целесообразное взаимодействие с окружающими условиями, координировать и субординировать отношения собственных компонентов, направлять их движение, равно как и движение себя самой, как целого к заранее запрограмированной цели» [4, с. 111].

Для успешного выполнения своих функций субъект управления должен быть осведомлен о состоянии управляемого объекта, т.е. о том, что оно вызывает необходимость соответствующего воздействия и есть возможность его осуществить.

Не менее важна осведомленность субъекта управления и о внешней среде функционирования системы. Все это достигается организацией и осуществлением непрерывного обмена информацией как между компонентами системы, так и между системой и внешней средой. Благодаря обратной информационной связи субъект управления оценивает эффективность оказанного им воздействия и при необходимости корректирует его. Следовательно, для обеспечения нормального функционирования системы или управления ею необходимо: 1) собрать информацию о состоянии системы и окружающей ее среды; 2) передать ее по каналам связи в место ее соответствующей переработки; 3) осуществить переработку информации с целью формулирования команд управления; 4) передать исполнительным органам информацию, содержащую команды управления; 5) обеспечить контроль за их реализацией.

Подобный подход позволит не только уяснить все многообразие ее содержания, но и создавать основу для оптимальной функционально-структурной организации всего информационного процесса. Таким образом, информацию следовало бы и следует относить к основаниям возникновения, изменения и прекращения управленческих правоотношений, их объектам.

Вызывает интерес с точки зрения юриспруденции сегодняшнего дня также выделение в качестве элемента содержания управленческого труда - продукт управленческого труда, к которому относят действия отдельных управленческих работников, в результате чего успешно функционируют все участники производственного процесса, достигаются конкретные результаты в области производства. «Известно, что многие авторы считают продуктом труда работников аппарата управления их решения. С этим вряд ли можно согласиться, т.к. количества принятых решений совершенно недостаточно для оценки эффективности управленческого труда» [5, с. 5]. Думается, что выделение продукта труда в качестве самостоятельного элемента содержания правоотношения является необоснованным в силу ряда причин: 1) общеизвестно, что содержание правоотношения состоит из субъективных прав и обязанностей его субъектов; 2) продукт труда есть результат поведения участников управленческих правоотношений, т. е. является вторым звеном в логической цепи рассуждений о содержании управленческого правоотношения. Первым было названо – поведение его участников, которое является предметом управленческих правоотношений. Но в качестве второго звена управленческого правоотношения уже был назван его объект, что совершенно справедливо и логично. Следовательно, продукт управленческого труда есть результат управленческого труда, который в свою очередь называется объектом управленческого правоотношения. Таким образом, делить объект управленческого правоотношения еще на составляющие его элементы, думается, вряд ли обоснованно.

Управленческий труд представляется из четырех основных видов деятельности: 1) руководства; 2) разработки управленческих материалов; 3) подготовки информации; 4) делопроизводства.

Руководство заключается в своевременном принятии оптимальных решений и обеспечении их реализации. Оно предполагает выбор наилучшего варианта решения, подбор и расстановку кадров, координацию деятельности отдельных структурных подразделений и исполнителей, руководство производственными подразделениями, осуществление административно-распоряди­тельных функций, контроль за ходом производства и работы. Руководящие работники выполняют организационную деятельность, определяют распорядок своего дня, регламентируют труд своих подчиненных. Принимая решения, руководители прежде всего обязаны учитывать общегосударственные интересы.

Разработка управленческих материалов состоит в подготовке оптимальных технических, производственных, организационных и других видов решений, в подготовке необходимой документации для выпуска новых или усовершенствованных видов продукции, в разработке технических и экономических норм и нормативов и т.д. Данными работами занимаются специалисты, ответственные исполнители. В их число входят заведующие структурными подразделениями, консультанты, референты, инженеры, экономисты и др. Правильная организация их труда во многом предопределяет успех работы аппарата управления, качество управленческой деятельности.

Подготовка информации сводится к обеспечению руководящих работников и специалистов различными данными и сведениями о состоянии производства, положении дел в том или ином подразделении, которые нужны при выработке решений и организации их выполнения. Подготовкой информации и первичной ее обработкой занимаются главным образом технические исполнители.

Делопроизводство состоит из ведения и хранения дел в учреждениях, на предприятиях (оформление входящих и исходящих бумаг, хранение документов, печатей и дел в установленном порядке), осуществления проверки исполнения решений, обеспечения быстрого прохождения жалоб и заявлений, внимательного обслуживания посетителей. Делопроизводством занимаются технические исполнители (делопроизводители, секретари, машинистки, стенографистки, архивариусы и некоторые другие работники аппарата управления). Основная их задача – своевременное техническое и хозяйственное обслуживание руководителей и специалистов. Правильная организация труда технических исполнителей ускоряет процесс управления, способствует повышению эффективности труда руководителей и специалистов. Каждый из четырех видов управленческого труда связан с определенными управленческими процессами (составление и оформление документов, счетно-вычислительная работа, организация и проведение совещаний, экспедиционная обработка отправляемой корреспонденции, справочная работа, контроль за сроками исполнения и правильность оформления документов, копировально-множительная работа, формирование дел). О содержании этих процессов дают представление технологические схемы их осуществления.

Аналогичной классификации управленческого труда придерживается и А.А. Атаев, который подразделяет (в нашем случае проводится аналогия с работниками органов местного самоуправления) всех работников по выполняемым ими функциям в сфере управления на три основные группы: 1) руководители, труд которых направлен на организацию общего управления, администрирование, регулирование, а также на подбор, расстановку кадров, контроль за деятельностью подчиненных им подразделений. В эту категорию работников входят: руководители представительных и исполнительных органов власти, их заместители и управляющие делами; 2) ответственные исполнители (специалисты). В их число входят заместители управляющего делами, заведующие отделами, инструкторы, консультанты, референты, инженеры, экономисты, помощники руководителей представительных и исполнительных органов местного самоуправления и ряд других работников. Эти лица осуществляют сбор информации, готовят руководителям проекты предложений; 3) технические исполнители – корректоры, стенографистки, делопроизводители, счетоводы, кассиры, секретари, машинистки, экспедиторы, курьеры, архивариусы и некоторые другие работники аппарата управления. Основная задача технических исполнителей – обеспечение своевременного технического и хозяйственного обслуживания руководителей и ответственных исполнителей. Рациональная организация труда технических исполнителей не только ускоряет процесс управления, но и способствует росту производительности труда руководителей и ответственных исполнителей [2].

Данная классификация управленческого труда, безусловно, вызывает положительный интерес, хотя в ней есть и спорные моменты. Так, А.А. Атаев выделяет три группы работников в сфере управленческого труда, но внимательный анализ предложенной классификации показывает несколько иное количество групп, а именно только две – управленцы и исполнители, которые, в свою очередь, подразделяются на ответственных исполнителей (специалистов) и технических исполнителей. Думается, что идея трех уровневого деления управленческого труда действительно заслуживает внимания. В качестве недостающего звена следует выделить и закрепить место еще одной категории субъектов управленческих правоотношений, которую можно назвать «золотой серединой» между управленцами и исполнителями. В данную группу должны входить и на сегодняшний день входят лица, которые одновременно соединяют в себе два статуса: и управленца, и исполнителя (специалиста). Речь идет о так называемом «нижнем» звене власти (начальники департаментов, управлений, комитетов, фондов и т.п., которые являются должностными лицами, т.е. имеющими право осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность). Указанная категория лиц по отношению: к вышестоящим по иерархической лестнице должностным лицам (управленцам) является категорией исполнителей (специалистов); к нижестоящим работникам (работникам своих подразделений) – категорией управленцев.

Таким образом, категорию труда можно классифицировать с учетом настоящего времени по трем направлениям. Труд работников по выполняемым ими функциям в сфере управления, который в свою очередь подразделяется на: а) управленческий труд (характерен высшим должностным лицам, например, главам муниципальных образований, выборным должностным лицам и др.); б) управленческо-исполнительский труд (заместители глав муниципальных образований, руководители структурных подразделений представительной и исполнительной власти и др.); в) исполнительский труд (ответственные исполнители-специалисты структурных подразделений исполнительной власти (инструкторы, консультанты, референты, инженеры, экономисты и другие специалисты, не наделенные функциями исполнительно-распорядитель­ного характера).

В зависимости от количества и организационно-правового статуса участвующих в нем лиц управленческий труд можно подразделить на: 1) труд коллективный, когда субъектом, например, управленческого труда выступает юридическое лицо (администрация, департамент имущественных отношений муниципального образования и другие органы местного самоуправления выполняют исполнительно-распорядитель­ные функции по отношению к другим субъектам местного самоуправления); 2) труд единоличный, когда, например, глава муниципального образования принимает решения, постановления об управлении или распоряжении в отношении объектов муниципальной собственности.

В зависимости от сферы применения управленческий труд подразделяется на: 1) труд в публичных организациях (органах государственной власти – федерального или регионального уровня и местного самоуправления. Его еще можно назвать – труд в сфере управления, который является родовым понятием – управленческому труду); 2) труд в частных организациях (в хозяйственных товариществах и обществах, некоммерческих организациях), труд индивидуальных предпринимателей.

На основании вышеизложенного в качестве итогового определения управленческого труда настоящего времени можно предложить следующее. Управленческий труд – это урегулированная нормами права деятельность органов власти и (или) должностных лиц, организующая определенное поведение субъектов общественных отношений в различных сферах общественно-полезной деятельности с целью эффективного функционирования соответствующей организационно-правовой структуры (формы).

Библиографический список

1. Алексеев В.Б., Кашепов В.П. Научная организация труда в аппарате судов и учреждений юстиции. М.: Юрид. лит., 1984. 160 с.

2. Атаев А.А. Научная организация управленческого труда (на примере государственных учреждений). М.: Экономика, 1980. 143 с.

3. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1973. 319 с.

4. Афанасьев В.Г. Социальная информация и управление обществом. М.: КД «Либроком», 2013. 408 с.

5. Гавриш В.И. Научная организация управленческого труда. Киев: Домна, 1982. 483 с.

6. Гастев А.К. Как надо работать. Практическое введение в науку организации труда. М.: Экономика, 1972. 480 с.

7. Зуйков Г.Г., Черненко Г.И., Яськов Е.Ф. Научная организация труда в органах внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1981. 391 с.

8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

9. Сильченков А.Ф. Повышение эффективности управленческого труда (Методологические аспекты). М.: Экономика, 1981. 128 с.