УДК 347.241.1

РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ В РОССИИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ И СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОДЫ

Р.В. Чикулаев

Кандидат экономических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса

Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь. ул. Букирева, 15

Е-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Рассматриваются этапы развития законодательства о рынке ценных бумаг после 1990 г., выделяются особенности и закономерности формирования правовой системы современного финансового рынка, формулируются задачи построения эффективного гражданского оборота финансовых инструментов.

Ключевые слова: ценные бумаги; финансовые инструменты; формирование; принципы; правовая система

Современные реформы гражданско-правовой системы страны и комплекса норм по регулированию отечественного финансового рынка являются закономерным следствием ряда объективных факторов: экономических, политических, исторических. Сегодня без понимания тенденций развития соответствующих правоотношений, в том числе в их историческом развитии (ретроспективный подход), едва ли возможна эффективная правотворческая и правоприменительная деятельность.

Вопросы становления правового регулирования отношений с ценными бумагами в дореволюционный и советский периоды были предметом внимания ряда ученых. Однако закономерности развития отечественного законодательства и права в отношении ценных бумаг и финансовых инструментов нельзя признать глубоко изученными.

Начало следующего, после дореволюционного и советского, этапа развития законодательства о ценных бумагах можно отнести к 80-м гг. ХХ в. Коренные изменения политического строя, экономической и правовой систем объективно были вызваны потребностями создания обновленного российского государства. Этот период является одним из самых противоречивых, так как формировались новые политическая и правовая системы страны, реформировались отношения собственности, шли процессы приватизации государственного и муниципального имущества. Хронологическое определение данного этапа затруднено. Его началом можно считать конец 80-х гг. XX в. (время появления первых нормативных актов о негосударственных формах хозяйствования). В то же время ряд авторов рассматривают в качестве начальной даты развития нового, «постсоветского», законодательства именно 1991 г., когда в стране произошла смена политического строя.

Таким образом, начало постсоветского этапа развития законодательства о ценных бумагах можно определить в рамках 1988(1991)–1994 гг. Первым нормативным актом в этой сфере стало постановление Совета Министров СССР «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг» от 15 октября 1988 г. [3]. Постановление предоставило возможность вести хозяйствование на основе негосударственной формы собственности, в том числе путем использования метода «хозрасчета» коллективов предприятий, который можно признать прообразом и суррогатной формой приватизации. По мнению специалистов, отношения, предусмотренные данным постановлением, можно было назвать акционерными лишь условно [2]. Акции свободно не обращались, в ряде случаев устанавливались гарантированный дивиденд и возврат стоимости акций акционерам, отсутствовала и сама по себе акционерная организационно-правовая форма юридического лица. В целом, гражданский оборот ценных бумаг как правовое явление не был возможен ввиду отсутствия легально определенного порядка обращения ценных бумаг, хотя бы и статично существующих в качестве объекта прав.

С принятием закона РСФСР «О собственности в РСФСР» [10] от 24 декабря 1990 г. расширился круг объектов прав собственности. Принятый несколькими месяцами ранее закон СССР «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 г. сыграл скорее политическую роль, впервые разграничив собственность граждан, коллективную и государственную собственность, а также выделив односубъектную собственность граждан и юридических лиц [19, с. 28–33].

Российский закон в ст. 2 определил, что объектами права собственности могут быть ценные бумаги, относя их к разряду имущества. Особенностью подхода законодателя стало разделение субъектов права на право собственности гражданина (частная собственность) и общественных объединений (организаций). При этом для обоих субъектов предусматривалась возможность обладания на праве собственности таким объектом, как «акции и другие ценные бумаги» (ст. 9 и 17 соответственно), но лишь в отношении права собственности гражданина в ст. 10 Закон специально упомянул такой вид ценной бумаги, как облигация.

Такой субъектно-объектный состав отношений с ценными бумагами был статически нормативно закреплен вышеназванными актами, а также продолжавшим действовать Гражданским кодексом РСФСР 1964 г. В свою очередь, динамическое развитие гражданских отношений по поводу ценных бумаг началось с принятием закона РСФСР от 3 июля 1991 г. №1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» [6]. Закон определил понятие приватизации, компетенцию государственных органов, регламентировал порядок и способы приватизации государственных и муниципальных предприятий и в целом предоставил правовую основу для широкомасштабного выпуска и обращения основных эмиссионных ценных бумаг – акций приватизированных предприятий. До того гражданский оборот эмиссионных ценных бумаг в стране практически отсутствовал, а неэмиссионные, прежде всего предъявительские, ценные бумаги служили объектами малочисленных разовых сделок. Во исполнение закона о приватизации были приняты указы Президента Российской Федерации: от 29 января 1992 г. №66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» [13], от 1 июля 1992 г. №721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» с приложением Типового устава акционерного общества открытого типа [12], – положившие начало массовой приватизации государственных предприятий с одновременным преобразованием их в акционерные общества и выпуском акций как объективированного в форме ценной бумаги права на участие в капиталах приватизированных предприятий.

Существенный вклад в формирование оборота ценных бумаг внесли также: Положение о ценных бумагах, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 19 июня 1990 г. №590 [14], Положение об акционерных обществах, утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 г. №601 [15], Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденное постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 года №78 [16] и постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О применении векселя в хозяйственном обороте РСФСР» от 24 июня 1991 г. №1451-1 [7]. При этом ключевая роль после 1991 г. принадлежала уже исключительно российским правовым актам.

Так, российское Положение о выпуске и обращении ценных бумаг заложило правовые основы для формирования не только рынка ценных бумаг образца начала 1990-х гг., но и современного финансового рынка. В этом нормативном акте нашли отражение основные правовые понятия, ставшие базовыми категориями: ценные бумаги, рынок ценных бумаг, выпуск, государственная регистрация, эмиссия, обращение ценных бумаг, проспект эмиссии, участник (профессиональный) рынка, фондовая биржа.

Положение легально определило ценную бумагу как денежный документ, удостоверяющий имущественное право или отношение займа владельца документа по отношению к лицу, выпустившему такой документ. Тем самым была закреплена основа документарной концепции ценной бумаги в российском гражданском праве, позднее реализованная в Гражданском кодексе РФ 1994 г. Возможность существования бумаг как в документарной (в виде «обособленных» документов), так и в бездокументарной (записи на счетах) форме была также воспроизведена в российском Гражданском кодексе. Положение допускало расширение видового состава ценных бумаг по решению органа исполнительной власти (Министерства экономики и финансов), что в Гражданском кодексе РФ трансформировалось в неопределенную норму об отнесении к числу ценных бумаг тех или иных документов «законами о ценных бумагах».

Среди видов ценных бумаг Положение выделяло акции, облигации, государственные долговые обязательства и производные бумаги. При этом устойчивой правовой связи Положения с нормами действовавшего гражданского законодательства (Гражданский кодекс РСФСР и Основы гражданского законодательства Союза СССР и союзных республик) в части регламентации режима ценных бумаг не прослеживается. Предусмотренные Положением основные виды эмиссионных бумаг – акции и облигации были закреплены в федеральном законодательстве значительно позднее (в 1996 г.), а производные ценные бумаги (сначала лишь в виде опциона эмитента, а затем в виде производных финансовых инструментов) – только в период 2002–2009 гг.

Основные нормы об эмиссии и обращении ценных бумаг (в том числе о проспекте, закрытой и открытой форме эмиссии, о раскрытии и ограничениях использования информации), о государственном контроле приобретения крупных пакетов ценных бумаг, о профессиональной деятельности (в том числе о лицензировании институтов и аттестации специалистов на рынке ценных бумаг, о фондовой бирже) были прямо, хотя и кратко предусмотрены данным Положением, а затем развиты в российском федеральном законе «О рынке ценных бумаг». В отличие от современного законодательства Положение 1991 г. не различало понятий выпуска и эмиссии ценных бумаг, устанавливало иной состав и иные квалифицирующие признаки профессиональных участников рынка, предусматривало ряд административных ограничений в обращении ценных бумаг.

Несмотря на прогрессивный характер Положения о выпуске и обращении ценных бумаг 1991 г., что в течение нескольких лет сделало его актом, замещающим федеральный закон, адекватного правового поля для развития рынка ценных бумаг на тот момент не сформировалось. Сказалось отсутствие базовых законодательных актов специального регулирования: об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг, об инвестиционных фондах, о защите прав инвесторов и др. Начальные стадии развития российского фондового рынка 1990-х гг. сопровождались кризисом национальной экономики, высокой инфляцией, оттоком инвестиции, что не позволило рынку развиваться эффективно. Но и право на этом этапе не проявило своего сущностного значения как регулятора рыночных отношений, будучи подчиненным политическим интересам и прямо зависимым от негативных хозяйственных факторов (низкая динамика, примитивная инфраструктура рынка).

В 1991 году были приняты Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, закрепившие базовые категории современного гражданского права. В отличие от Гражданского кодекса РСФСР 1964 г., лишь фрагментарно упоминавшего ценные бумаги в числе предметов некоторых гражданско-правовых сделок, Основы гражданского законодательства в ст. 4 назвали ценные бумаги в числе объектов гражданских прав, отнеся их к разряду имущества, но, как можно заключить из буквального толкования нормы, не к вещам. Аналогичный подход Основы использовали по отношению к деньгам, проводя очевидную аналогию между этими правовыми объектами особого рода. Впервые в Основах была применена специально-правовая регламентация правового режима ценных бумаг как правового института – комплекса однородных норм, объединенных в главу 4 «Ценные бумаги». Вместе с этим нормы Основ о ценных бумагах были немногочисленны и укладывались в несколько статей.

Наиболее значимой была попытка легальной дефиниции ценных бумаг как документа, удостоверяющего имущественное право, для осуществления которого требовалось предъявление подлинника документа. Основы, как и Положение о ценных бумагах и Гражданский кодекс РСФСР, отождествляли ценную бумагу исключительно с документом (даже при отсутствии легально закрепленного понятия документа, что характерно и для современного российского законодательства), также вводя дополнительный квалифицирующий признак «подлинника» документа в целях исполнения прав по нему. Характерно, что дефиниция ценной бумаги, согласно Основам, была связана только с одним типом прав – имущественными. Передача прав, носителем которых была ценная бумага, рассматривалась исключительно путем «переуступки», предполагая, очевидно, правовую конструкцию, аналогичную уступке прав требования при перемене лиц в гражданском обязательстве. Форма же перехода прав связывалась исключительно с порядком передачи самой ценной бумаги в зависимости от ее вида (предъявительская – путем вручения, ордерная – путем передаточной надписи, именная – путем уступки требования). В этой части имело место явное смешение понятия передачи ценной бумаги (каковым может быть только физическое действие) и понятия перехода прав, удостоверенных ценной бумагой. Эта неточность была исправлена в Гражданском кодексе РФ 1994 г., однако понимание ценной бумаги исключительно как документа-носителя прав, а также конструирование перехода прав по ценной бумаге в исключительной связи с одним из трех классических типов бумаг прочно укрепились в современном гражданском законодательстве.

Прогрессивным можно признать открытое определение конкретно-видового перечня ценных бумаг, состоящего из шести известных видов бумаг (облигация, чек, вексель, акция, коносамент, сберегательный сертификат), но предполагающего возможность существования и «других документов, выпускаемых в соответствии с законодательством в качестве ценных бумаг». Ссылка на возможность признания иных объектов ценными бумагами на основе прямого указания на это правового акта в ранге закона видится наиболее правильным правовым методом, реализованным в Основах, но, к сожалению, искаженным в российском Гражданском кодексе при использовании не вполне корректного понятия «закона о ценных бумагах» и с возможностью делегирования этой функции подзаконному акту.

В соотношении норм ст. 31 и 32 Основ заметно одно из основных противоречий правового института ценной бумаги, отраженное и в действующем законодательстве. Так, определяя в ст. 31 ценную бумагу именно как носитель прав, т.е. придерживаясь вещно-правовой, по содержанию, концепции ценной бумаги (наряду с документарной концепцией по форме), законодатель в ст. 32 одновременно в общих чертах заявил обязательственно-правовой подход к существу ценной бумаги. Такой подход не был поддержан в Гражданском кодексе РФ 1994 г., связавшем вопросы исполнения по ценным бумагам исключительно с типом бумаг по признаку субъекта-правообладате­ля. При этом действующее гражданское законодательство не рассматривает ценную бумагу как материальный субстрат гражданско-правовых обязательств выдавшего ее лица.

Ни Положение о ценных бумагах, ни Основы гражданского законодательства, закрепив целый ряд базовых принципов правовой регламентации режима и оборота ценных бумаг, не предусматривали одного из главных оснований видовой классификации и правового регулирования, а именно подразделения ценных бумаг на эмиссионные и неэмиссионные.

С момента принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации в стране стали признаваться равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Наиболее четкое закрепление право собственности и иные правовые категории получили с принятием разработанного на базе Гражданского кодекса РСФСР и Основ гражданского законодательства нового Гражданского кодекса Российской Федерации от 21 октября 1994 г. [1]. Так было определено правовое положение акционерных обществ (ст. 96–106 Кодекса), даны легальная дефиниция, основы правового режима и гражданского оборота ценных бумаг (ст. 128, 142–149 ГК РФ). Вместе с тем нормы обновленного российского законодательства оказались не способны обеспечить максимальную владельческую защиту как собственников ценных бумаг, так и участников зарождающегося финансового рынка – акционеров, инвесторов, владельцев государственных облигаций, векселедержателей, участников приватизации. Нельзя было признать решенной и хозяйственную задачу привлечения в реальный сектор максимума инвестиций через экономико-правовые формы акционерных обществ и инвестиционных фондов (их прообразов).

В ходе массовой приватизации 1991–1995 гг. не были изданы подзаконные акты, регламентирующие порядок проведения инвестиционных конкурсов и торгов, вследствие чего акции приватизируемых предприятий продавались, а приватизационные бумаги обращались бесконтрольно. Положение об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий 1994 г. [17], содержало множество пробелов и противоречий, отсутствовал правовой механизм реализации итогов инвестиционного конкурса.

К концу 1995 г. стало явным, что цель формирования правового базиса для эффективного развития рынка капитала достигнута не была. Частная задача установления статичного правового режима отдельных, хотя и важных, объектов гражданских прав, объединяемых в категорию ценных бумаг, трансформировалась в крупную юридическую проблему: создание целостной динамико-правовой системы регулирования оборота финансовых инструментов, выступающего в экономической форме финансового рынка.

В качестве срочных и переходных мер, характерных для этого периода, можно отметить издание указов Президента РФ и принятие постановлений Правительства РФ, призванных усилить слабое на тот момент государственное регулирование рынка и обеспечить адекватную реакцию на быстрое изменение экономических условий. Целям пресечения злоупотреблений на финансовом рынке служил указ Президента от 4 ноября 1994 г. №2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» [4], которым был создан первый специализированный орган государственного контроля гражданского оборота ценных бумаг – Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ. Указом Президента Российской Федерации от 27 февраля 1995 г. №202 «О статусе Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации» [9] статус Комиссии был приравнен к статусу федерального министерства. На защиту от подделок документарных ценных бумаг было направлено действующее по настоящий момент постановление Правительства РФ от 24 января 1995 г. №78 [5].

Следующий этап развития правовой системы российского рынка ценных бумаг можно ограничить рамками 1995–1998 гг. и охарактеризовать как активный процесс формирования законодательных (а не просто общеправовых или административных) основ выпуска и обращения ценных бумаг. При этом имело место уникальное соединение отечественных правовых традиций, наиболее близких к континентальным цивилистическим системам, с англо-американс­ким опытом регулирования финансовых рынков. По ряду аспектов получившийся конгломерат оказался не вполне удачным в части юридической обоснованности и эффективности применения правовых норм.

Наиболее показательными примерами могут служить Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. «Об акционерных обществах» [11] и Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг» [8], разработанные преимущественно на основе правовых актов США. Оба закона, принципиальные для формирования рынка эмиссионных ценных бумаг, ориентированы на наличие развитого рынка с современной институциональной инфраструктурой, информационной открытостью, государственно-общественным контролем соблюдения прав инвесторов, что было нехарактерно для России.

Активное развитие российского фондового рынка и выход его на международный уровень в конце 1990-х гг. (в том числе вступление России в Международную организацию комиссий по ценным бумагам (IOSCO), получение мировых кредитных рейтингов Moody’s, Standard&Poor’s и IBCA, операции с еврооблигациями и американскими депозитарными расписками (ADR) подтвердили факт формирования правового базиса для развития рынка, но в то же время поставили задачу качественного улучшения механизмов правового регулирования рынка. Финансовый кризис 1998 г. стал объективирующим фактором разработки не только отдельных нормативных актов о ценных бумагах, но целостной системы правового регулирования рынка ценных бумаг и финансовых инструментов, обеспечивающей одновременное решение следующих задач:

1) непротиворечивая и адекватная традиционной цивилистической доктрине легитимация ценных бумаг в системе объектов гражданских прав и формализованных методов закрепления гражданских обязательств, подлежащих безусловному исполнению обязанным лицом;

2) создание системы защитных юридических средств, препятствующих нарушению законных интересов правообладателей-инвесторов как со стороны индивидуальных эмитентов и иных участников гражданского оборота, так и крупных субъектов обязательств по ценным бумагам (государства, допустившего «дефолт» по своим обязательствам; эмитентов-естественных монополий, существовавших вне правовых рамок в формах «российских акционерных обществ», и др.);

3) баланс частных и публичных интересов на финансовом рынке, выражающийся в сочетании гражданско-правовых и административно-правовых методов регулирования, обеспечивающих достижение интегративной задачи экономического роста при соблюдении прав частных инвесторов, с извлечением ими максимальной имущественной выгоды;

4) обеспечение правовых условий для развития имеющихся и новых инфраструктурных элементов финансового рынка – его профессиональных участников, установления баланса их взаимного участия в обороте финансовых инструментов, устранение неправомерно привилегированного положения отдельных групп участников (например, кредитных организаций, бирж, инвестиционных фондов);

5) развитие юридических методов интеграции отечественного рынка ценных бумаг в мировую финансовую систему с обеспечением трансграничного гражданского оборота финансовых инструментов для частных субъектов правоотношений (с использованием механизмов депозитарных расписок, субдепозитарных и субброкерских отношений, либерализация валютного контроля при усилении противодействия незаконным финансовым операциям);

6) безусловное обеспечение владельческой имущественно-правовой защиты частных субъектов – собственников и иных правомерных владельцев ценных бумаг независимо от действий лиц, уполномоченных вести учет прав на ценные бумаги в бездокументарной (безналичной) форме.

Дальнейшее развитие механизма правового регулирования рынка ценных бумаг, происходящее с 1999 г. по настоящее время с учетом вышеназванных принципов, выражается как в постоянном обновлении базовых законов системообразующего характера (например, Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» претерпел несколько десятков редакций), так и в принятии новых законодательных актов специального регулирования. Принципиальные изменения системы и механизма правового регулирования российского финансового рынка ожидаются с принятием изменений в Гражданском кодексе РФ [18].

Библиографический список

1. Гражданский кодекс Российской Федерации: принят 21 октября 1994 г. Часть I // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №32, ст. 3301.
2. Журавлева Н.А., Никитин С.Н. Развитие акционерно-коммерческой деятельности в СССР. Л., 1991. 48 с.
3. О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг: постановление Совета Министров СССР от 15 окт. 1988 г. // Сб. постановлений СССР. 1988. №35, ст. 100.
4. О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 4 ноября 1994 г. №2063 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №28, ст. 2972.
5. О неотложных мерах по предотвращению подделки бланков ценных бумаг, применяемых в Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 24 янв. 1995 г. №78 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. №5, ст. 425.
6. О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: закон РФ от 3 июля 1991 г. №1531-1 // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1991. №27, ст. 927.
7. О применении векселя в хозяйственном обороте РСФСР: постановление Президиума Верхов. Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. №1451-1 // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1991. №31, ст. 1024.
8. О рынке ценных бумаг: Федер. закон Рос. Федерации от 22 апреля 1996 г. №39-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №17, ст. 1918.
9. О статусе Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 27 февр. 1995 г. №202 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. №10, ст. 856.
10. О собственности в РСФСР: закон РСФСР от 24 дек. 1990 г. №443-1 // Ведомости Совета нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1990. №30, ст. 416.
11. Об акционерных обществах: Федер. закон Рос. Федерации от 26 дек. 1995. №208-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №1, ст. 1.
12. Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества: указ Президента Рос. Федерации от 1 июля 1992 г. №721 // Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верхов. Совета РФ. 1992. №7, ст. 312.
13. Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий: указ Президента Рос. Федерации от 29 янв. 1992 г. №66 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1992. №1, ст. 3.
14. Об утверждении Положений об акционерных обществах и о ценных бумагах: постановление Совета Министров СССР от 19 июня 1990 г. №590 // Сб. постановлений СССР. 1990. №15, ст. 82.
15. Об утверждении Положения об акционерных обществах: постановление Совета Министров РСФСР от 25 дек. 1990 г. №601 // Сб. постановлений РСФСР. 1991. №6, ст. 92.
16. Об утверждении Положения о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР: постановление Правительства РСФСР от 28 дек. 1991 г. №78 // Экономика и жизнь. 1992. №5.
17. Об утверждении Положения об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий: распоряжение Госкомимущества России от 15 февр. 1994 г. №342-р // Рос. вести. 1994. №52.
18. Проект изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=106918 (дата обращения: 15.01.2011).
19. Толстой Ю.К. Еще раз о формах собственности в Российской Федерации // Правоведение. 1993. №3. С. 28–33.