УДК 347.1

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕЖИМА НЕДР

А.А. Воронина

Главный юрисконсульт ОАО «Гипроспецгаз».

191036, г. Санкт-Петербург, Суворовский просп., 16/13

Е-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Рассматриваются проблемы режима недр в качестве объекта гражданских правоотношений, определения субъектов права собственности на недра в рамках существующей системы субъектов в гражданском праве; анализируются положения действующего законодательства и проекта концепции реформирования гражданского законодательства в области определения правового положения недр; вносятся предложения по изменению действующего законодательства о недрах.

Ключевые слова: гражданское право; право недропользования; недра

Первая часть Гражданского кодекса РФ (ст. 128–130) прямо относит природные ресурсы, в том числе и недра, к объектам гражданского права [2].

В настоящее время эта норма противоречит исторически сложившемуся действующему законодательству о недрах. В первую очередь имеется в виду, конечно, закон РФ «О недрах» [6].

Существуют объективные исторические причины отторжения недр от объектов гражданского права, а именно: нераздельность недр и земли; принадлежность их одному правообладателю в дореволюционном законодательстве России, когда отношения по поводу природных ресурсов регулировались именно гражданско-правовыми нормами и на эти ресурсы могла быть установлена любая, в том числе и частная, собственность.

В 1917 году земля, недра, вода были провозглашены самостоятельными объектами права, но все они стали исключительной государственной собственностью, что и привело к тому, что в законодательстве был заложен сугубо административный подход к регулированию пользования недрами.

Именно стремление и далее применять административный подход к регулированию отношений по поводу недр видится основная причина многолетних безуспешных попыток принять новый кодифицированный акт, регулирующий горные правоотношения.

В статьях 128–130 Гражданского кодекса РФ заложена основа реформирования всего действующего законодательства о недрах, недра должны стать полноценным объектом гражданского права. Проект концепции реформирования гражданского законодательства подтверждает мысль о том, что реформированию подлежит все действующее законодательство о недрах [7].

Представляется невозможным создание стройной системы норм, регулирующих горные отношения, без определения базовых понятий – объекта и субъекта права собственности на недра. Это позволит подтвердить саму возможность существования недр в качестве объекта гражданского права. Пусть специфического, но полноценного.

Отнесение недр к объектам гражданского права содержит в себе комплекс проблем. Это и собственно определение недр, и разграничение участка недр и участка земли, и необходимость анализа того, что же является объектом – недра или участки недр, недра как природный объект или природный ресурс, определение участка недр в какой-либо системе высот и иные.

Указанные проблемы разрешимы: критерии определения недр в качестве вещи могут быть установлены, описаны и закреплены нормативно.

Определяя объект и субъект права собственности на недра, следует придерживаться рамок существующей системы объектов и субъектов гражданских правоотношений, но с учетом специфики применительно к природным ресурсам. Необходимо отказаться от таких понятий, как «совместное ведение», «общенациональное достояние», «гражданская собственность» в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами Российской Федерации, которые не вписываются в систему институтов, установленную современным гражданским законодательством, и противоречат действующему Гражданскому кодексу РФ.

Предлагается различать два вида объектов правоотношений по поводу недр: недра Российской Федерации в целом и отдельные геометризированные участки недр.

Недра Российской Федерации в целом могут быть объектом правоотношений только при установлении государственной федеральной собственности на недра как природный ресурс, который не выделен в натуре (не имеет четко установленной границы) на момент признания его объектом правоотношений.

Во всех остальных правоотношениях, объектом которых являются недра, как абсолютных, так и относительных, объектом может выступать только геометризированный участок недр с четко установленными верхними, нижними и боковыми границами.

Рассмотрим существующую проблему определения границ участка недр.

Даже те авторы, которые признают недра в качестве геометрического пространства, характеризующегося определенными очертаниями, какими-то границами, упрощают проблему установления этих границ. Только некоторые из них отмечают, что существует спорный вопрос границ недр в вертикальном измерении и прежде всего, это касается разграничения недр и земной поверхности [3, с. 13–18; 4]. В результате границы недр и участков недр не определены ни в законодательстве, ни в литературе.

Исходя из буквального толкования существующего законодательного определения недр поверхность необходимо понимать как общую часть двух смежных областей пространства или видимую часть земной коры. Следовательно, любое землепользование, связанное с проникновением в земную толщу, в том числе и в сельскохозяйственных целях, является недропользованием. Законодательное установление нижней границы недр формулировкой «до глубин, доступных для геологического изучения и освоения», в действительности нижнюю границу не устанавливает, так как каждый недропользователь может пользоваться тем объектом, которым он в принципе может пользоваться по критерию субъективной доступности объекта. Про боковые границы недр в законодательстве не упоминается.

Ситуация обостряется тем, что в настоящее время в крупных городах осуществляется очень плотная застройка, а современные достижения техники и технологий позволяют эксплуатировать не только земельные участки, но и недра под ними путем подземного строительства различных объектов. Отношения землепользователей и недропользователей, которые используют один и тот же участок территории независимо друг от друга в различных целях, не урегулированы. Да и не может быть такое использование абсолютно независимым друг от друга, так как использование участка недр налагает некоторые ограничения на использование земельного участка над ним. Независимость использования может иметь место только исходя из субъектного состава и целей использования. Существующее на данный момент независимое использование без такого учета наглядно демонстрируют провалы поверхности земли под железнодорожными путями в г. Березники Пермского края в зоне добычи калийных солей.

Представляется, что правильным с теоретической точки зрения и удобным с практической будет установить нижнюю границу недр, равной границе земной коры и мантии, на так называемой линии Мохоровичича.

Конечно, в настоящее время фактическое использование недр находится гораздо выше границы Мохоровичича, но, во-первых, уже сейчас разработка недр доходит до 12–13 км. Во-вторых, состав земной коры в отличие от состава мантии Земли известен и данная граница может быть с достоверностью установлена сейсмическими методами. В-третьих, определяя недра в качестве природного ресурса, мы имеем в виду наличие у них потребительской ценности. Потенциально вся земная кора обладает потребительской ценностью, хотя бы потому, что содержит полезные ископаемые, т.е. вся земная кора полезна. Отметив потенциальную полезность всех земных недр, а также вперед идущие технологии, максимально возможную нижнюю границу предлагается ограничить именно линией Мохоровичича, тем самым указав, что недрами является то, что находится до этой линии, а далее находится нечто иное.

Если когда-нибудь встанет вопрос о необходимости урегулирования отношений по поводу мантии и ядра, то это будет регулироваться скорее всего не гражданским и не горным а каким-либо другим правом, например международно-публичным. И даже если указанные правоотношения будут регулироваться гражданским и горным правом, то это регулирование будет иным, чем регулирование отношений по поводу недр в пределах земной коры.

Для поиска критериев разграничения земли и недр необходимо использовать следующие предпосылки:

1. земля и недра – это два самостоятельных объекта права;
2. использование участка земли и участка или участков недр в пределах одной территории (в вертикальных границах) может быть независимым друг от друга, и, следовательно, вопрос приоритета использования того или иного объекта правоотношения в целях их разграничения не имеет смысла;
3. использование участка недр без использования земельного участка не представляется возможным, так как проникновение в недра осуществляется с поверхности земли, при этом участок земли не обязательно расположен над участком недр;
4. использовать земельный участок без использования недр при том определении недр, которое установлено действующим законодательством, практически не возможно, но установление такого независимого использования земельного участка от участка недр представляется необходимым;
5. площадь участка используемых недр и площадь используемого при этом земельного участка в каждом конкретном случае использования соотносятся по-разному.

В случае одновременного использования земельного участка и участка недр для строительства различных объектов (назовем их условно «подземный» и «наземный») ответ на вопрос, что является землепользованием, а что недропользованием, достаточно очевиден. Конечно, строительство наземного объекта является землепользованием, сколь угодно глубоко не уходил бы фундамент, а может быть, и целые ярусы данного объекта, а строительство подземного объекта под ним – недропользованием. В данном случае граница между землей и недрами должна быть определена по нижней границе наземного объекта. Именно по нижней границе наземного объекта, а не по верхней подземного, так как между нижней границей наземного объекта и подземного может быть расположен еще один или несколько подземных объектов. При этом если это два независимых друг от друга объекта, то часть подземного сооружения должна выходить на поверхность земли там, где не построен другой – наземный объект. В этом месте – месте выхода сооружения на поверхность земли – строительство подземного сооружения должно признаваться землепользованием, так как иное использование земли на данном участке осуществляться уже не может.

Представляется, что в случае неодновременного строительства наземного и подземного сооружений в границах одной территории вопрос о границе между землей и недрами должен решаться следующим образом.

Строительство наземного сооружения, как глубоко оно бы не проникало в недра, следует считать землепользованием и границей между землей и недрами признавать нижнюю границу данного наземного объекта. При этом наземным объектом является объект, возведение которого на определенном участке поверхности земли делает невозможным возведение другого наземного объекта на этом же участке поверхности земли. Наземными объектами признаются только те объекты, часть которых, расположенная над поверхностью, занимает площадь земельного участка большую, равную или несколько меньшую, чем площадь самого широкого места подземной части сооружения. Несколько меньшую означает то, что большая часть сооружения, предназначенная для использования в целях, с которыми данное сооружение будет построено (этажи, ярусы и иные помещения, а не технические помещения, предназначенные для обслуживания сооружения), находится на поверхности.

Строительство подземного сооружения, как близко бы к поверхности земли оно бы не располагалось, следует считать недропользованием. Использование той части подземного сооружения, которая непосредственно выходит на поверхность и соответствует признакам наземного сооружения, должно признаваться землепользованием. Верхней границей участка недр при этом использовании территории только путем строительства подземного сооружения следует признать верхнюю часть подземного сооружения, так как в силу отсутствия наземного граница не может быть определена через его нижнюю границу. В случае строительства над подземным сооружением еще одного подземного сооружения верхняя граница недр должна быть изменена на верхнюю часть более близкого к поверхности подземного сооружения.

В случае использования территории для осуществления иной деятельности, не связанной со строительством, в основу определения верхней границы участка недр должен быть положен тот же принцип. То есть любое использование условно делится на подземное и наземное. Наземным использованием должно признаваться такое использование, которое делает невозможным одновременное независимое использование данной территории. Подземное использование территории, как близко бы к поверхности земли оно бы не располагалось, следует считать недропользованием в той части территории, над которой возможно независимое использование (в том числе и в будущем) поверхности земли.

Установление вышеуказанного критерия разграничения, во-первых, сделает регулирование земельных и горных отношений более гибкими применительно к конкретным ситуациям, которые весьма разнообразны и трудно предсказуемы. Во-вторых, позволит осуществлять правовое регулирование независимого использования участка земли и участка недр на определенной территории, что будет отвечать складывающимся на современном этапе отношениям в области строительства и поможет снять проблему дефицита земельных участков под строительство в крупных городах. В-третьих, существенно облегчает классификации способов использования территории, основанных на взаимодействии строительства или иного использования над и под землей.

При подобном способе разграничения земли и недр не любая добыча полезных ископаемых будет признаваться недропользованием. Например, разработка карьера открытым способом будет относиться к землепользованию.

Представляется, что данное изменение положительно отразится на правильном понимании процесса добычи полезных ископаемых, который не будет однозначно приравниваться к недропользованию, а будет признаваться процессом, требующим комплексного использования природных ресурсов: и земли, и воды, и недр, и др.

Конкретизация участка недр как объекта гражданского права выявила проблему недостаточности установления для него только верхней и нижней границ в абсолютных величинах. Данная проблема в литературе никогда ранее не обсуждалась, но она существует и должна быть вынесена на обсуждение, а в дальнейшем ее решение должно найти отражение в законодательстве. Учитывая, что верхняя граница недр может изменяться в силу естественных или искусственных причин уже после того, как были установлены цели использования территории и обозначены границы данного участка (оползни, извержение вулкана, перемещение поверхностного слоя земли и т.п.), необходимо при предоставлении участка недр его верхнюю границу определять с учетом ее нахождения в момент предоставления в какой-либо системе высот.

Вопрос об установлении боковых границ участков недр, а также боковых границ недр Российской Федерации должен решаться следующим образом. В качестве боковых границ участка недр по причине множества вариантов их использования могут быть закреплены любые линии, которые будут начинаться от периметра верхней границы и заканчиваться на периметре нижней границы участка недр.

Боковые границы недр Российской Федерации в целом должны совпадать с вертикальной поверхностью, которая описана в законе «О государственной границе Российской Федерации» [5], с дополнением, что указанная вертикальная поверхность, проходящая по линии государственной границы, должна быть направлена к центру ядра земли.

Подытоживая сказанное, предлагается законодательно закрепить следующие определения недр и участков недр.

Недра Российской Федерации – земная кора, расположенная ниже земной поверхности в пределах проходящей по линии государственной границы Российской Федерации вертикальной поверхности, направленной к центру ядра Земли.

Участок недр – геометризированная часть земной коры, границы которой определяются при предоставлении прав на данный участок согласно правилам, установленным в законодательстве. В законодательстве указать правила установления нижней, верхней и боковых границ участка недр.

Определяя субъектов права собственности на недра Российской Федерации, следует закрепить правило, согласно которому все недра в пределах Российской Федерации являются государственной федеральной собственностью и, соответственно, субъектом права собственности на недра изначально является Российская Федерация.

Но могут ли участки недр предоставляться в собственность иным субъектам права, кроме Российской Федерации?

Рассматривая позиции ученых по данному вопросу, автор приходит к выводу, что даже те из них, которые допускают передачу в муниципальную и частную собственность отдельных участков недр, выдвигают такое количество условий, что практически сводят на нет возможность существования иных субъектов права собственности на недра, кроме государства [1].

Проведенный анализ позволяет утверждать, что вопрос о возможности предоставления участков недр в муниципальную или частную собственность, а также собственность субъектов Российской Федерации, является больше политическим, нежели теоретическим, лежащим в области гражданского права.

Законодательство о недрах не соответствует реально складывающимся отношениям в данной сфере и требует подробной правовой регламентации. Фактическим недропользователем является не Российская Федерация в лице своих органов, а частные лица, при этом механизм предоставления недр частным лицам сводится к выдаче лицензий на добычу полезных ископаемых и заключению соглашений о разделе продукции и не регулирует иные отношения, складывающиеся в сфере недропользования.

Данный пробел необходимо устранить, и такое устранение должно происходить в рамках установленной системы гражданского законодательства. Будет ли решением данного вопроса установление возможности передачи участков недр в собственность частных лиц или в аренду или на каком-либо ином праве не столь важно, а важно, чтобы данное установление отражало реальность и действительно регулировало складывающиеся отношения.

Изучение исторических проблем предоставления рудников на праве срочной аренды, а также анализ современной практики предоставления земельных участков приводят автора к выводу, что, на каком бы праве не предоставлялись участки недр, всегда необходимо учитывать цель их предоставления.

Возможно, что для предоставления участков недр в целях разведки и добычи полезных ископаемых не требуется предоставления их в собственность, а достаточно будет предоставить в пользование, например, на условиях договора концессии, так как сам характер пользования участками недр в связи с разведкой и добычей полезных ископаемых приводит к мысли о необходимости временного ограничения данного использования. Предоставляя же участки недр под размещение объектов недвижимости, следует учесть, что вряд ли срочная аренда недр для размещения объекта недвижимости с большим сроком эксплуатации, чем срок аренды, будет отражать потребности складывающихся правоотношений.

Поэтому, по нашему мнению, для подобных случаев необходимо разработать подробную процедуру предоставления участков недр субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, физическим и юридическим лицам, в том числе на праве собственности. При этом должен быть предусмотрен принцип следования участка недр за недвижимостью, которая в данном участке недр расположена, аналогично закрепленному в гражданском праве принципу следования земельного участка за расположенным на нем недвижимым имуществом.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что действующее законодательство о недрах требует существенной корректировки, которая должна начаться с определения базовых элементов вещного права: объекта и субъекта.

Библиографический список

1. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра / Трубецкой К.Н., Краснянский Г.Л., Курский А.Н., Панфилов Е.Н. М.: Изд-во Академии горных наук, 2000. 247 с.
2. Гражданский кодекс РФ (часть первая): Федер. закон от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №32, ст. 3301, 3302.
3. Дудиков М.В. Собственность на недра в Российской Федерации // Юрист. 2007. №1. С. 13–18.
4. Навроцкая Л.Г. Теоретические вопросы правового регулирования горных правоотношений в СССР: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1976. 12 с.
5. О государственной границе Российской Федерации: закон Рос. Федерации от 1 апреля 1993 г. №4730-1 // Ведомости Съезда нар. депутатов Рос. Федерации и Верхов. Совета Рос. Федерации. 1993. №17, ст. 594.
6. О недрах: закон Рос. Федерации от 21 февраля 1992 г. №2395-1 // Ведомости Съезда нар. депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации. 1992. №16, ст. 834.
7. Проект концепции совершенствования общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации, рекомендованный Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к опубликованию в целях обсуждения (протокол от 11.03.2009 г. №2) // Вестн. Высшего арбитражного суда РФ. 2009. №4, ст. 9–185.