УДК 349.3

К ВОПРОСУ О СТРУКТУРЕ ОСОБЕННОЙ ЧАСТИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

А.Л. Благодир

Кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения

Институт (филиал) Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина в г. Кирове

610000, г. Киров, ул. Московская, 30

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

На основе системного и функционального подходов исследуется структура Особенной части права социального обеспечения и обосновывается наличие в ней самостоятельных институтов: пенсионного обеспечения, по поводу обеспечения граждан пособиями, трудового стажа, обеспечения по социальному страхованию пострадавших на производстве и профессиональных заболеваний, медицинской помощи и лечения, социального обслуживания, государственной социальной помощи, по поводу установления юридических фактов, по поводу реализации гражданином своего права на тот или иной вид социального обеспечения, а также по поводу разрешения жалоб и споров.

 Ключевые слова: нормативное предписание; институт; Особенная часть права социального обеспечения

Из теории права известно, что структура отрасли права, являясь многоуровневой структурой, включает в себя следующие элементы: отдельного нормативного предписания, правового института.

Первичным подразделением структуры права является отдельное нормативное предписание, главной функцией которого в правовой системе является обеспечение конкретизированного, детального, точного и определенного нормативного регулирования общественных отношений.

Следующим, уже наиболее сложным правовым образованием является правовой институт. Правовой институт, прежде всего, отличается известной внутренней организацией охватываемого им нормативного материала. Отличается он и от других правовых образований, во-первых, наличием самостоятельного регулятивного воздействия на определенные участки отношений, во-вторых, интеллектуально-волевым содержанием, т.е. фактической и юридической однородностью его норм (специфическое группы понятий, общих положений, терминов, своеобразие юридической конструкции). Главная функция правового института состоит в том, чтобы в пределах своего участка общественных отношений данного вида или рода обеспечить цельное, относительно законченное регулирование.

Впервые к делению Особенной части на институты обратился В.С. Андреев. В частности, он отмечал, что правовым институтом Особенной части права социального обеспечения называется группа правовых норм, регулирующая отдельные виды пенсионных отношений или виды других отношений, являющихся предметом этой отрасли права [1, c. 26]. Что касается норм, регулирующих другие отношения, то их можно объединить в такие институты: пособия, медицинская помощь и лечение; материально-бытовое обеспечение и культурное обслуживание престарелых и инвалидов; общественные формы содержания и воспитания подрастающего поколения [2, c. 27–28]. Исходным основанием для такой классификации В.С. Андреев считал виды предоставляемого обеспечения, обслуживания и услуг.

Нельзя не отметить фундаментальное исследование советского периода В.Ш.Шайхатдинова, который с системных позиций рассмотрел институты Особенной части и предпринял попытку обосновать их взаимодействие с другими структурными элементами и системой отрасли права социального обеспечения в целом [18, c. 110–136].

Развитие отрасли права социального обеспечения в постсоветский период показывает, что отдельные институты Особенной части права социального обеспечения являлись объектом научных исследований. Однако это обстоятельство не может дать целостного представления о структуре Особенной части и взаимодействии составляющих ее правовых институтов между собой и с системой права социального обеспечения в целом.

Анализ учебной литературы также не может дать целостной картины Особенной части как структурного подразделения системы права социального обеспечения. Обобщая имеющиеся критерии распределения правовых норм в институты Особенной части, можно отметить, что одни ученые (В.С. Андреев, В.Ш. Шайхатдинов, М.Л. За­харов, Э.Г. Тучкова, Е.Е. Мачульская) считают такими критериями предмет правового регулирования и виды обеспечения, другие (А.Д. Зайкин) допускают возможным для группировки норм внутри институтов Особенной части рассматривать субъектов социально-обеспечительных отношений, третьи (М.В. Филиппова, В.А. Ершов) берут за основу формирования правовых институтов организационно-правовые формы социального обеспечения (обязательное социальное страхование и государственное социальное обеспечение), четвертые (С.М. Ковалевский, С.В. Люминарская и др.), проводя исследование отдельных правовых норм, делают выводы о необходимости формирования соответствующих институтов, пятые (Г.В. Сулейманова, В.П. Галаганов) выделяют в Особенной части институт льгот.

Очевидно, что в настоящее время существуют серьезные пробелы в понимании построения структуры Особенной части права социального обеспечения, что требует незамедлительного решения, поскольку различные подходы к структурированию Особенной части сказываются на целостном формировании отрасли права социального обеспечения.

Одним из центральных институтов Особенной части является институт пенсионного обеспечения. «Внешней» формой оформления общественных отношений по поводу пенсионного обеспечения являются несколько нормативных правовых актов [7; 10; 12]. Пенсионные нормы слишком многочисленны и разнообразны, поэтому они подразделяются по общим признакам на несколько институтов. Очевидно, что институт пенсионного обеспечения оказывает самостоятельное регулятивное воздействие на определенный участок отношений, он отличается от других институтов права социального обеспечения фактической и юридической однородностью. Его содержание выражено в специфической группе понятий (пенсия), терминов (страховая часть трудовой пенсии, фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии по старости, порядок назначения, перерасчета пенсии). Нормы права, во-первых, дифференцированы в зависимости от специфики события, в связи с которым предоставляется пенсионное обеспечение (старость, инвалидность, утрата кормильца и т.д.), во-вторых, они интегрированы в такую юридическую конструкцию, которая отражает их общие черты, связанные с обеспечением граждан пенсиями. Мы видим, что перед нами комплексный (генеральный) институт пенсионного обеспечения, состоящий из самостоятельных предметных регулятивных институтов: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальных пенсий.

При рассмотрении норм, регулирующих отношения по поводу предоставления гражданам материального обеспечения в виде пенсионного обеспечения, не имеет существенного значения источник их финансирования (за счет средств обязательного страхования или за счет средств государственного бюджета), поскольку обеспечение граждан пенсиями гарантировано Конституцией РФ (ст. 39).

Институт исчисления и назначения пенсий является функциональным институтом в структуре комплексного (генерального) института пенсионного обеспечения, поскольку его нормы регулируют особую разновидность отношений. Данный институт, во-первых, призван дать «сквозное» регулирование отдельным операциям в правовом регулировании, касающимся многих разновидностей пенсионных отношений, во-вторых, у него тоже есть свой участок общественных отношений (например, нормы, регулирующие исчисление и назначение пенсий, их перерасчета и др., имеют своим предметом отношения заявителя с органом, назначающим и выплачивающим пенсию).

Специфическое содержание имеют отношения по поводу обеспечения граждан пособиями, которые также в системе Особенной части отрасли образуют самостоятельный комплексный (генеральный) институт пособий. Отношения по поводу обеспечения пособий регулируются многочисленными нормативными правовыми актами [8; 9; 11; 13; 14]. Предоставление гражданам социальных пособий осуществляется различными органами, в том числе и работодателем, из разных финансовых источников, в связи с различными социальными рисками. Такими социальными рисками могут быть: потеря заработка, материнство, заболевание, рождение, смерть и др. Хотя правовые нормы, регулирующие предоставление гражданам то или иное пособие, различны, все они представляют собой устойчивые, относительно замкнутые комплексы норм, находящиеся в одной плоскости, имеющие своей целью компенсировать в денежной форме полностью или частично утраченный заработок, оказать материальную поддержку в связи с наступлением какого-либо социального риска. То есть в структуру комплексного (генерального) института социальных пособий входят простые, регулятивные, предметные институты сообразно определенному участку общественных отношений: институт пособия по безработице, институт пособия по временной нетрудоспособности, институт пособия по беременности и родам, институт пособия при рождении ребенка, институт пособия женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, институт пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, институт пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, институт пособия на ребенка, институт пособия на погребение и др.

Очевидно, что комплексный (генеральный) институт социальных пособий состоит из простых институтов, регулирующих тот или иной вид предоставляемого пособия. Количество институтов напрямую зависит от количества принятых законодателем нормативных правовых актов. Данное обстоятельство, а также отсутствие кодифицированного нормативного правового акта, несомненно, тормозит развитие как института социальных пособий, так и отрасли права социального обеспечения в целом.

Особое место в структуре Особенной части занимают правовые нормы, касающиеся трудового стажа. Специфика данных правовых норм заключается в том, что они не сосредоточены в каком-то одном нормативном правовом акте, а могут располагаться в самостоятельном структурном подразделении нормативного акта [12] (в главе) либо непосредственно в одной из статей [7; 14]. Нормы, образующие институт трудового стажа, приводят к дифференциации и интеграции нормативного материала, поскольку «регулируют отдельные элементы, общие для тех видов отношений, в основаниях возникновения которых, в качестве самостоятельного юридического факта содержится требование о трудовом стаже» [4, c. 101] (например, в пенсионных отношениях, в отношениях по предоставлению пособия по временной нетрудоспособности и др.). То есть сформировалась стойкая правовая общность, объединяющая правовые нормы о трудовом стаже.

Эволюция развития социально-обеспечительных правовых норм показывает, что в связи с принятием Федерального закона от 24 июля 1998г. №125-ФЗ (ред. от 09.12.2010) «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» в структуре Особенной части отрасли права социального обеспечения сформировался новый институт обеспечения по страхованию пострадавших на производстве и профессиональных заболеваний. Содержание данного института составляют правовые нормы, которые устанавливают круг лиц, подлежащих данному виду обеспечения, непосредственно виды обеспечения, размер страховых выплат, а также права и обязанности субъектов страхования. Правовые нормы, входящие в состав этого института, обеспечивают цельное и относительно законченное регулирование в пределах своего участка общественных отношений, поэтому он является простым, предметным и регулятивным.

Следующим институтом в структуре Особенной части отрасли права социального обеспечения является комплексный (генеральный) институт медицинской помощи и лечения, получивший свое «внешнее» выражение в ряде нормативных правовых актах, таких как Конституции РФ, закон РСФСР «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. №5487-1 (в ред. от 28.09.2010 г.), постановление Правительства РФ от 29 октября 2010 г. №865 «О государственном регулировании цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов» и др.

В составе данного института, в зависимости от правовых норм, регулирующих предоставление отдельных видов оказываемой медицинской помощи сформировались простые регулятивные институты: институт первичной медико-социальной помощи, институт скорой медицинской помощи, институт специализированной медицинской помощи, институт медицинской помощи оказываемой гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих. Особое место в структуре данного института занимают нормы, регулирующие порядок предоставления гражданам санаторно-курортного лечения, образующие простой предметный регулятивный институт.

Представляется, что каждый из указанных выше простых институтов обладает устойчивым, относительно замкнутым комплексом норм, но вместе с тем данные нормы характеризуются устойчивыми закономерными связями, которые выражены в общих предписаниях основных принципов охраны здоровья граждан.

Достаточно сложным комплексным (генеральным) институтом Особенной части считается институт социального обслуживания. В настоящее время система социального обслуживания России сформировалась, и общественные отношения в этой сфере социального обеспечения нашли «внешнее» отражение в Конституции РФ, федеральных законах РФ: «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 г., «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г., «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. и др.

В структуру комплексного (генерального) института социального обслуживания входят взаимосвязанные группы норм, регулирующие неоднородные отношения разных видов по «натуральному» обеспечению в зависимости от субъектов. В составе указанного института имеются простые, предметные, регулятивные институты, нормы которых регулируют отдельные виды социального обслуживания: институт стационарного обслуживания, институт полустационарного обслуживания, институт социальной помощи на дому, институт социальной и консультативной социальной помощи, институт профессионального обучения и трудоустройства инвалидов, институт обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, институт протезно-ортопедической помощи, институт социального обслуживания детей. Каждый из перечисленных простых институтов имеет свою структуру и в значительной части нормы всех этих институтов обособлены. Обособление производится по таким критериям, как: нормы, устанавливающие круг субъектов; нормы, устанавливающие объем предоставления «натурального» обеспечения по каждому из видов социального обслуживания; нормы, устанавливающие условия предоставления «натурального» обеспечения (бесплатно, со скидкой или за полную стоимость).

Любое общество не стоит на месте, оно постоянно развивается, вместе с ним развиваются и общественные отношения в той или иной сфере социальной жизни, которые, в свою очередь, требуют закрепления в определенных нормативных правовых актах. В последнее десятилетие (начиная с 2000г.) достаточно активное развитие общественных отношений в сфере социальной обеспечения со стороны государства позволяет нам констатировать, что в отрасли права социального обеспечения сформировался комплексный (генеральный) институт государственной социальной помощи. Государственная социальная помощь может предоставляться гражданам как в денежном (компенсация, субсидия и др.), так и в натуральном (продукты питания, одежда, обувь и др.) видах.

Системообразующими критериями для формирования данного института, по нашему мнению, являются следующие:

– предмет правового регулирования комплекса общественных отношений, образующих указанный институт, составляют материальные отношения (предметный критерий);

– отраслевые принципы отрасли права социального обеспечения пронизывают правовые нормы, входящие в состав данного института;

– субъектами – получателями государственной социальной помощи могут быть нуждающиеся граждане;

– специфика событий (социальных рисков), в связи с которыми предоставляется тот или иной вид государственной социальной помощи.

Комплексный (генеральный) институт государственной социальной помощи обеспечивает самостоятельное регулятивное воздействие на определенный участок отношений, который отличается фактической и юридической однородностью. Его содержание выражено в специфической группе понятий (трудная жизненная ситуация, малообеспеченность), терминов (субсидия, компенсация, набор социальных услуг и др.).

Посредством объединения однородных специфических правовых норм данного вида обеспечивается цельное, относительно законченное регулирование, выполняется главная функция института, при этом обнаруживаются признаки самостоятельного правового института. Отношения по поводу государственной социальной помощи регулируются многочисленными нормативными правовыми актами различного уровня [6; 15; 16], исходя из чего в состав комплексного (генерального) института государственной социальной помощи можно включить простые регулятивные, предметные институты: институт предоставления набора социальных услуг; институт компенсационных выплат учащимся гражданам, находящимся в академических отпусках по медицинским показаниям; институт компенсационных выплат по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; институт компенсационных выплат неработающим женам граждан рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов уголовно-исполнительной системы в отдаленных гарнизонах и местностях, где отсутствует возможность их трудоустройства; институт компенсационных выплат неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами; институт компенсационных выплат гражданам, пострадавшим от радиационных и техногенных катастроф; институт жилищных субсидий; институт материнского (семейного) капитала.

Очевидно, что предлагаемая структура института государственной социальной помощи шире, чем понятие «государственная социальная помощь», закрепленное в Федеральном законе РФ «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г. Данный институт объединяет правовые нормы, регулирующие не только предоставление помощи гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию и малообеспеченным, но и другие нормы, в соответствии с которыми государство признает определенные обстоятельства социально значимыми для общества и готово их урегулировать.

Институт государственной социальной помощи до настоящего времени находится в состоянии формирования и становления. Об этом свидетельствует наличие различных точек зрения ученых о простых институтах, его составляющих [3, c. 67; 5, c. 14; 17, c. 342].

В структуру Особенной части отрасли права социального обеспечения кроме институтов, регулирующих сложный комплекс материальных общественных отношений, входят специализированные процедурно-процессуальные институты, правовые нормы которых регулируют отношения: по поводу установления юридических фактов, по поводу реализации гражданином своего права на тот или иной вид социального обеспечения; по поводу разрешения жалоб и споров.

Подводя итог исследованию структуры Особенной части отрасли права социального обеспечения, необходимо сделать некоторые выводы. Во-первых, Особенная часть отрасли состоит из предметных и функциональных институтов, институты могут быть как простыми, так и комплексными; во-вторых, отдельные институты в настоящее время еще находятся на стадии формирования и развитие социально-обеспечительных отношений может привести к формированию новых структурных подразделений в системе отрасли.

Библиографический список

1. Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР. М.: Юрид. лит., 1971. 254 с.

2. Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР. (Советское право социального обеспечения): курс лекций, темы I–VIII. М.: РИО ВЮЗИ, 1969. 104 с.

3. Галаганов В.П. Право социального обеспечения: учебник для студентов сред. проф. учеб. заведений. М.: Издат. центр «Академия», 2004. 416 с.

4. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2004. 608 с.

5. Лушникова М.В. Право социального обеспечения (Общая часть): учеб. пособие / Яросл. гос. ун-т. Ярославль, 1997. 217 с.

6. О государственной социальной помощи: Федер. закон Рос. Федерации от 17 июля 1999 г. №178-ФЗ (ред. от 08.12.2010) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. №29, ст. 3699.

7. О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 15 дек. 2001 г. №166-ФЗ (ред. от 03.05.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №51, ст. 4831.

8. О государственных пособиях гражданам, имеющим детей: Федер. закон Рос. Федерации от 19.05.1995 №81-ФЗ (ред. от 07.03.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. №21, ст. 1929.

9. О занятости населения в Российской Федерации: закон Рос. Федерации от 19.04.1991 №1032-1 (ред. от 27.07.2010) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №17, ст. 1915.

10. О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей: закон Рос. Федерации от 12 февр. 1993 г. №4468-1 (ред. от 10.12.2010) // Ведомости Совета Народ. Депутатов и Верхов. Совета Рос. Федерации. 1993. №9, ст. 328.

11. О погребении и похоронном деле: Федер. закон Рос. Федерации от 12 янв. 1996 г. №8-ФЗ (ред. от 25.11.2009) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №3, ст. 146.

12. О трудовых пенсиях в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 17 дек. 2001 г. №173-ФЗ (ред. от 27.07.2010) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №52 (ч. 1), ст. 4920.

13. Об иммунопрофилактике инфекционных болезней: Федер. закон Рос. Федерации от 17 сент. 1998 г. №157-ФЗ (ред. от 08.12.2010) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. №38, ст. 4736.

14. Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством: Федер. закон Рос. Федерации от 29 дек. 2006 г. №255-ФЗ (ред. от 08.12.2010, с изм. от 25.02.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. №1 (ч. 1). ст. 18.

15. Об осуществлении ежемесячных компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами: постановление Правительства РФ от 04 июня 2007 г. №343 (ред. от 15.07.2010) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. №24, ст. 2913.

16. Об утверждении Порядка назначения и выплаты ежемесячных компенсационных выплат отдельным категориям граждан: постановление Правительства Рос. Федерации. от 03 нояб. 1994 г. №1206 (ред. от 04.08.2006) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №29, ст. 3035.

17. Право социального обеспечения: учебник / под ред. М.В. Филипповой. М.: Юристъ, 2006. 446 с.

18. Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1986. 156 с.