УДК 347.73

О ПОНИМАНИИ ПРЕДМЕТА ФИНАНСОВОГО ПРАВА РОССИИ С ПОЗИЦИИ СТРУКТУРЫ ФИНАНОСОВОГО ПРАВА

Г.Г. Пиликин

Кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права Уральская государственная юридическая академия

620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. .

Статья посвящена вопросам определения предмета финансового права и пределам финансово-правового регулирования. Четкое определение предмета финансового права имеет фундаментальное теоретическое и практическое значение. Однако исследования науки финансового права показывают, что определение его предмета является делом архисложным. Обусловлено это тем обстоятельством, что финансово-правовое регулирование осуществляется, по мнению автора, во взаимосвязанном двухуровневом порядке.

Ключевые слова: предмет финансового права; финансовая деятельность государства; государственные финансы

Полагаем, что структурой финансового права является его внутренняя форма, имеющая многоуровневый характер (норма-институт-подотрасль) и составляющая «ядро» системы финансового права. Традиционно под предметом финансового права понимаются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства [24]. Поэтому и в советский период, и после распада СССР в финансово-правовой литературе термин и определение «финансовая деятельность государства» рассматриваются достаточно подробно. Отмечается, что в науке финансового права категория «финансовая деятельность государства» впервые появилась в учебном пособии М.А. Гурвича (1952 г.) и подробно анализировалась в учебнике под редакцией Е.А. Ровинского (1961 г.), а затем с некоторыми модификациями воспроизводилась в литературе [6, с. 27]. Вместе с тем В.А. Лебедев в конце XIX века, применяя в своем фундаментальном труде упомянутую категорию, пишет, что финансовая деятельность государства урегулирована двумя видами (формами) законов. Первая форма сугубо государственная (публичное финансовое право). Вторая форма предусматривает отношения, вытекающие из сделок казны с частными лицами по разным имущественным отношениям. В них государство должно подчиняться общему судебному разбирательству, и привилегии казны (jura et privillegia fisci) здесь неуместны [19, с. 121]. В современном понимании правоотношений вторая форма законов, указанная В.А. Лебедевым, касается имущественных отношений, урегулированных гражданским правом. Подчеркнем, что В.А. Лебедев не рассматривал «финансовую деятельность государства» в том значении и понимании, в каком эта категория используется в современной науке финансового права, отдавая предпочтение понятию «финансовая власть государства» (potestas cameralis) [19, с. 120].

В современной теории права (С.С. Алексеев) определено, что предметом правового регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе могут «поддаваться» нормативно-организационно­му воздействию и в данных социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм, всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования [1, с. 213; 2].

П.М. Годме пишет, что финансовое право – отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы [9, с. 37]. Отметим, что в весьма объемном труде, составляющем почти 1200 страниц текста, Петера Нобеля, посвященном швейцарскому финансовому праву, вообще отсутствует вопрос, связанный с определением предмета финансового права Швейцарии [21]. Полагаем справедливым мнение Н.И. Матузова и А.В. Малько о том, что «предмет является главным, материальным критерием разграничения норм права по отраслям, поскольку он имеет объективное содержание, предопределен самим характером общественных отношений и не зависит в принципе от воли законодателя» [20, с. 315]. С точки зрения Е.М. Ашмариной, общественные отношения, образующие финансовую систему, неоднородны и подразделяются на две большие группы (экономические отношения и учетные системы) [3]. Ряд ученых полагают, что финансовые отношения, входящие в предмет финансово-правового регулирования, подразделяются на основные (эмиссионные, налоговые, бюджетные) и примыкающие (страховые, валютные, финансово-контрольные, учетные и др.) [35, с. 42]. Предмет финансового права, по мнению А.А. Пилипенко, составляют отношения, обладающие властным и имущественным характером; направленностью на образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов; неравенством сторон, зависимостью одних субъектов от других [27, с. 44–45]. С позиции С.В. Запольского не государство создает либо преобразует те или иные экономические отношения в финансовые, а публичный интерес в их осуществлении вынуждает государство регулировать часть денежного оборота императивными методами, а не гражданско-правовыми [12, с. 66].

Поскольку исследователи финансово-правовой материи единодушны в том, что финансовое право является типичным представителем публичного права, более подробно остановимся на рассмотрении природы публичных отношений, имеющем существенное значение для использования законодателем способа правового регулирования. Ульпиан указывает, что «huius studii duae sunt. positiones, publi-cum et privatum: publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem» («изучение права распадается на две части: публичное и частное право. Публичное право, которое относится к положению римского государства, частное, которое относится к пользе отдельных лиц») [22, с. 23, 21, 4; 25; 36]. Следует отметить, что у В.М. Хвостова в русской транскрипции положения Ульпиана звучат следующим образом: «В предмете нашего изучения есть две части: публичное и гражданское (или частное) право; публичным правом мы называем то, которое касается состояния всего римского государства, а гражданским то, которое касается частных интересов частных лиц». Таким образом, отмечает В.М. Хвостов, Ульпиан видит критерий разграничения публичного и гражданского права в различии тех интересов, которые регулируются нормами того и другого права. Нормы, которые назначаются для регулирования интересов, присваиваемых себе государством, относятся к публичному праву; отношения, возникающие по поводу подобных интересов между государством и отдельными его членами, являются публично-правовыми отношениями [22, с. 21–22; 25; 36].

И.А. Покровский указывает, что право, как известно, имеет своей общей целью регулирование межчеловеческих отношений. Но если мы присмотримся ближе к способам и приемам этого регулирования, то заметим следующее крупное различие. В одних областях отношения регулируются исключительно велениями, исходящими от одного-единственного центра, каковым является государственная власть. Эта последняя своими нормами указывает каждому отдельному лицу его юридическое место, его права и обязанности по отношению к целому государственному организму и по отношению к другим отдельным лицам. Только от нее, от государственной власти, могут исходить распоряжения, определяющие положение каждого отдельного человека в данной сфере отношений, и это положение не может быть изменено никакой частной волей, никакими частными соглашениями (еще римские юристы говорили: publicum jus potest, – нормы публичного права не могут изменяться соглашениями отдельных лиц). Регулируя все эти отношения по собственному почину и исключительно своей волей, государственная власть принципиально не может допустить в этих областях рядом с собой никакой другой инициативы. Поэтому исходящие от государственной власти нормы обладают здесь безусловным, принудительным характером (jus cogens): предоставляемые ею права имеют в то же время характер обязанностей; они должны быть осуществлены, так как неосуществление права является неисполнением сопряженной с ним обязанности (бездействие властей). Таким образом, если публичное право суть система юридической централизации отношений, то гражданское право, наоборот, есть система юридической децентрализации: оно по самому своему существу предполагает для своего бытия наличность множества самоопределяющихся центров. Если публичное право есть система субординации, то гражданское право – система координации; если первое есть область власти и подчинения, то второе есть область свободы и частной инициативы [28, с. 8–11].

Предметно и глубоко вопрос о делении права на частное и публичное рассматривает Б.Б. Черепахин, имея в виду необходимость правильного определения критерия разграничения этих двух основных типов правового регулирования [39, с. 93–120]. Ученый указывает, что для нашего вопроса важно не то, что праву соответствует обязанность его осуществления, а то, на чем эта обязанность основана: на властном ли приказе со стороны или же на собственном волеизъявлении обязанного лица (вполне или отчасти); важно также и то, в отношении кого эта обязанность установлена, кто может требовать ее исполнения [39, с. 109].

Отметим, что в современной юридической литературе проблемы соотношения (взаимопроникновения, взаимодействия) публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании находятся в зоне особого внимания [7, с. 12]. По мнению Д.Н. Сафиуллина, принципиально важным для понимания собственности являются вопросы имущественных взаимоотношений государства с собственником. Основным источником денег для общегосударственных нужд служит налогообложение собственников. Политика налогообложения может стимулировать производителей или, наоборот, дестимулировать их деятельность. Если размеры налогов достигают таких объемов, что поглощают все доходы собственника, то последний сохраняет только формально-юридическую оболочку самостоятельности, полностью ее утратив в экономическом и социальном смыслах. В любом случае имеется качественная грань в финансовых взаимоотношениях государства с собственником, за пределами которой последний перестает быть таковым. Сказанное относится не только к налогообложению, но и ко всем другим формам принудительного изъятия дохода (например, через институты обязательного страхования, обязательных займов и т.п.) [29, с. 14–15, 24–25; 33].

Представляется, что финансовое право обладает или должно было бы обладать набором признаков, в состав которых, наряду с общеправовыми и публично-правовы­ми (всеобщности, регулятивности, обязательности, определенности, принудительности, централизованной урегулированности, субординации субъектов и др.) входят и сугубо финансово-правовые. Выявление и уяснение этих признаков позволило бы более четко определить пределы финансово-правового регулирования.

Следует исходить из того, что предусмотренные ст. 8, 57, 71, 72, 75, 106, 114, 124, 132 положения Конституции задают параметры действующего и ожидаемого финансово-правового регулирования. Предписания Конституции, связанные с финансами, предопределяют не только содержание и направление, но и последовательность деятельности законодателя по формированию «финансово-правового портфеля». Это означает, что создание современной финансово-правовой материи будет охватывать значительный временной период. Важными элементами, влияющими на определение пределов финансово-правового регулирования, являются финансы и собственность на государственные (муниципальные) финансы. Представляется, что действие института собственности в финансовых отношениях с точки зрения юридического оформления в значительной мере лишь презюмировалось, но не имело должного урегулирования. В литературе отмечаются непреходящие значение и роль в жизни общества такого фундаментального явления, как собственность. Поэтому невнимание и пренебрежение к вопросам собственности ведет к образованию «взрывоопасных» негативных проблем.

Государственные (и муниципальные) финансы [5, с. 275] формируются главным образом в доходной части бюджетов бюджетной системы России. Очевидно, что любые финансовые средства, на которые у государства (органа местного самоуправления) возникает право собственности, подлежат зачислению в доход бюджета в обязательном порядке. Существенное значение имеет прямое предписание закона о том, что использование органами государственной власти, органами местного самоуправления иных, кроме бюджета, форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств государства, субъектов РФ, муниципальных образований, не допускается (ст. 13–15 Бюджетного кодекса РФ; далее – БК).

В силу закона (ст. 45 Налогового кодекса РФ; далее – НК) трансформация частных финансов в государственные осуществляется, в частности, в установленный срок после уплаты налога. С момента исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налога денежные средства, двигающиеся в сторону доходной части бюджета бюджетной системы, приобретают статус государственной (муниципальной) собственности. Момент исполнения налоговой обязанности определен законом достаточно детально, поскольку является существенным элементом конструкции «исполнение налоговой обязанности».

Согласно ст. 40 БК доходы от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для учета и последующего распределения по установленным нормативам между бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов. Денежные средства считаются поступившими в доход соответствующего бюджета бюджетной системы с момента зачисления на единый счет этого бюджета. Отсюда следует, что с момента перечисления средств до момента их поступления получателю (бюджету) проходит определенный postnumerando (промежуток времени). Однако «время в пути» не влияет на юридический статус, поскольку с момента перечисления денежные средства трансформировались из частных в государственные (муниципальные) финансы.

Представляется, что отношения, связанные с государственными финансами, а также комплекс отношений, направленных на обеспечение надлежащего функционирования финансовой системы страны, составляют предмет финансового права. К ним относятся: денежно-эмиссионные; валютные; налоговые, включая таможенные (в части, связанной с уплатой налогов, пошлин, сборов) и обязательного страхования; бюджетные (включая отношения по государственному кредиту (долгу); публично-банковс­кие; публично-фондовые; международно-финансовые отношения. Полагаем, что особенность предмета финансового права заключается в «охвате» отношений двухуровнего характера. Первый уровень связан с финансами и весьма обширен, поскольку финансы выступают в качестве обязательной основы для функционирования иных, не только сугубо финансовых, правоотношений. Отсюда следует, что этот первый уровень объективно призван обеспечивать надлежащую среду как для публично-правовых, так и для частноправовых отношений. Второй уровень связан непосредственно с государственными финансами и поэтому носит сугубо финансово-правовую природу (налоговые, бюджетные, эмиссионные, валютные).

Известно, что разграничение публично-правовых и частноправовых отношений не имеет четкой границы, подобной той, которая используется на географической карте. Допустимы и применимы «вторжения» в финансово-правовую ткань предписаний, институтов иных отраслей права, равно как и финансово-правовое воздействие на «зоны ответственности» гражданского, трудового, административного права и др. Это взаимодействие между отраслями права понимается как интеграция [32, с. 55–56], воспроизведение «чужих» юридических конструкций, своего рода переложение их на финансово-правовой язык, включение норм и понятий другой отраслевой принадлежности в ткань финансово-правового регулирования путем презюмирования [12, с. 16]. В качестве иллюстрации примеры взаимодействия и корреспонденции соответствующих нормативных предписаний Гражданского и Налогового кодексов Российской Федерации содержатся в литературе [26, с. 501–528].Подтверждением является ситуация, когда законодатель предписывает, что в расчетных отношениях обязанные лица должны использовать лишь определенную форму безналичных расчетов – платежное поручение. Составляя платежный документ (платежное поручение), налогоплательщик обязан следовать правилам оформления, имеющим дополнительный адрес – финансово-правовой. В частности, указывать код бюджетной классификации (КБК), значимость которого состоит в обеспечении соответствующего алгоритма движения средств в бюджетную систему. Указанное взаимодействие финансово-правовых и гражданско-пра-вовых предписаний осуществляется на федеральном и региональном уровнях.

Государство, аккумулируя в доходной части бюджета финансовые средства, устанавливает обязанности, сводящиеся к утрате собственником части своего имущества. При первом приближении может возникнуть впечатление, что субъективные права обязанного лица не усматриваются, а его обязанностям не корреспондируют обязанности государства.Действительно, попытка неуплаты законно установленного налога, приводит в действие принудительные механизмы (имущественные тяготы в виде недоимки, пени, штрафов, административного и уголовного преследования). Вместе с тем у обязанного лица после уплаты налога возникает право на обеспечение правопорядка, строительство дорог, школ и т.д. Иначе говоря, субъективное право возникает с определенным postnumerando (промежутком времени), имеет «веерный» характер и связано с объектами публичного, общественного назначения [5, с. 275].

У государства, обладающего необходимыми государственными финансами, возникает обязанность должным образом осуществлять внутренние и внешние функции. Исполнение расходной части бюджета влияет на соотношение между правами и обязанностями государства и конечного получателя средств. В этом (расходном) финансовом правоотношении у государства присутствуют обязанности по передаче средств (например, для выплаты пенсий, пособий, стипендий, заработной платы сотрудникам бюджетных учреждений), а у конечного получателя наличествуют права по распоряжению этими средствами в отсутствие «непосредственных» обязанностей. Полагаем, что юридическая конструкция финансовых правоотношений («доходного» и «расходного») нуждается в специальном исследовании с целью последующего создания эффективного механизма. Существенное значение имеет содержательная наполняемость этой конструкции, обусловленная совокупностью нормативных предписаний на инструментальном уровне, обладающей элементом «прозрачности» и безусловной исполняемости.

В последние годы наукой финансового права осуществляются интенсивные исследования по широкому кругу проблем, связанных с теорией и инструментами финансового права, включая вопросы, относящиеся к предмету финансового права Е.П. Орлюк считает, что предметом финансового права являются общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере публичной финансовой деятельности. Поэтому предметом регулирования финансового права выступают публичные финансы, те, в которых вмешательство государства и наделение одного из субъектов финансовых правоотношений правом властных предписаний вызвано самой сутью существования и деятельности государства [23, с. 96–98]. С.В. Запольский делает вывод: «финансовая система в гносеологическом смысле выполняет ту же роль, что и понятие предмета правового регулирования для всего права в целом» [13, с. 30]. По мнению Э.Д. Соколовой, предметом финансового права являются денежные, а также организационные и иные общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т.е. в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, обеспечивающих государство и муниципальные образования финансовыми средствами, необходимыми для выполнения их целей и задач [32, с. 74]. А.Д. Селюков полагает, что в настоящее время необходимо новое понимание предмета финансового права как деятельность государства в лице всех публично-правовых образований по обеспечению публичных интересов в сфере эмиссии и обращения денег, включая процессы формирования, распределения и потребления централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, а также осуществления банковской, инвестиционной, страховой деятельности, участия государства в кредитных отношениях [30, с. 74]. С точки зрения Н.М. Казанцева, предмет финансового права образуют состояния, действия, отношения и процессы создания, оценки, обращения, реализации и преумножения ценности прав на материальные и духовные блага в составе национального богатства, размещенного в его частных, публичных и общественных достояниях» [14, с. 4]. И.А. Цинделиани, осуществив обзорный анализ позиций, касающихся предмета, полагает, что «концепция, которая лежит в основе определения предмета финансового права через финансовую деятельность публично-правовых образований по формированию, распределению и использованию денежных фондов, в настоящее время не может раскрыть всего потенциала финансового права. Новые свойства финансового права заключаются в том, что из регулятора публичных финансов оно стало регулятором отношений, существующих параллельно с публичными и связанных с частными финансами» [38, с. 245].

Приведенные выше и высказанные в литературе суждения относительно предмета финансового права [8, с. 20, 2–4, 226–233; 11; 17; 18] показывают, что существующая палитра мнений отражает научный поиск, который на соответствующем этапе развития науки финансового права перейдет в иное качественное состояние, позволяющее определить предмет финансового права, содержание которого бы отражало объективную данность и способствовало законодателю в понимании пределов финансово-правового регулирования. Отсюда вытекает, что исследования предмета финансового права имеют теоретическое значение и практическую значимость. Полагаем, что важная роль в определении предмета финансового права и, соответственно, пределов финансово-правового регулирования должна была быть отведена следующим фундаментальным факторам: а) финансам; б) собственности на государственные финансы, т. е. на публичные, имеющие общественное назначение, вещи; в) публично-правовому характеру финансовых правоотношений; г) «общему интересу», имея в виду интерес общества и государства; д) производству материальных благ, включая инновации. Очевидно, что перевод «энергии» упомянутых факторов в финансово-правовые предписания должен осуществляться с обязательным учетом объективности структуры финансового права, а также единства, определенности и ясности содержания финансового права России.

Библиографический список

1. Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. М.: Велби; Проспект, 2008.

2. Алексеев С.С. Право собственности. Проблемы теории. Екатеринбург, 2006.

3. Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М.: Полиграф, 2004.

4. АшмаринаЕ.М. Структура финансового права РФ на современном этапе // Государство и право. 2004. №9.

5. Бартошек М. Римское право. (Понятия, термины, определения). М.: Юрид. лит., 1989.

6. Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юрист, 1985.

7. Бублик В.А. Публично- и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

8. Веремеенко И.И. К вопросу о предмете финансового права // Актуальные вопросы административного и финансового права: Вып. 2, сб. науч. трудов, М., 2004.

9. Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978.

10. Грачева Е.Ю. Финансовое право: схемы и комментарии. М.: Юриспруденция, 1999.

11. Древаль Л.Н. К вопросу о предмете, методе и системе финансового права // Финансовое право. 2005. №2.

12. Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М.: Эксмо, 2008.

13. Запольский С.В. Теория финансового права. Научные очерки // М.: РАП, 2010.

14. Казанцев Н.М. Финансовое право как «объем прав в денежном выражении» // Современная теория фин. права // Сб. материалов междунар. науч.-практ. конф. М.: РАП, 2011.

15. Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М.: Юрист, 1999.

16. Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2001.

17. Конюхова Т.В. О предмете, методе, системе и учебной дисциплине финансового права // Сб. материалов междунар. науч.-прак.т конф. М.: РАП, 2011, 250 с.

18. Костюков А.Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права: учеб. пособие. Омск: Омский ГУ, 2002.

19. Лебедев В.А. Финансовое право: лекции. СПб., 1882.

20. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2001.

21. Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. М.: Волтерс Клувер, 2007.

22. Новицкий И.Б. Основы римского гражданского права. М., 1960.

23. Орлюк Е.П. Финансовое право как многогранное правовое явление // Современная теория фин. права // Сб. материалов межд.унар науч-практ. конф. М.: РАП, 2011.

24. Парыгина В.А., Тедеев А.А. Финансовое право в схема с комментариями. М.: Эксмо, 2005.

25. Перетерский И.С. Дигесты Юстиниана. М., 1984.

26. Пиликин Г.Г. Налоговые права и обязанности в связи с гражданскими правоотношениями // Гражданское право: учебник / под ред. С.С. Алексеева. М.: Проспект, 2009.

27. Пилипенко А.А. Финансовое право: учеб. пособие. Минск: Книжный дом, 2007.

28. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. Пг., 1917.

29. Сафиуллин Д.Н. Теория и практика правового регулирования хозяйственных связей в СССР: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 14–15.

30. Селюков А.Д. Вопросы методологии в теории финансового права // Современная теория фин. права // Сб. материалов междунар. науч.-практ. конф. М.: РАП, 2011.

31. Советское финансовое право: учебник. М.: Юрид. лит., 1987.

32. Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований / под ред. Е.Ю. Грачевой, М.: ИД, Юриспруденция, 2007.

33. Теория и практика правового регулирования хозяйственных связей в СССР. Свердловск, 1990.

34. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Финансовое право: конспекты лекций и схемы. М.: Дело, 2001. С. 29–30.

35. Финансовое право: учебник / под ред. С.В. Запольского М.: ЭКСМО, РАП, 2006.

36. Хвостов В.М. Система римского права: учебник. М.: Изд-во «Спарк», 1996.

37. Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алматы:, Жетi Жаргы, 1995.

38. Цинделиани И.А. Предмет и система финансового права в современной финансово-правовой литературе // Современная теория фин. права // Сб. материалов междунар. науч.-практ. конф. М.: РАП, 2011.

39. Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве // Труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2001.