УДК 349.3: 342.4

Экспертное заключение на аналитический доклад Министерства здравоохранения и социального развития РФ «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы  Российской Федерации с учетом влияния  мирового финансового кризиса»

Ю.В. Васильева

Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры трудового права и социального обеспечения

Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Экспертное заключение на Аналитический доклад Министерства здравоохранения и социального развития РФ «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса»* затрагивает вопросы о роли государства в развитии пенсионной системы и тарифной политике, о накопительном компоненте и пенсионной формуле, о минимальном размере пенсии и др.

Ключевые слова: пенсионная система РФ; размер пенсии; пенсионные накопления

В аналитическом докладе «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса» (далее – Доклад) затрагиваются важнейшие проблемы развития пенсионной системы Российской Федерации на современном этапе и на долгосрочную перспективу. Главным образом исследуется сфера обязательного пенсионного страхования, представляющая наиболее широкие возможности для эксперимента.  

Инициатива Министерства здравоохранения и социального развития РФ по проведению подробного анализа современного состояния российской системы пенсионного обеспечения и возможных альтернатив ее долгосрочного развития и организация открытого профессионального обсуждения соответствующих проблем с заинтересованными субъектами, научным сообществом заслуживает всемерной поддержки.

На основе учета национальных традиций в данной сфере, международного опыта, тенденций развития пенсионных систем за рубежом в Докладе сделаны важные выводы об актуальном положении дел в пенсионной сфере РФ, предложены обоснованные меры по ее совершенствованию.

В последнее десятилетие развитие российской пенсионной системы, включая аспект ее правового регулирования, осуществлялось в отсутствие концептуального подхода, при недостаточной проработке соответствующих теоретических положений и законодательной базы. До сих пор не приняты необходимые законодательные акты (о профессиональных пенсионных системах, о государственных социальных фондах и др.), а действующие федеральные законы реализуются не в полном объеме. Это мешает упорядоченному развитию российской пенсионной системы и не позволяет прогнозировать его результаты с необходимой здесь степенью предсказуемости и прозрачности.

Поэтому намерение Министерства выработать совместно с заинтересованными субъектами консолидированный сценарий развития российской пенсионной системы, включающий наиболее приемлемые для общества решения, подготовить, и принять Программу долгосрочного развития пенсионной системы РФ следует одобрить.

Основные положения и выводы, содержащиеся в Докладе, не вызвали принципиальных возражений, по ряду из них можно констатировать единство взглядов, по другим высказать  определенные сомнения.

1. О роли государства в развитии пенсионной системы РФ

Полностью поддерживаем высказанную в Докладе идею о необходимости сохранения ведущей роли государства в отношениях по обязательному пенсионному страхованию в РФ. Такой подход обусловлен формированием в России социального государства, что, в отличие от либеральных демократических режимов, подразумевает непосредственное и значительное участие государства в обеспечении конституционных прав граждан в области социального обеспечения.

Природа прав человека на социальное обеспечение предполагает установление ответственности государства за стабильное функционирование национальной пенсионной системы. При этом очевидно, что такая ответственность не может быть ограничена только законодательной деятельностью.

На общую ответственность государства указывает Международная организация труда, заявляя в ст. 71.3 Конвенции №102 о минимальных нормах социального обеспечения (1952 г.) о том, что «член Организации берет на себя общую ответственность за надлежащее предоставление пособий, предусмотренных в соответствии с настоящей Конвенцией, и принимает с этой целью все необходимые меры….»

Исходя из конституционных целей Российской Федерации и в созвучии с международно-правовым подходом разделяем сделанный в Докладе вывод о том, что две главные проблемы – дефицит бюджета ПФР и снижение среднего коэффициента замещения пенсией утраченного заработка – не могут быть полностью урегулированы внутри пенсионной системы без участия государства; государственное регулирование… и финансовая поддержка федеральным бюджетом пенсионной системы на весь переходный период должны оставаться главным и обязательным условием успешной реализации пенсионной реформы (разд. 4, ч. 1 «Государственное регулирование пенсионной системы»).

При этом отмеченная лидирующая функция государства как регулятора в пенсионной системе должна сохраняться не только на переходный период для сохранения социальной стабильности, а и впоследствии. Признание ведущей роли государства в данной сфере имеет особое значение для сдерживания тенденции усиления рыночных отношений в социальном обеспечении Российской Федерации в целом.

2. Накопительный компонент

Следует поддержать предельно взвешенный и острожный подход к оценке накопительного компонента в обязательном пенсионном страховании в современном мире. А равно разделить сомнения в том, что увеличение доли пенсионных накоплений в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации способно сбалансировать бюджет Пенсионного фонда РФ в долгосрочной перспективе и повысить уровень пенсионного обеспечения граждан.

Использование механизма обязательного накопительного финансирования трудовой пенсии в Российской Федерации не отвечает интересам застрахованных лиц. Введение этого механизма в российскую систему обязательного пенсионного страхования было ошибочным политическим решением. Данное решение в первую очередь преследовало достижение экономических целей государства, предполагало снижение затрат пенсионной системы, а также поддержку интересов большого бизнеса, связанных с получением дополнительного финансового ресурса и возможностями его инвестирования.

Подобные новации неминуемо уводят пенсионную систему от ее первоочередной цели – обеспечения надежными и достойными пенсиями к задачам, имеющим мало общего с социальными целями. Тот факт, что государственная пенсионная система становится открытой для влияния рыночных механизмов, вызывает серьезные возражения.

Кроме того, риски, связанные с накопительным финансированием в масштабах национальной пенсионной системы, значительно превышают малочисленные и весьма спорные преимущества от использования данного механизма в условиях современной России – с переходным типом экономики, высокой инфляцией и бедностью значительной части населения.

В Докладе наглядно показано, что реформы, основанные на капитализации средств, не решают финансовых проблем пенсионной системы на длительную перспективу, а связанные с их проведением затраты существенно возрастают в сравнении с изменениями параметров распределительной модели.

Вызывает особые опасения то, что механизм индивидуальной капитализации взносов не может с достаточной степенью надежности гарантировать результат пенсионного страхования. Это неприемлемо с позиций как общей ответственности государства в данной сфере, так и интересов застрахованных лиц, одним из первоочередных требований которых является предсказуемость результатов. Данное требование неразрывно связанно с гарантией возмещения утраченного дохода в установленном размере, однако в условиях обязательного накопления оно становится трудноосуществимо.

Если учесть иные риски, свойственные такой системе, добавить к ним  специфические российские проблемы, связанные с неэффективным регулированием заработной платы, ее низкими размерами и высокой дифференциацией и др., то становится ясно, что пенсионная система, основанная на капитализации взносов, даже в перспективе не решит задачу обеспечения граждан трудовыми пенсиями на уровне желаемых 40% заработка.

Поэтому дальнейшие рассуждения о судьбе накопительного компонента пенсионной системы целесообразно перевести в плоскость сугубо добровольного страхования, не связанного с применением обязательных общенациональных мер по взиманию страховых взносов.

В отношениях по обязательному пенсионному страхованию должен сохраняться солидарный метод финансирования, который позволяет обеспечить перераспределение доходов между группами застрахованных лиц с разными уровнями оплаты труда и отвечает, тем самым, одному из базовых принципов национальной страховой пенсионной системы – принципу солидарности [2].

Таким образом, наиболее приемлемым из предложенных в Докладе представляется второй вариант развития накопительного компонента, в соответствии с которым данный компонент переформатируется из ныне существующего обязательного формата в добровольный формат, имманентно присущий гражданско-правовому институту пенсионных накоплений (разд. 4 Доклада, ч. 3, п. 2 «Оптимизация пенсионных обязательств»).

Здесь возникает, тем не менее, ряд весьма сложных вопросов, связанных с необходимостью изменения порядка учета страховых взносов (в случае возврата тарифа и сумм пенсионных накоплений в страховую часть трудовой пенсии), а также с тем фактом, что добровольность участия в формировании пенсионных накоплений в полной мере реализована не будет, поскольку взимание 6% страхового тарифа предполагается по-прежнему осуществлять в обязательном порядке.

В то же время такое переформатирование может быть менее чувствительным для застрахованных лиц, если взимание 6% тарифа на накопительную часть будет перенесено на государство (такая возможность в Докладе оговаривается). Но в данном случае остается открытым вопрос об источниках финансирования, ведь система обязательного пенсионного страхования и без того слишком сильно зависит от дотаций из федерального бюджета.

Использовать первый вариант, в котором предлагается сохранить накопительный компонент в существующем объеме, гораздо менее желательно, поскольку это потребует серьезных мер по его модернизации, изложенных в разд. 3 Доклада. Возможность реального осуществления, а равно и эффективность некоторых их них вызывают сомнения.

Кроме того, как справедливо отмечено в Докладе, актуарные расчеты показывают: для того чтобы доля накопительной части составила в структуре трудовой пенсии хотя бы не менее 15%, необходимо уплачивать взносы в размере 6% с заработка не менее 600 тыс. в год в течение не менее 30 лет. Вряд ли эти параметры будут достигнуты в обозримой перспективе.

С учетом этого третий вариант – сохранение накопительного компонента в структуре пенсионной системы, но с сокращением его объема – представляется неприемлемым, во всяком случае с точки зрения интересов застрахованных лиц. В условиях, когда даже существующий тариф в 6 % не обеспечивает должного уровня возмещения в размере пенсии, его снижение до 3 % будет профанацией, ставящей под сомнение целесообразность затрат на администрирование такой пенсионной системы в принципе.

3. Тарифная политика

Необходимо поддержать идею фиксации тарифа страховых взносов на нынешнем уровне. Эта мера необходима для поддержки производителей и развития экономики. В силу того, что ключевым фактором для решения проблем, связанных с демографическими изменениями, является рост производства, дальнейшее увеличение страховой нагрузки на работодателей крайне нежелательно.

В то же время льготы по уплате тарифа, предоставленные отдельным категориям страхователей, следует отменить. Эта мера позволит повысить доходную часть бюджета и одновременно защитит права застрахованных лиц, занятых у таких страхователей, поскольку из-за сниженного размера страховых взносов их пенсионные права формируются в меньшем объеме.

В докладе в связи с этим обстоятельством говорится о некоей компенсации за счет средств федерального бюджета выпадающих доходов ПФР в целях недопущения уменьшения прав застрахованных лиц, занятых у этих страхователей. Но, видимо, имеется в виду общая поддержка бюджета ПФР со стороны федерального бюджета, поскольку механизма компенсации индивидуальных выпадающих доходов в связи с использованием льготных режимов уплаты страховых взносов в российском законодательстве нет.

Поэтому пенсионные права застрахованных лиц, занятых у страхователей, имеющих льготы по уплате страховых взносов, неизбежно нарушаются. Для расчета трудовой пенсии применяется эквивалентная формула, которая жестко ограничивает размер пенсии суммой страховых взносов, учтенных в индивидуальном лицевом счете застрахованного лица.

Такая же ситуация сложилась и в отношении индивидуальных предпринимателей и иных страхователей, уплачивающих страховые взносы в виде фиксированного платежа. Представляется, что здесь последствия могут быть еще серьезнее. При внешней формальной защищенности указанных страхователей, которые должны уплачивать фиксированный платеж даже независимо от наличия у них дохода, степень их реальной пенсионной защиты минимальна, поскольку минимальный размер фиксированного платежа иного и не подразумевает.

В данной связи нуждается в пояснении содержащийся в Докладе вывод о том, что данные категории граждан пользуются таким же объемом пенсионных прав, как и остальные застрахованные лица. Не таким же, а эквивалентным их страховым взносам. «Таким же» в данном случае является только фиксированный базовый размер страховой части пенсии, не связанный со взносами.

Следует, таким образом, пересмотреть правила уплаты страховых взносов категориями самозанятых лиц с тем, чтобы он взимался с их реального дохода, который возможно ограничить предельной величиной, установленной для всех остальных категорий страхователей в ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2009 г. №212  «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования». Также следует предусмотреть механизм индивидуальной компенсации страховых взносов для тех застрахованных лиц, которые заняты у страхователей с льготными режимами уплаты взносов.

4. Коэффициент замещения и пенсионная формула

Теоретически коэффициент замещения и пенсионная формула не имеют между собой жесткой зависимости. В то же время пенсионная формула, как правило, связана с используемым методом финансирования пенсионной системы. Переход к накопительной модели финансирования обычно влечет за собой изменение правил расчета пенсии со стажево-заработковой на формулу, основу которой составляют страховые взносы [1 с.6]. Такая формула была введена в российское пенсионное законодательство в 2002 г.

Эксперты МОТ отмечают, что замена метода исчисления пенсий в пользу эквивалентной формулы свойственна реформам, основанным прежде всего на экономическом и финансовом подходах к роли систем социального обеспечения. Это благоприятно для экономического роста. Но с позиции достижения социальных целей обязательного пенсионного страхования возникают вопросы о том, насколько применение этой формулы гарантирует получение предсказуемых и адекватных результатов при замене доходов, и о том, могут ли такие результаты продолжать отвечать критериям, изложенным в Конвенции №102 1952 г., стандартам, известным как «более высокие стандарты» и Европейскому кодексу социального обеспечения [1 с. 6].

Нельзя исключать того, что отмеченная в Докладе тенденция к снижению коэффициента замещения в размере трудовой пенсии по старости связана не только с экономическими и демографическими факторами, но и с заменой правил расчета пенсии. Жесткая зависимость размера трудовой пенсии от суммы страховых взносов, поступивших на ИЛС застрахованного лица, удерживает коэффициент замещения на недостаточном уровне, и без увеличения страховой нагрузки приблизить его к желаемым международным стандартам не удастся.

Следует отметить, что в Докладе нет необходимой четкости в важнейшем вопросе о том, какой коэффициент замещения –  солидарный или индивидуальный – должен быть достигнут в результате реформ. Преимущественно в Докладе говорится о солидарном по стране коэффициенте замещения, который рассчитывается из средней заработной платы в стране и среднего размера трудовой пенсии по старости.

Целесообразность учета столь усредненного показателя вызывает серьезные сомнения, главным образом ввиду чрезмерно высокой дифференциации в оплате труда по отраслям и регионам страны. По оценкам независимых экспертов децильный показатель дифференциации заработной платы в разрезе отраслей экономики, регионов, предприятий современной России составляет 20–25 раз, в Москве превышает 50. Внутриотраслевые различия в оплате труда, по данным Росстата, достигают 100–150 раз (топливная промышленность) [5, с. 70–71].

Средний коэффициент замещения, рассчитанный при столь сильной поляризации населения по заработной плате, не может характеризовать эффективность пенсионный системы РФ и тем более претендовать на то, чтобы учитываться при рассмотрении вопроса о соответствии параметров российской пенсионной системы требованиям Конвенции МОТ №102 и Европейского кодекса социального обеспечения.

С позиции достижения главной цели страховой  пенсионной системы – возмещения утраченного заработка на приемлемом уровне – социальная ценность такого подхода ничтожна, поскольку он ничего кроме «средней температуры по больнице» не показывает.

Ссылки на то, что международные документы используют понятие «типичный получатель и его предыдущие доходы» также не удовлетворяют, поскольку, во-первых, в большинстве стран, ратифицировавших данные акты, нет подобной дифференциации в оплате труда; а во-вторых, в этих актах говорится не о средней заработной плате в стране, а о заработке типичного квалифицированного работника в основной группе экономической деятельности, где занято наибольшее количество работников мужского пола. Кроме того, Конвенция №102 предусматривает возможность корректировки, например, в связи с региональными отличиями в оплате труда, приближая, таким образом, «типичного получателя» к реальному  сложившемуся уровню зарплаты квалифицированного работника (п. 8 и 9 ст. 65).

О необходимости приближения коэффициента замещения к индивидуальному заработку застрахованного лица помимо международных норм свидетельствует Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. утв. Правительством РФ от 17 ноября 2008г. подтверждает № 1662-р, где говорится о создании условий для повышения индивидуального коэффициента замещения утраченного заработка, на который начислялись страховые взносы, трудовой пенсией по старости не менее чем до 40%.

Достичь этого показателя при использовании эквивалентной пенсионной формулы, как уже было указано, проблематично. Кроме того, данная формула не позволяет прогнозировать результат страхования. По сути действующим российским законодательством уровень минимального замещения прежнего заработка полной пенсией после приобретения необходимого страхового стажа вообще никак не определяется.

В отличие от этого Конвенция №102 устанавливает четкое количественное соотношение между продолжительностью стажа и размером пенсии: за тридцать лет трудового (страхового) стажа размер пенсии должен достигнуть не менее 40% стандартного заработка (ст. 65).

При выборе перспектив развития российской пенсионной системы следует рассмотреть возможность возврата к расчету трудовой пенсии на основании стажа и заработной платы. Можно привести следующие основные доводы в пользу такого решения.

Во-первых, именно эта формула в полной мере отвечает принципу социальной солидарности и связанной с ним технике финансирования. В данном случае особая ценность солидарности проявляется в возможности перераспределения средств между различными по уровню доходов группами застрахованных лиц.

Эквивалентная формула, как тесно связанная с накопительным методом финансирования, не преследует этих целей, ее социальная ценность ниже. Применение указанной формулы следует ограничить расчетом накопительной части трудовой пенсии, в том случае если последняя будет сохранена.

Во-вторых, аргументом является отмеченный в Докладе здоровый консерватизм ведущих стран мирового сообщества, сохранивших в своих национальных пенсионных системах распределительные модели. Добавим к этому, что большинство промышленно развитых стран (включая страны-члены ОЭСР) используют в своих пенсионных формулах параметры стажа и заработка. Данные параметры постоянно совершенствуются, но тип формулы остается неизменным [3, с. 38–39].

Возврат в пенсионное законодательство РФ прежних правил расчета пенсии (во всяком случае применительно к страховой части пенсии) также должен сопровождаться их улучшением. Например, возможно увеличить требования к продолжительности периода, за который учитывается заработок;  ввести более строгие правила учета кредитных (нестраховых) периодов в трудовом стаже; установить (восстановить) правила «осовременивания» заработков применительно к современному уровню оплаты труда и др.

В-третьих, преимущества метода расчета пенсии, основанного на стаже и заработке, – в ее простоте и прозрачности. В докладе высказано желание окончательно упростить структуру трудовой пенсии. Указанный метод расчета пенсии позволяет реализовать это пожелание наилучшим образом.

Опасения авторов Доклада по поводу того, что возврат к стажево-заработковой формуле расчета пенсии может привести к повторению на новом круге ранее существовавших негативных явлений (искусственное ограничение размера пенсии определенной величиной), не основательны. Известно, что причина указанных негативных явлений заключалась не в правилах расчета пенсии, а в непродуманных, а порой - и в незаконных волевых решениях, изменивших пенсионное законодательство к худшему.

От таких решений, к сожалению, не застрахован любой, даже самый совершенный правовой механизм, в том числе предлагаемая в Докладе балльная формула исчисления пенсии. Заметим, что подсчет актуальной стоимости каждого года страхового стажа, выводимой с учетом соотношения индивидуального заработка застрахованного лица, полученного в течение соответствующего года, со средним заработком в стране за тот же временной период, уже имел свой аналог в недавней истории российского пенсионного законодательства.

Подобный механизм для расчета индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП) закреплял Федеральный закон от 27 июля 1998 г. №113. И что же? Средняя заработная плата по стране (утверждаемая Правительством РФ) искусственно сдерживалась, не позволяя в должном объеме учесть индивидуальный заработок при расчете пенсии.

Есть ли гарантии того, что в случае с балльной формулой не произойдет то же самое? Кроме того, выше говорилось о том, насколько неэффективно использовать усредненные показатели по заработной плате в современных российских условиях, усугубленных чрезмерной дифференциацией в оплате труда и отмеченной в самом Докладе размером ее скрытой доли, достигшей половины от фонда оплаты труда и 13,8% ВВП.

5. О минимальном размере пенсии

Кроме урегулирования размеров трудовых пенсий в связи с прежними заработками не менее важно установить нормы о минимальном размере трудовой пенсии. На сегодняшний день такие нормы отсутствуют в российском законодательстве.

Известно, что пенсионная защита выполняет две базовые функции: возмещение прежнего дохода и обеспечение минимального уровня жизни. В идеале функцию защиты от бедности должна выполнять социальная пенсия, но реальное положение дел таково, что и трудовые пенсии не всегда покрывают расходы на основные жизненные нужды.

Между тем гарантия предоставления минимального уровня пенсии, который обеспечивал бы сохранение здоровья и достаточные условия жизни является принципиальным условием функционирования пенсионной системы, в том числе и системы, основанной на взносах. Согласно Рекомендации МОТ №131 (1967 г.) о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца минимальный размер пособия по старости должен гарантировать минимальный уровень жизни (п. 23).

В Докладе практически не уделено внимания этому важнейшему вопросу. Сказано лишь  о введении в 2010 г. социальной доплаты к пенсии малообеспеченным пенсионерам.

Можно ли расценивать данную меру как решение проблемы минимального размера пенсии? Думается, что нет. Введение социальной доплаты позволило немного повысить материальное обеспечение беднейших пенсионеров, но не исправило дефектов законодательства об обязательном пенсионном страховании.

Новая выплата называется «социальная доплата к пенсии», но при этом основой для ее установления служит не пенсия, а совокупность выплат, куда кроме пенсии входят суммы ЕДВ, ДМО и некоторые иные, установленные как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Совокупность указанных выплат не может рассматриваться в качестве «пенсионного набора» (pension mix), позволяющего обеспечить выполнение требований Конвенции МОТ №102 1952 г., поскольку в такой набор могут быть включены лишь те виды пенсионных выплат, которые удовлетворяют закрепленным в Конвенции требованиям относительно стажа (ст. 29) и срока выплаты (ст. 30) и предоставляются в виде пенсии.

Поэтому, как временная мера, социальная доплата выполняет свое назначение, но принципиальное решение вопроса требует законодательных гарантий именно минимального размера трудовой пенсии. Следует заметить, что Конституционный Суд РФ расценил исключение из законодательства о социальном обеспечении категории «минимальный размер пенсии по старости» без закрепления иного объективного критерия, гарантирующего лицу нормальную жизнедеятельность как нарушение со стороны федерального законодателя [4].

Минимальный размер трудовой пенсии должен быть установлен на уровне не ниже величины прожиточного минимума (поскольку на сегодня лишь этот показатель является официальным критерием необходимости оказания социальной поддержки со стороны государства). Однако в перспективе следует переходить к иным воспроизводственным категориям, в частности к минимальному потребительскому бюджету.

Библиографический список

1. Груа Ж.-В. Принципы и адекватность социального обеспечения // К реформе социального обеспечения: принципы и прагматизм. М.: Изд. Бюро МОТ, 2001. С. 5–14.
2. Конвенция МОТ о минимальных нормах социального обеспечения (ст. 71.1). 1952. №102.
3. Пенсионные формулы // Финансовое обеспечение пенсионных систем. М.: Изд. Бюро МОТ, 2001. Вып. 11.
4. По жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»: определение Конституционного суда Рос. Федерации от 15 февраля 2005 г.  №17-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 16, ст. 1479.
5. Роик В.Д. Социальный бюджет: нормативные и методологические аспекты анализа. М., 2006.