Содержание

ОСОБЕННОСТИ ПОДГОТОВКИ И ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМА СУБЪЕКТА РФ ПО ВОПРОСУ ОБ ОБРАЗОВАНИИ НОВОГО СУБЪЕКТА

Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и финансового права, заведующий кафедрой конституционного и финансового права Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Ключевые слова: объединительный референдум; новый субъект РФ; формулировка вопроса референдума; наименование субъекта РФ; сроки референдума; инициатива проведения референдума; результаты референдума

Референдумы по вопросу об образова-нии в составе Российской Федерации ново-го субъекта РФ являются по сути объедини-тельными, они имеют свои особенности, которые определяются Федеральным кон-ституционным законом от 17 декабря 2001 г. №6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе но-вого субъекта Российской Федерации»[6]. 

Первая особенность связана с инициа-тивой проведения референдума. Подчерк-нем, что в первоначальной редакции анали-зируемого федерального закона не опреде-ляется субъект инициативы проведения объединительного референдума. Поэтому следовало бы предположить, что данный вопрос должен был решаться исходя из нормы ч. 1 ст. 11 №6-ФКЗ с учетом сле-дующих обстоятельств. Объединительный референдум – это референдум, проводимый на территории тех субъектов РФ, которые заинтересованы в образовании нового субъ-екта путем объединения их территорий. Об-разование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ осуществляется по инициативе заинтересованных субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137) и федеральными кон-ституционными законами (ч. 2 ст. 2 №6-ФКЗ).

Новый субъект РФ может быть обра-зован на основе решения референдума пу-тем объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ (ч. 1 ст. 5 №6-ФКЗ), заинтересованных в объединении (ч. 1 ст. 10 №6-ФКЗ). Из данных законода-тельных положений следует, что объедини-тельный референдум проводится на терри-тории субъектов РФ с сопредельными гра-ницами, если эти субъекты РФ выразили намерение образовать новый субъект РФ.

Кроме того, вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ может быть вынесен на объе-динительный референдум при условии про-ведения соответствующих консультаций с Президентом РФ и только в случае под-держки Президентом РФ инициативы заин-тересованных субъектов РФ (ч. 1 ст. 11

№6-ФКЗ). Решение главы государства о поддержке проведения объединительного референдума принимается после проведе-ния консультаций с заинтересованными субъектами РФ на основе совместного предложения законодательных (представи-тельных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государ-ственной власти) этих субъектов РФ об об-разовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ. Данное предложение представляется Президенту РФ согласно ч. 2 ст. 10 №6-ФКЗ с сопроводительными материалами. В числе последних содержат-ся сведения о предполагаемых сроках про-ведения объединительных референдумов и согласованная формулировка вопроса, вы-носимого на эти референдумы в каждом субъекте РФ (п. «д» ч. 2 ст. 10 №6-ФКЗ).

Исходя из изложенных положений фе-дерального конституционного закона ини-циатива проведение объединительного ре-ферендума должна исходить от органов го-сударственной власти, заинтересованных в объединении субъектов РФ. При этом необ-ходимо, чтобы инициатива была поддержа-на главой государства. В этом смысле сле-дует вести речь о том, что инициатива объе-динительного референдума непосредствен-но связана с инициативой образования но-вого субъекта РФ. Здесь имеет место слож-ный субъектный состав инициативы образования нового субъекта РФ и соответственно – инициативы проведения объединительного референдума. Признание данного обстоятельства свидетельствует о незавершенности законодательного регулирования, что вряд ли может быть отнесено к позитивным новеллам законодательства о референдуме. Поэтому не случайно в поправках к №6-ФКЗ от 31 октября 2005 г. №7-ФКЗ законодатель разграничил инициативу образования нового субъекта и инициативу проведения референдума. Правом референдумной инициативы наделено только высшее долж-ностное лицо субъекта РФ. По данному за-кону, в отличие от общего порядка, гражда-не РФ не обладают правом референдумной инициативы.

Вторая особенность определяется формулой референдума. Формулировка во-проса, выносимого субъектами РФ на объе-динительные референдумы, должна быть идентичной. Вынесение вопроса об образо-вании в составе Российской Федерации но-вого субъекта РФ с различиями в его фор-мулировке не допускается (ч. 1 ст. 11 №6-ФКЗ в ред. №7-ФКЗ от 31 октября 2005 г.) [8]. В силу этого формула объединительно-го референдума согласуется заинтересован-ными субъектами РФ в обязательном по-рядке.

Формула референдума определяется сложной конституционно-правовой приро-дой вопроса объединительного референду-ма. Данный вопрос отражает: а) намерение заинтересованных субъектов РФ образовать в составе Российской Федерации новый субъект путем объединения территорий данных субъектов РФ; б) наименование вновь образуемого субъекта РФ и в) последствия объединения заинтересован-ных субъектов РФ – сохранение или пре-кращение их статуса в качестве субъектов РФ.

Последние два обстоятельства прямо не вытекают из №5-ФКЗ. Поэтому право-мерность постановки вопроса на объедини-тельный референдум в обозначенном под-ходе требует как минимум пояснения.

Необходимо отметить, что наименова-ние субъекта РФ – один из его государст-венно образующих признаков. Все субъекты РФ поименно перечислены в Конституции РФ (ч. 2 ст. 65). Вновь образованный субъект РФ включается в этот перечень согласно ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, будучи персо-нифицированным. А поскольку наименова-ние субъекта РФ есть сфера ведения субъ-ектов РФ [3, с. 130–131], постольку вопрос о присвоении конкретного имени вновь образуемому субъекту РФ может быть решен на объединительном референдуме. Государственно-правовая практика пошла по пути решения данного вопроса на референдуме. На всех проведенных в России объединительных референдумах решался вопрос о наименовании вновь образуемых субъектов РФ.

Относительно вопроса о сохранении (прекращении) статуса субъектов РФ, тер-ритории которых объединяются, нужно ис-ходить из того, что эти вопросы находятся в причинно-следственной связи с образованием в объединительном процессе нового субъекта РФ. На данные, по сути, альтернативные государственно-правовые последствия прямо указывает ч. 2 ст. 5 №6-ФКЗ, в которой устанавливается, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ может повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению.

Приведенная норма федерального конституционного закона является диспози-тивной. В силу этого при объединении тер-риторий субъектов РФ, заинтересованных в образовании в составе Российской Федера-ции нового субъекта, может иметь место как прекращение, так и сохранение статуса этих субъектов РФ [5, с. 19]. Поэтому в формуле объединительного референдума необходимо выразить намерение субъекта РФ и по данному вопросу, поскольку в слу-чае указанной трансформации речь идет о последствиях двоякого рода: о сохранении субъекта РФ в составе вновь образованного субъекта РФ или о прекращении существо-вания в качестве субъекта РФ, т.е. качест-венном изменении государственно-право-вой формы существования народов (народа) или населения объединяющихся субъектов РФ.

Решение данного вопроса согласно общим нормам международного права по-падает под действие принципа права наро-дов на самоопределение, способом осуще-ствления которого согласно Декларации о принципах международного права, касаю-щихся дружественных отношений и со-трудничества между государствами в соот-ветствии с Уставом ООН, может быть уста-новление того или иного политического статуса [4]. В рассматриваемом контексте имеет место приобретение народами (наро-дом) иного конституционно-правового ста-туса или его трансформация. В силу сказан-ного решения обозначенного вопроса долж-но осуществляться с учетом мнения населе-ния.

Практика образования в составе Рос-сийской Федерации новых субъектов РФ показала, что все субъекты РФ, территории которых были объединены, прекратили свое существование согласно федеральным конституционным законам об образовании конкретных субъектов РФ. Однако данный вопрос не был достаточно четко определен в формуле проведенных объединительных референдумов. Косвенно определялась «судьба» статуса лишь автономных округов, которые согласно конкретным (именным) федеральным конституционным законам и в соответствии с решением объединительных референдумов трансформировались в административно-территориальные единицы с особым ста-тусом. В то же время «судьба» статуса материнских субъектов РФ на этих референдумах никак не решалась. Данные субъекты РФ прекратили свое существова-ние только на основе конкретных (именных) федеральных конституционных законов.

Например, на референдум, проведен-ный 7 декабря 2003 г. в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе, был вынесен вопрос: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий авто-номный округ объединились в новый субъ-ект Российской Федерации – Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий автономный округ будет являться админи-стративно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?» Приведенная формулировка достаточно четко отражает два обстоятельства: а) намерение населения заинтересованных субъектов РФ к объеди-нению и соответственно – образованию но-вого субъекта РФ, который именуется «Пермский край», и б) трансформацию Ко-ми-Пермяцкого автономного округа в адми-нистративно-территориальную единицу с особым статусом в составе вновь образуе-мого субъекта РФ.

Аналогичным образом были сформу-лированы вопросы и других объединитель-ных референдумов. При этом в двух вновь образуемых субъектах РФ предполагалось сохранить наименование «материнских» субъектов РФ, а именно: «Красноярский край», «Иркутская область». Отсюда следу-ет, что воля населения «материнских» субъ-ектов РФ, заинтересованных в образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ, по вопросу прекращения их статуса на референдуме не была выявлена. И поэтому «ликвидационный акт» был осу-ществлен федеральным законодателем без учета мнения населения. Это вряд ли может быть признано корректным. Хотя по суще-ству образование нового субъекта путем объединения сопредельных субъектов, как, впрочем, и образование иных территори-альных единиц путем слияния пограничных территорий, приводит к прекращению существования объединившихся субъектов. Однако такой результат, согласно №6-ФКЗ не является безальтернативным.

Некорректность федерального законо-дателя в решении указанного вопроса про-является, в частности, в том, что два вновь образованных субъекта РФ получили на-именование «материнских» субъектов. Пре-емственность в наименовании в литературе не без основания была квалифицирована как фактическое расширение территории «материнского» субъекта и ликвидация государственно-территориального автономного образования под юридическим прикрытием образования нового субъекта РФ [2, с. 37].

Третья особенность заключается в сроках проведения объединительных рефе-рендумов. Объединительные референдумы проводятся в заинтересованных субъектах РФ в согласованные сроки (п. «д» ч. 2 ст. 10 № 6-ФКЗ). Сведения о предполагаемых сроках проведения референдума являются составной частью сопроводительных мате-риалов, направляемых Президенту РФ с предложением заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ.

Предполагаемые сроки были опреде-лены субъектами РФ путем установления единой даты проведения объединительных референдумов. Все объединительные рефе-рендумы проведены в заинтересованных субъектах РФ одновременно: по образова-нию Пермского края – 7 декабря 2003 г.; Красноярского края – 17 апреля 2005 г.; Камчатского края – 23 октября 2007 г.; Ир-кутской области – 16 апреля 2006 г.; Забай-кальского края – 11 марта 2007 г.

В связи с этим встает вопрос: является ли одномоментное проведение объедини-тельных референдумов в заинтересованных субъектах РФ обязательным условием, пре-дусмотренным федеральным законодатель-ством? Единая дата проведения объедини-тельных референдумов была определена в договорном процессе заинтересованных сторон. Следовательно, законодательное понятие «согласованные сроки» было ис-толковано правоприменителем как установ-ление единой даты. Хотя это положение прямо не вытекает из буквального смысла п. «д» ч. 2 ст. 10 №5-ФКЗ. Субъекты РФ могли договориться о проведении референ-думов в разное время, при этом разрыв во времени, видимо, не может быть произ-вольным, а должен быть разумным и обос-нованным. Поскольку последнее не прояс-няет, а усложняет ситуацию с асинхронным проведением объединитель¬ных референду-мов, постольку следует согласиться с пра-воприменителем в том, что согласование сроков означает согласование единой даты проведения референдумов.

Четвертая особенность состоит в из-менении №6-ФКЗ и №7-ФКЗ правового по-ложения участников референдумного про-цесса при подготовке и проведении объеди-нительных референдумов.

1. Правом выдвижения инициативы проведения референдума по вопросу об об-разовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ наделяются высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ (п. 1.1 ч. 1 ст. 11 №6-ФКЗ, введенный №7-ФКЗ от 31 октября 2005 г.), а не граждане Российской Федерации, как это установлено ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 12 февраля 2006 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [7].

2. Высшие должностные лица (руко-водители высших исполнительных органов государственной власти), депутаты законо-дательных (представительных) органов, а также иные лица, замещающие государст-венные или выборные муниципальные должности вправе принимать участие в аги-тации по вопросу объединительного рефе-рендума (п. 1.2 №6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. введен №7-ФКЗ от 31 октября 2005 г.). При этом указанные лица не вправе использовать преимущества своего служебного положения. В то же время в агитации по проведению референдума, согласно №67-ФЗ, указанные лица таким правом не наделены.

Введение указанной нормы объясняет-ся тем, что проведение объединительных референдумов по общим правилам, преду-смотренным №67-ФЗ, оказалось практиче-ски неосуществимым, поскольку соответст-вующие субъекты не проводили никаких агитационных действий. В результате про-ведение первого объединительного рефе-рендума (в Пермской области) оказалось под угрозой срыва. И только личная поли-тическая воля губернатора области позво-лила избежать срыва референдумной ком-пании.

Пятая особенность связана с приня-тием решения на объединительном рефе-рендуме. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должен быть одобрен на референдумах всех заинтересованных субъектов РФ. Это озна-чает, что решение объединительных рефе-рендумов является консолидированным (общим), т.е. решение одного объедини-тельного референдума признается оконча-тельным при условии, что такое же решение будет принято всеми другими объединительными референдумами. Если вопрос об образовании нового субъекта РФ не будет одобрен на референдуме хотя бы одним из заинтересованных субъектов РФ, то решение считается не принятым. В этом случае инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта РФ может быть выдвинута теми же заинтересованными субъектами РФ, но не ранее, чем через год (ч. 3 ст. 11 №6-ФКЗ). Отсюда следует, что позитивное решение объединительного референдума одного субъекта РФ легитимируется аналогичными решениями других заинтересованных субъектов.

Кроме того, позитивное решение объ-единительного референдума одного или не-скольких заинтересованных субъектов РФ утрачивает силу, если в половине других заинтересованных субъектов РФ референ-думы будут признаны несостоявшимися или их результаты будут признаны недействительными (п. 1.3 ч. 1 ст. 11 №6-ФКЗ введен №7-ФКЗ от 31 октября 2005 г.). Законодатель не указывает, может ли в данном случае вновь инициироваться вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ. Представляется, что по смыслу ч. 3 ст. 11 №6-ФКЗ такая инициатива не исключается, но она может быть реа-лизована по истечении определенного вре-мени, которое предстоит определить зако-нодательно.

Официальные данные о результатах объединительных референдумов должны представляться Президенту РФ (ч. 4 ст. 11 №6-ФКЗ), поскольку эти результаты явля-ются основанием для решения главой госу-дарства вопроса о внесении в Государст-венную Думу конкретного (именного) про-екта федерального конституционного зако-на об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ.

Согласно части 1 статьи 12 №6-ФКЗ Президент РФ может внести в Государст-венную Думу проект названного закона. Данная норма является диспозитивной. По-этому возможно принятие главой государ-ства и негативного решения. Исходя из это-го следует признать, что законодательное оформление положительного решения объ-единительных референдумов осуществляет-ся по усмотрению Президента РФ, а реше-ние референдумов не является для главы государства обязательным.

Признание данного факта делает весь-ма уязвимым комментируемое положение №6-ФКЗ, поскольку в этом случае выра-женное в решении референдума верховен-ство воли заинтересованных в объединении субъектов РФ не признается главой госу-дарства, несмотря на то, что соответствую-щий вопрос решался на референдуме после консультаций с последним. Думается, что в этом случае акт референдума должен иметь для Президента РФ обязывающую силу. Не-гативное же отношение главы государства должно быть объективировано на стадии инициирования референдума, как одно из условий его проведения (или непроведе-ния).

При этом следует считать, что нега-тивное решение Президента РФ в любом случае должно быть обоснованным исходя из требований ст. 3 №6-ФКЗ, согласно ко-торой при образовании в составе Россий-ской Федерации нового субъекта РФ долж-ны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федера-тивного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина и др. Обоснованное с этих позиций решение Президента РФ должно оформляться соот-ветствующим указом.

№6-ФКЗ не определяет также доста-точно четко, является ли принятие конкрет-ного (именного) федерального конституци-онного закона обязанностью Федерального Собрания или возможно принятие негатив-ного решения на стадии законодательного процесса. В этом вопросе следует согла-ситься с авторами, которые считают, что последнее не может быть исключено, по-скольку указанное полномочие принадле-жит парламенту России согласно Конститу-ции РФ [2, с. 53–54].

Итак, решения объединительных ре-ферендумов согласно действующему зако-нодательству не могут рассматриваться как акты, которые носят для федеральных орга-нов государственной власти обязательный характер. Представляется, что указанное положение следует рассматривать как одну из конституционно-правовых гарантий ус-тойчивости федеративного устройства РФ. В силу этого в законодательстве следовало бы более четко обозначить подобный под-ход, предусмотрев принятие негативного решения федеральными органами власти до дня голосования, а также необходимость четкого обоснования такого решения после того, как голосование проведено.

Библиографический список

1. Конюхова И.А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Го-сударство и право. 2007. №2. С. 37–46.

2. Кочев В.А., Машьянов Н.В., Рома-шов П.А. Новые субъекты Российской Федерации: вопросы образования // Юрид., социальные и философские ас-пекты развития рос. законодательства: тез. науч.-практ. конф., Пермь, 8 декабря 2006 г. / Перм. филиал Нижегор. акад. МВД России; отв. ред. С.П. Демьяненко. Пермь, 2006. С. 53–54.

3. Краснов М.А., Кряжков В.А. Толковый словарь конституционных терминов и понятий. СПб.: Юридический центр-пресс, 2004. 418 с.

4. Международные акты о правах челове-ка: сб. док. / сост. и вступ. ст.: В.А. Кар-ташкин, Е.А. Лукашова. М.: Норма, ин-фа-М, 1998. 784 с.

5. Ромашов П.А. Административно-террито¬риальная единица с особым ста-тусом: конституционно-правовое иссле-дование: автореф. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2008. 24 с.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №52(1), ст. 4916.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №24, ст. 2253.

8. Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. №45, ст. 4581.