Содержание

ДОКТРИНАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Л.И. Бусыгин

Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин
Пермский филиал Нижегородской академии МВД России. 614038, г. Пермь, ул. Академика Веденеева, 100

А.В. Москалев

Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и финансового права
Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Ключевые слова: местное самоуправление; основы местного самоуправления; принципы местного самоуправления; муниципальная собственность; экономическая основа местного самоуправления

Понятие «основы местного само-управления» принято считать новым для отечественного государствоведения [11, с. 83]. Оно применялось в названии целого ряда разделов и глав законодательных актов начала 90-х гг.: в законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и мест-ного хозяйства в СССР» (1990 г.), законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.), в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации». В настоящее время данный термин использу-ется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации», в законодательстве субъектов Российской Федерации о мест-ном самоуправлении и нормативных актах муниципальных образований. 

Местное самоуправление в Россий-ской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными за-конами, а в случаях, установленных феде-ральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населе-нием непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местно-го значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Несмотря на большое количество нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня, в работах зарубежных авторов, оперирующих исследуемыми дефинициями, в отечествен-ной правовой литературе на сегодняшний день нет единства в толковании понятия основ местного самоуправления. Особенно это касается тех случаев, когда в юридиче-ской литературе, нормативных правовых актах ученые исследователи используют правовые категории «основы» («принци-пы») в различных словосочетаниях: «осно-вы конституционного строя», «основы ме-стного самоуправления», «основы демокра-тии» и т.д., определяя их содержание одно через другое. Основы – это принципы … . Принципы – это основы … .

Таким образом, возникает справедли-вый вопрос: что же их все-таки сближает и разделяет? Попробуем ответить на постав-ленный вопрос на примере жизненно важ-ной для каждого гражданина нашей страны темы – «Основы (принципы) местного са-моуправления», так как в соответствие со ст. 1 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Россий-ской Федерации.

В ряде случаев «основы местного са-моуправления рассматриваются как сово-купность установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возни-кающие в процессе организации и осущест-вления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соот-ветствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов» [21, с. 17].

Система принципов местного само-управления – близка, но не тождественна основам местного самоуправления. В ис-следуемых терминах действительно много общего, так как и основы и принципы мест-ного самоуправления относятся к числу главных механизмов несущих конструкций местного самоуправления.

Понятие «принцип» происходит от лат. слова principium – начало, основа. Ос-новное исходное положение какой-либо теории, учения, науки и т.д. [22, с. 1057] Так, А.А. Иванов определяет принципы права как основные исходные положения, юридически (законодательно и нормативно) закрепляющие объективные закономерно-сти общественной жизни [10, с. 264].

Принципам местного самоуправления, в отличие от основ, посвящено множество научных работ. Почти в любой монографии, учебном и научно-практическом пособии, а также в большинстве учебников по муни-ципальному праву Российской Федерации принципы местного самоуправления опре-делены как стержневые начала и идеи [21, с. 158], коренные начала и идеи [23, с. 168], исходные идеи, коренные начала [18, 19], основополагающие начала и руководящие идеи [8, с. 903], исходные нормативно-руководящие начала [5, с. 292], лежащие в основе организации и деятельности населе-ния, формируемых им органов, самостоя-тельно осуществляющих управление мест-ными делами, т.е. в большинстве случаев, определяющими признаками являются сло-ва – «коренные начала и идеи, лежащие в основе…»

Возникает обоснованный вопрос: чем же тогда являются основы местного само-управления, чем они отличаются от прин-ципов местного самоуправления?

По мнению Р.3. Лившица, принципы охватывают всю правовую идею: и нормы, и отношения – и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая их от конкретики и частностей [14, с. 195].

Однако «…каждый вид общественных отношений, регулируемых определенной отраслью права, имеет, как правило, не один уровень, а несколько. Общественные отношения, регулируемые конкретной отраслью права, – однородны, но одновременно многообразны и имеют тенденцию к дроблению: выделению основной группы общественных отношений (основного вида или первого уровня) и производных от нее или примыкающих к ней других групп общест-венных отношений» [3, с. 15].

Следовательно, «…отношения, харак-теризующие общественный строй, не только неодинаковы, но и неравноценны, есть первичные и вторичные общественные отношения, более того – конституционные нормы первичного и вторичного характера» [25, с. 323], т.е. основы и принципы местного самоуправления относятся к базовым, ключевым понятиям.

Однако, нормы-принципы, регули-рующие эти категории, не адекватны по своему содержанию. Принципы местного самоуправления (самостоятельность в ре-шении вопросов местного значения, много-образия организационных форм и моделей местного самоуправления, организационной обособленности от органов государственной власти и др.) раскрывают его природу, сущность и назначение.

Нормы-принципы, регулирующие ос-новы местного самоуправления, закрепляют необходимые предпосылки (условия), эф-фективность деятельности как отдельно взятого муниципального образования, так и местного самоуправления в целом.

Основы – это базовые, ключевые по-нятия, которые детерминируются природой, сущностью местного самоуправления, охва-тывают главные, основополагающие обще-ственные отношения, составляющие систе-му его основных гарантий (территориаль-ные, правовые, организационные, экономи-ческие, финансовые). Поэтому наиболее приемлемую характеристику основ местно-го самоуправления предлагают О.Е. Кута-фин и В.И. Фадеев: как совокупность опре-деленных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление [13, с. 250].

Подобный подход в определении по-нятия «основы местного самоуправления» имеет место также в работах ученых А.Е. Когута и В.А. Гневко [15, с. 11–76], авторского коллектива под руководством А.И. Коваленко [12, с. 58–64; 79–83] и Е.С. Шугриной [26, с. 83].

При всем этом понятие «основы мест-ного самоуправления» можно рассматри-вать в фактическом и юридическом плане. В фактическом плане «основы местного самоуправления» – это та база, фундамент, которые создают предпосылки и условия для реального и эффективного функционирования местного самоуправления в интересах населения муниципального образования, обеспечивают и гарантируют его самостоя-тельность.

В юридическом плане «основы мест-ного самоуправления» – это муници¬пально-правовой институт, система норм, регули-рующих базовые предпосылки и условия са-мостоятельности и эффективности мест-ного самоуправления в решении отнесенных к его ведению вопросов.

В юридической литературе также можно встретить точку зрения, согласно которой происходит слияние основ местного самоуправления с основами конституционного строя, предлагается рассматривать их и относится к этому, в целом, с учетом данного обстоятельства. Следует отметить, что между основами конституционного строя и основами местного самоуправления есть определенное сходство и различие.

По мнению А.А. Иванова, основы конституционного строя Российской Феде-рации следует понимать как главные устои государства, его основные принципы, кото-рые призваны обеспечить Российской Фе-дерации характер конституционного госу-дарства [10, с. 201].

Основы местного самоуправления яв-ляются составной частью основ конститу-ционного строя, но в текущем законода-тельстве они применяются прежде всего как важнейшие предпосылки и гарантии эффек-тивности работы всего местного самоуправ-ления. На базе основ местного самоуправ-ления создается и держится вся система, все правовое здание местного самоуправления. Отсутствие хотя бы одного элемента основ местного самоуправления (финансовой, экономической, организационной и др.) может привести к нестабильности всей сис-темы местного самоуправления, вплоть до ее разрушения. В то же время, являясь со-ставной частью главы первой Конституции Российской Федерации – «Основы консти-туционного строя», они, как и все положе-ния этой главы, составляют основопола-гающие начала конституционного строя Российской Федерации.

М.В. Баглай определяет конституци-онный строй как порядок, при котором со-блюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в со-ответствии с Конституцией [1, с. 96].

Местное самоуправление как местная власть, местный строй, являясь составной частью конституционного строя, будучи его производной, – это тоже порядок, при кото-ром соблюдаются прежде всего права и сво-боды человека и гражданина, а органы ме-стного самоуправления и само население действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами. Следо-вательно, значительная часть основ консти-туционного строя Российской Федерации одновременно составляют и основы местно-го самоуправления в Российской Федера-ции.

Именно такую позицию относительно включения конституционных основ в осно-вы местного самоуправления занимает В.В. Пылин: «Трудно представить, чтобы такие основы конституционного строя, как являющиеся высшей ценностью человек, его права и свободы, либо социальная поли-тика, направленная на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво-бодное развитие человека, либо народовла-стие, либо идеологическое и политическое многообразие, не составляли бы одновре-менно и основы местного самоуправления, не определяли бы главный смысл и содер-жание всей деятельности муниципальных органов».

Безусловно, основы конституционного строя Российской Федерации составляют и основы местного самоуправления, так как противопоставлять их друг другу, так же как и местное самоуправление – государству, бессмысленно.

Местное самоуправление исключи-тельно автономно функционировать не мо-жет, так как: а) руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и за-конами субъекта Российской Федерации; б) муниципальные образования являются составными частями территории Россий-ской Федерации; в) жители муниципального образования есть граждане Российской Федерации; г) на территории одного государства не может быть нескольких суверенов. Иначе говоря, основы местного самоуправления рассматриваются в качестве основных положений, его раскрывающих.

К основам местного самоуправления, по нашему мнению, относятся не все кон-ституционные установления, содержащиеся в гл. 1 Конституции Российской Федерации, а те из них, которые выступают как предпосылки, условия его эффективности. Понятия «основы конституционного строя Российской Федерации» и «основы местного само-управления» нужно соотносить как родовое и частное.

При всем этом местное самоуправле-ние самостоятельно в решении вопросов местного значения. Основы местного само-управления, содержащиеся в гл. 1 Консти-туции Российской Федерации, закрепляются в ней в самой общей сущностной форме, а конкретно раскрываются в гл. 2, 3 и 8 Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иных нормативных актах федерального, регионального и муни-ципального уровней.

Отграничение основ местного само-управления от основ конституционного строя, по нашему мнению, необходимо для того, чтобы выделить именно ту ее часть, которая бы позволила муниципальным об-разованиям нормально и эффективно разви-ваться. Такое отграничение позволяет скон-центрироваться обществу только на дости-жении тех целей, которые свойственны ме-стному самоуправлению, что соответствен-но приводит и к более позитивным резуль-татам.

Подводя итог вышесказанному, следу-ет отметить тот факт, что обозначенная в начале исследования проблема возникла в переходный период российской действи-тельности, когда отрицалось все то, что бы-ло связано с жизнью Союза Советских Со-циалистических Республик. Так, отличи-тельной чертой советского законодательст-ва было то, что базовыми, фундаменталь-ными нормативными правовыми актами практически каждой отрасли права были ее основы: основы гражданского законода-тельства, основы семейного законодатель-ства, основы жилищного законодательства, основы уголовного законодательства и т.п.

С принятием и вступлением в дейст-вие Конституции Российской Федерации данное правило почему-то утратило силу. Представляется, что этот шаг был ошибоч-ным вследствие того, что основы законода-тельства концентрировали в себе ключевые, базовые, фундаментальные правила поведе-ния его участников, т.е. были более доступ-ны, понимаемы и, главное, реализуемы большей частью общества хотя бы с той точки зрения, что состояли из 50–100 статей в отличие от 500–1500 статей различных кодексов Российской Федерации, на кото-рые необоснованно была возложена несвой-ственная им функция основ.

Хотелось бы процитировать главные слова, основу Российской Конституции: «Мы, многонациональный народ Россий-ской Федерации, соединенные общей судь-бой на своей земле, утверждая права и сво-боды человека, гражданский мир и согла-сие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из об-щепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уваже-ние к Отечеству, веру в добро и справедли-вость, возрождая суверенную государствен-ность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поко-лениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».

Рассмотрев понятие и значение основ местного самоуправления, следует перейти к определению необходимого для эффек-тивного функционирования муниципально-го образования перечня основ местного са-моуправления и их содержания.

Анализ нормативной базы, юридиче-ской литературы по данной проблеме также показывает, что все перечисленные вопросы либо недостаточно изучены, либо, сопоставляя одну работу с другой, вызывают множество вопросов. Так, на первом этапе развития основ местного самоуправления в законодательстве советского периода в самостоятельные разделы были выделены: экономическая основа местного самоуправления (раздел 2) и финансовая основа (раздел 3) Закона СССР от 9 апреля 1990г. В Законе РСФСР о местном самоуправлении прибавляется к вышеназванным двум – организационная основа деятельности местных советов (гл. 2). Таким образом, законодательство советского переходного периода развития местного самоуправления закрепляет в качестве основ: экономическую, фи-нансовую и организационную основы мест-ного самоуправления.

Законодательство Российской Федера-ции о местном самоуправлении – Федераль-ный закон РФ от 12 августа 1995 г. «Об об-щих принципах организации местного са-моуправления в Российской Федерации» называет в преамбуле три основы местного самоуправления – правовые, экономические и финансовые. Следуя содержанию гл. 2, делаем вывод о дополнении этого перечня еще одной – территориальной основой местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» уста-навливает в преамбуле четыре принципа организации местного самоуправления: правовые, территориальные, организацион-ные и экономические.

Анализ нормативных актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в вопросе наименования и ко-личества основ местного самоуправления также выявляет картину следования депута-тов законодательных собраний, городских дум, земских собраний перечню и термино-логии коллег федерального уровня власти.

Обращаясь к литературным источни-кам, также видим разноликую картину оп-ределения состава основ местного само-управления. Например, М.В. Баглай называет в качестве основы местного самоуправления только одну – финансово-экономи¬ческую [2, с. 725–729].

И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, А.И. Ко-валенко – две: территориальную и финансо-во-экономическую [4, с. 58, 79].

С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пе-шин, В.А. Сивицкий, Н.С. Тимофеев также две, но с некоторой редакцией: территори-альную и экономическую [21].

Ю.Д. Казанчев, А.Н. Писарев, А.А. Торшенко – три: территориальную, правовую и финансово-экономическую [11, с. 253].

Н.В. Постовой – четыре: демографи-ческую, экономическую, территориальную и правовую основы местного самоуправле-ния [20, с. 74–75].

Ю.А. Дмитриев – шесть: правовую, социальную, территориальную, организаци-онную, идеологические и политические, финансово-экономические основы местного самоуправления [9, с. 60].

В.В. Пылин определяет систему основ местного самоуправления как состаящую из семи групп: основы народовластия местного самоуправления; гуманистические основы местного самоуправления; социальные; территориальные; организационные; политические и финансово-экономические [21].

Думается, что такое разнообразие во взглядах ученых относительно необходимо-го для эффективного функционирования муниципальных образований количества основ местного самоуправления может не-гативно отразиться на формировании зако-нодательства субъектов Российской Феде-рации о местном самоуправлении и норма-тивных актах муниципальных образований. В частности, без должного правового закре-пления и регулирования могут остаться ба-зовые, фундаментальные положения, чем являются основы местного самоуправления, что, в свою очередь, повлечет массу вопро-сов, на которые не будут предусматривать ответ. Следует предложить и обосновать оптимальное количество основ местного самоуправления, которые бы позволили жи-телям муниципальных образований само-стоятельно решать все вопросы местного значения. В связи с этим следует согласить-ся с мнением таких известных ученых, как О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев и Е.С. Шугрина, которые называют в качестве основ местно-го самоуправления правовую, территори-альную, организационную и финансово-экономическую основы местного само-управления, т.е. предлагают оптимальный перечень основ [13, с. 250].

Правовую основу местного само-управления, по их мнению, составляют: Конституция Российской Федерации; феде-ральные законы; конституции, уставы и за-коны субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления. Предложенное определение, безусловно, заслуживает внимания, и только его завершающая часть «…и другие нормативные правовые акты…» вызывает некоторые сомнения. Думается, что правовые основы местного самоуправления составляют не все муниципальное право, а система только ба-зовых нормативных актов общего характера (Конституция Российской Федерации; Фе-деральный закон «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации»; конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы муниципальных образований). Кро-ме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Фе-дерации следует считать Европейскую хар-тию о местном самоуправлении: ее основ-ные принципы и положения нашли отраже-ние в российском законодательстве о мест-ном самоуправлении. Иными словами, пра-вовые основы местного самоуправления составляют нормативные акты всех уровней власти – и федерального, и регионального, и муниципального. Поэтому необходимо уделять особое внимание системному подходу при формировании правовой основы местного самоуправления.

Таким образом, подводя итог выше-сказанному, следует в качестве основ мест-ного самоуправления на основании предло-женного определения и действующего зако-нодательства выделить правовые, террито-риальные, организационные, финансовые и экономические основы местного само-управления. Наличие этих пяти элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития системы местного самоуправления. Выде-ление финансовых основ местного само-управления в число самостоятельных обу-словлено тем, что, начиная с Европейской хартии о местном самоуправлении, им при-давалось особое значение, что нашло отра-жение в законодательстве Российской Фе-дерации о местном самоуправлении. Более подробное обоснование отграничения фи-нансовых и экономических основ местного самоуправления будет предложено чуть ниже.

Территориальные основы местного самоуправления – система норм-принципов, закрепляющих и регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муни-ципального образования, его границы, по-рядок их установления и изменения. В на-стоящее время территориальной основой местного самоуправления Российской Фе-дерации по общему правилу является со-временное административно-территориаль-ное деление субъектов Российской Федера-ции, на территории которых насчитывается 24 тысячи 154 муниципальных образования. Территориальные основы, согласно законодательству и теории о местном самоуправлении, включают в себя: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, территории городов федерального значения.

Опыт зарубежья показывает, что, как бы не выстраивали систему в один уровень, где все муниципальные образования одина-ковые, ни у кого это не получилось. Везде есть общины, коммуны (в разных странах они по-разному называются), которые вы-полняют минимальный набор полномочий, но не отходя от своего населения, и есть бо-лее крупные муниципальные образования, которые решают более крупные социально-экономические задачи. Следовательно, не-обходимо определить общую компетенцию местного самоуправления, которая должна быть едина. Но в зависимости от вида му-ниципального образования, от его возмож-ностей полномочия могут быть разными. Думается, что с постановкой данной про-блемы следует согласиться.

По нашему мнению, необходимо про-вести отграничение муниципальных обра-зований, как организационного института, от территориальных основ местного само-управления. Их отождествление связано с понятием муниципального образования, данного в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как «городское или сельское поселение, му-ниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города феде-рального значения». Однако муниципаль-ные образования – это не просто «город-ское, сельское поселение …», а объедине-ние граждан соответствующей территории.

Муниципальные образования являют-ся не столько территориями, сколько орга-низационно-правовыми формами местных сообществ. В процессе разработки и приня-тия Устава муниципального образования происходит конституирование местного сообщества, которое приобретает самостоя-тельный статус. Местное сообщество имен-но в рамках муниципального образования реализует все организационные формы ме-стного самоуправления, так как на террито-рии, где нет муниципального образования, не может быть и местного самоуправления. Кроме того, «муниципальное образование» и «муниципалитет» – понятия, в целом сов-падающие, однако муниципалитет никто не относит к территориальной основе местного самоуправления.

Организационные основы кроме му-ниципальных образований, как главной со-ставляющей, включают в себя организаци-онные модели, которые они выбирают, ор-ганы и должностные лица местного само-управления, а также муниципальную служ-бу.

Что касается финансовых и экономи-ческих основ местного самоуправления, то в юридической литературе они на удивление единодушно рассматриваются в неразрывной связи друг с другом и представляют собой систему норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, местными бюджетами и иными местными финансами. Данная взаимосвязь объясняется некоторой непоследовательностью, несогласованностью законодателя в используемой терминологии, например: в преамбуле Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическая и финансовая основы мест-ного самоуправления связаны разделитель-ным союзом «и», т.е. предполагается их обособленность друг от друга. Об этом же говорит и термин «основы» во множествен-ном числе. Тем не менее гл. 5 исследуемого закона называется «Финансово-экономичес-кая основа местного самоуправления», а на основании его ст. 28 можно сделать вывод, что финансовая основа входит в состав эко-номической основы местного самоуправле-ния.

В преамбуле Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих прин-ципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации» финансовая основа вошла в состав экономической осно-вы местного самоуправления. Отвечая на вопрос обоснованности произошедших из-менений, следует обратиться к опыту зако-нодателей советского периода, а также за-конодательных собраний субъектов Россий-ской Федерации. Интересным представля-ется то, что они экономическим и финансо-вым основам уделяют относительно равное внимание, что является более логичным и разумным. Это подтверждается расположе-нием их отдельно друг от друга либо в раз-делах (главах) [18, 19], либо статьях одной главы [17].

В подтверждение самостоятельности финансовых основ местного самоуправле-ния, как отдельного института, следует об-ратиться и к Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой членами Евро-пейского совета 15 октября 1985 г., которая устанавливает:

1) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной эко-номической политики, на обладание доста-точными собственными финансовыми сред-ствами, которыми они могут свободно рас-поряжаться при осуществлении своих функций;

2) финансовые средства органов мест-ного самоуправления должны быть сораз-мерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиями;

3) по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

4) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следо-вать, насколько это возможно, за изменени-ем издержек, возникающих при осуществ-лении компетенции местных органов;

5) защита более слабых, в плане фи-нансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового вы-равнивания или эквивалента мер, предна-значенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенци-альных источников финансирования мест-ных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ог-раничивать свободу выбора органов мест-ного самоуправления в пределах их компе-тенции.

Эти положения Европейской хартии местного самоуправления можно рассмат-ривать в качестве общих принципов, кото-рые должны определять финансово-налоговую политику Российской Федерации применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве о местном самоуправлении.

Большое внимание выделению финан-совых основ, как непременному условию осуществления местного самоуправления, подтверждается также законодательствами большинства европейских государств, в ко-торых закрепляется принцип финансовой автономии местного самоуправления. На-пример: Основной Закон Германии и Кон-ституции ее земель содержат определенные и эффективные гарантии местного само-управления, включая финансовую автоно-мию, и эти гарантии уточняются в обычных законах, особенно в законодательстве зе-мель, к компетенции которых преимущест-венно и отнесено решение этих проблем. Финансовая основа органов местного само-управления включает в себя два вида пол-номочий, связанных с правом распоряжать-ся собственными доходами и расходами. Это нормативные полномочия по определе-нию налоговых ставок и статей бюджета, а также полномочия исполнительного харак-тера по взиманию налогов, исполнению бюджета, кассовым операциям и бюджет-ному контролю [6, с. 96–107].

Возвращаясь к российской действи-тельности, следует заметить, что о само-управлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено финансово и эконо-мически. Как писал А. Градовский, «… ме-стность остается без путей сообщения, без больниц, без школ, без средств бороться с различными бедствиями – пожарами, голо-дом и заразными болезнями, если на местах не будет власти, располагающей всеми средствами по их удовлетворению» [7, с. 9].

Современный опыт функционирова-ния местного самоуправления в США и ря-де стран Европы свидетельствует о доста-точности финансовых ресурсов местного самоуправления при условии получения 70% доходов за счет собственного налого-обложения («преференциальный» бюджет) [9, с. 327].

Отсутствие финансовой и экономиче-ской самостоятельности – одна из главных причин бесправия местных органов власти и управления в дореформенный период СССР. Построенная на перераспределении финансовых ресурсов бюджетная система не оставляла места для самостоятельности. Функции местных Советов сводились к поддержке собственной жизнедеятельности и финансированию социальных мероприя-тий за счет выделяемых из госбюджета средств. Такое бюджетное регулирование приводило к полной зависимости местных Советов от вышестоящих органов власти и управления, в том числе и по тем вопросам, которые носили сугубо местный характер, могли и должны были решаться на местном уровне. Существовавшая практика делала бессмысленными многочисленные решения «о расширении прав и повышении ответст-венности местных Советов», поскольку они не могли быть реализованы из-за отсутствия у органов власти и управления на местах собственных материальных ресурсов.

Определяя значение экономической основы местного самоуправления, следует сказать, что она является одним из главных базисных элементов местного самоуправле-ния. Каждый муниципалитет должен иметь свою муниципальную собственность, свои источники доходов.

Наличие собственной экономической основы является необходимой предпосыл-кой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления.

С начала 90-х годов в Российской Фе-дерации были приняты правовые меры по созданию экономической основы местного самоуправления: закреплено право муници-пальной собственности, принципиально изменилась система формирования местных бюджетов. Муниципальная собственность была провозглашена достоянием населения соответствующих территорий.

Конституция Российской Федерации, подтвердив право граждан на местное само-управление, установила, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. По указу Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления получили право самостоятельно утверждать перечень объектов, составляющих муниципальную собственность. Спорные случаи, в соответствии с указом, должны были рас-сматриваться в судебном порядке.

В последующем определение эконо-мической основы местного самоуправления было сформулировано в ст. 49 Федерально-го закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой «экономическую основу местного самоуправления составляют нахо-дящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципаль-ных образований».

Как видим, здесь налицо объединение финансовых основ с экономическими. Ана-логичная характеристика экономических основ местного самоуправления воспроиз-водится в законах о местном самоуправле-нии ряда субъектов Российской Федерации (Республика Бурятия, Ставропольский, Пермский край, Челябинская области и др.). По законодательству Республики Карелия, Воронежской и Волгоградской областей: «Экономическую основу местного само-управления составляют: природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения в соответствующей территории».

Представляет интерес позиция субъек-тов Российской Федерации относительно финансовых ресурсов. Одни из них в состав экономической основы включают все виды финансовых ресурсов. Другие относят фи-нансовые ресурсы к разновидности элемен-тов муниципальной собственности. Назвать это недостатком не представляется целесо-образным, так как в любом случае местные финансы выступают в роли формирующего элемента экономической основы местного самоуправления. Это объясняется тем, что экономические основы можно рассматри-вать как во множественном числе, куда вхо-дят (и муниципальная собственность, и ме-стные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности, передан-ной в управление органам местного само-управления, и иная собственность, служа-щая удовлетворению потребностей населе-ния муниципального образования), так и в единственном (муниципальная собствен-ность), которая является источником по-полнения финансовых ресурсов, экономи-чески обеспечивает принятые решения, а также самостоятельность муниципального образования.

Согласно докладу Минрегиона разви-тия России о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за каждым муниципальным образованием закреплена муниципальная собственность [9, с. 27–46].

Своеобразие института муниципаль-ной собственности состоит в том, что ее объекты носят многофункциональный и целевой характер, т.е. предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования (как правило, в состав муниципальной собственности входят помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения и т. п.). Следовательно, му-ниципальная собственность, как в случае рассмотрения экономических основ во множественном числе, так и в единствен-ном, выступает главным источником удов-летворения социальных потребностей мест-ного сообщества.

Финансовые ресурсы, средства мест-ного бюджета составляют самостоятельную область правового регулирования. Они не входят непосредственно в экономические основы местного самоуправления, хотя нужно иметь в виду, что средства местного бюджета, внебюджетных фондов – часть муниципальной собственности, и в этом смысле прослеживается тесная связь между финансовыми и экономическими основами местного самоуправления.

Таким образом, анализ нормативных актов международного уровня, федерально-го законодательства России, правовых актов субъектов РФ, а также нормативных актов муниципальных образований и литературных источников показывает, что экономическая основа местного самоуправления находится в числе доминирующих по отношению к другим его основам. Ей совершенно обоснованно уделяется первостепенное значение на всех уровнях власти, особенно органами местного самоуправления в вопросах формирования своей политики.

Библиографический список

1. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конститу-ционное право Российской Федерации. М.: НОРМА-ИНФРА-М., 1996. 512 с.

2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА-ИНФРА-М., 1998. 752 с.

3. Бельский К.С. К вопросу о предмете ад-министративного права // Государство и право. 1997. №11. С. 14–21.

4. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муници-пальное право России. М.: НОРМА-ИНФРА-М., 1999. 368 с.

5. Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Толковый словарь юридических терми-нов / сост. А.Н. Головистикова, Л.Ю. Грудцына. М.: Эксмо, 2007. 443 с.

6. Граверт Р. Финансовая автономия орга-нов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. №10.

С. 96–107.

7. Градовский А. Начала Русского государ-ственного права. Органы местного самоуправления. СПб., 1883. Т. 3. 384 с.

8. Грудцына Л.Ю. Правовой словарь. М.: Эксмо, 2008. 1149 с.

9. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1999. 800 с.

10. Иванов А.А. Справочник по теории государства и права: основные категории и понятия. 2-е изд., стереотип. М.: Экзамен, 2007. С. 201. 512 с.

11. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муници-пальное право. М.: Новый Юрист, 1998. 288 с.

12. Коваленко А. И. Муниципальное право. М.: Новый Юрист, 1997.

13. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муници-пальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2008. 672 с.

14. Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. 224 с.

15. Местное самоуправление. Основы сис-темного подхода / под ред. А.Е. Когута и В.А. Гневко. СПб., 1997.

16. Муниципальное право России: учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин [и др.]; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Про-спект, 2009. 544 с.

17. О местном самоуправлении в Пермской области: закон Пермской области // Звезда. 1995. 23 дек.

18. О местном самоуправлении в РСФСР / закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // Ведо-мости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29, ст. 1010; 1992. №46, ст. 2618; 1993. № 21, ст. 748.

19. Об общих началах местного самоуправ-ления и местного хозяйства в СССР: за-кон СССР от 9 апреля 1990 г. // Ведомо-сти Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №16, ст. 267;

20. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 1998.

349 с..

21. Пылин В. В. Проблемы теории и практи-ки народовластия в процессе становле-ния местного самоуправления России: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999.

22. Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1985. С. 1057.

23. Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1997. С. 63.

24. Фадеев В.И. Муниципальное право Рос-сии. М., 1994. 168 с.

25. Чиркин В.Е. Конституционные принци-пы социально–экономической структу-ры, политической системы и духовной жизни общества // Сравнительное кон-ституционное право. М., 1996. 448 с.

26. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 1999. 496 с.