Содержание

ИНСТИТУТЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ВЛАСТИ

Кандидат политических наук, председатель специализированного экономического суда г. Алматы
Республика Казахстан, г. Алматы, ул. Жандосова, 161
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Ключевые слова: децентрализация; государственная власть; местное самоуправление; демократия

В современном мире тенденция цен-трализации социальных систем вполне уравновеши¬вается тенденцией децентрали-зации, сегментации общества. Одно из пер-вых в мировой науке исследований в этой области принадлежит А.Токвилю. Он раз-личал два типа централизации: 

– правительственную (политическую);

– административную [16, с. 83].

При первом типе власть сосредотачи-вается в едином центре для защиты общих для всех слоев общества интересов (уста-новление общих законов и взаимоотноше-ний с иностранцами). При втором подобная же концентрация власти происходит для защиты интересов отдельных слоев общест-ва, например тех или иных действий и на-чинаний общины [16, с. 83].

В ХIХ веке французский юрист А. Батби писал, что при «политической и ад-министративной централизации центр высасывает из окраин все интеллектуальные соки, в результате чего над изнемогающим телом страны поднимается буйная столица» [12, с. 6].

В ХХ веке о централизации с тех же позиций говорил В. Жискар де Эстэн: «Века централизации давят на нас. Мы обязаны им гипертрофией столицы и атонией некоторых провинций, избыточной регламентацией и отсутствием должной ответственности на местах. Решение на верху вопросов, которые могут быть урегулированы внизу, не согласуется с принципом либеральной власти» [12, с. 9].

В современных условиях во всех ци-вилизованных странах развитие централи-стских тенденций порождает требование «благосклонности» местной общины к об-щественным интересам. Таким образом, сложился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести финансовую зависи-мость, правовое регулирование, контроль-ную деятельность, общегосударственную программу делегирования полномочий и т.д. [2, с. 46].

В соответствии с положением декон-центрации власти сущность власти сводится к тому, чтобы подчеркнуть, что властные полномочия не делегируются обществу, а происходит некое перераспределение власти по уровням правительственной администрации. Деконцентрация предполагает лишь передачу полномочий от вышестоящих органов государственной иерархии к нижестоящим. Ж. Ведель определяет де-концентрацию как «организационный принцип, значение которого сводится к то-му, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах, поставленным во главе различных административных кругов либо различных государственных служб» [14, с. 7].

В большинстве демократических го-сударств именно местные органы управле-ния непосредственно решают повседнев-ные, наиболее важные общественные во-просы. Это обусловливает сравнительно высокую управленческую заинтересован-ность и ак¬тивное участие граждан в дея-тельности местных органов власти [8, с. 209]. К тому же непосредственное уча-стие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом, предприятием не требует высокого профессионализма и по-литической ответственности, необходимых при управлении делами централизованного управления в масштабе всего государства. Все это создает благоприятные предпосыл-ки для широкого воплощения самоуправ-ленческих принципов на уровне местной административно-территориальной органи-зации [10, с. 209].

Под деконцентрацией власти также понимают «передачу полномочий назна-чаемым из центра органам местной админи-страции» [7, с. 271]. Деконцентрацией на-зывают и «ослабленную форму централиза-ции, подразумевающей наличие местных органов, зависящих от правительства функ-ционально и в порядке подчиненности их должностных лиц» [11, с. 18].

Родственной, но не тождественной, в данном смысле, выступает категория «дево-люция», так как имеет региональный харак-тер и ассоциируется с делегированием цен-тральным правительством полномочий от-дельным частям государства (субнацио-нальным единицам) при полном сохранении суверенитета центра. При этом различают законодательную (предоставление органам региона права издавать законы) и административную деволюцию (передачу органам соответствующей субнациональной едини-цы права осуществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкретизируя ее применительно к специфике данного ре-жима) [13, с. 202].

Оборотной стороной централизации в ее чрезмерной форме, как известно, являет-ся патернализм. А Токвиль писал, что «до-веденная до крайности централизация имеет целью ослабить у людей общинный дух» [16, с. 83].

Многие сторонники либерального толка сошлись в том, что увлечение центра-лизацией не проходит даром ни для общест-ва, ни для государства. В этом смысле они разделяют мнение А Токвиля о том, что «централизация хороша в случаях, когда определенный этап общественного развития требует быстрой концентрации всех сил нации. В нормальных же условиях централизация административной власти сковывает творческий потенциал народа, мешает его обновлению» [16, с. 83].

Известны также индивидуалистиче-ские взгляды на централизацию Б.Н. Чиче-рина, который утверждал, что только госу-дарство в состоянии руководить судьбой современных наци, а настоящий либерализм вовсе не предполагает принципа государственности [19, с. 9–12]. Б.Н. Чичерин высказывался за централизацию как административную, так и правительственную, не возражая при этом против делегирования известных полномочий центра местным пред-ставительствам, что вызвало резкую крити-ку Н.Г. Чернышевского [18, с. 651–652].

Важнейшее значение местного управ-ления сводится к реализации идеи децен-трализации власти. Понятие децентрализа-ции связано прежде всего с функциями го-сударства [17, с. 34]. По мнению А.Б. Вен-герова, «есть вопросы при решении которых централизация, понимаемая как монополия центра, не только неизбежна, но и полезна делу» [15, с. 157].

Но существуют и противоположные позиции, согласно которым децентрализа-ция функций государства объективно необ-ходима. «Централизованная управленческая деятельность должна быть достаточной для своевременного реагирования на чрезвы-чайные ситуации и одновременно не блоки-ровать самоуправление внутри системы в нормальных условиях» [5, с. 55].

Имевшая место в первые годы незави-симости Казахстана сильная централизация государственной власти была оправданной, так как приоритетными задачами являлись строительство государства, укрепление су-веренитета страны, сохранение территори-альной целостности. Сохранение централи-стских тенденций в данный период и сред-несрочной перспективе сдерживает разви-тие страны, создает опасность стратегиче-ского отставания даже от ближайших сосе-дей. Поэтому на сегодняшний день пробле-ма децентрализации государственного управления в Республике Казахстан являет-ся одной из важнейших. В данной связи, в рамках конституционных и административ-но-правовых реформ, в Казахстане были разграничены полномочия между уровнями государственной власти, проведены децен-трализация функций и полномочий государственных органов, исключение отдельных контрольных функций государства, а также ограничение лицензируемых видов деятельности, предполагающие совершенствование норм действующего законодательства [8].

Следует уточнить, что в республике осуществляется постепенная децентрализа-ция функций центральных государственных органов с поэтапной передачей части их функций в регионы и частный сектор, сокращается сфера монополии и создаются условия для развития конкуренции в сфере оказания государственных услуг, внедряется принцип «одного окна» при обслуживании населения. На смену бюрократической зависимости и иерархической подчиненно-сти приходит принцип автономии и ответ-ственности за выполнение основной мис-сии, возложенной на государственные структуры. В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость, управ-ление инновациями, децентрализация, зна-чительная свобода действий персонала.

В соответствии со Стратегией разви-тия Казахстана до 2030 г. [9] децентрализа-ция как переосмысление и изменение роли, ответственности и полномочий различных уровней управления является одним из ме-тодов достижения эффективности деятель-ности правительства. Опыт реформ в стра-нах Европы и СНГ показывает, что децен-трализация играет важную роль в процессах демократизации и трансформации экономи-ки и общества, которые требуют правильно-го понимания их сути, продуманности и взвешенности действий, так как затрагивает различные стороны жизни общества: поли-тические, правовые, социальные, админист-ративные, экономические и культурные.

Децентрализация способствует повы-шению восприимчивости органов власти к местным потребностям и проблемам. Когда ответственность за предоставление услуг и обеспечение инфраструктуры децентрали-зована, местные органы могут лучше оце-нивать соотношение расходов и доходов, а также более гибко реагировать на потребно-сти населения в рамках бюджетных ограни-чений.

Децентрализация способствует повы-шению эффективности работы правительст-ва и центральных государственных органов, так как освобождает их от решения задач местного характера и позволяет сконцентрироваться на стратегических вопросах развития страны, тщательном планировании и организации различных программ на республиканском уровне [9].

Здесь, на наш взгляд, важно учесть тот фактор, что перераспределение полномо-чий между ветвями и уровнями власти обя-зательно сопровождаются ослаблением ме-ханизмов и институтов государственности. Именно поэтому задача сохранения и упро-чения казахстанской государственности при одновременном росте влияния местного самоуправления предполагает научно обоснованный анализ природы прав местных коллективов.

Важнейшим элементом гарантирова-ния демократии здесь выступает связь госу-дарственного и общественного (самоуправ-ляемого) начал, обеспечивающая политико-правовой баланс сил, при котором будет сохранено единство государственной власти и ее суверенитет. В данном случае государство отделяет весомую часть не только социальной, но и политической организации общества местной власти, реализуемой в форме либо самоуправления, либо государственного управления на местах. Кстати, последняя является некоей трансформацией самоуправления при непосредственном участии государства. Государство в лице своих уполномоченных органов выполняет управленческие функции в сфере местной организации общества. Данная форма характерна для развивающихся, в том числе постсоветских, государств.

Следует, на наш взгляд, учесть на-званные Л. Бурлаковым направления, по которым децентрализация способствует процессу демократизации:

1) децентрализация создает возможно-сти для непосредственного участия боль-ших групп населения в вопросах управле-ния через выборные органы или для кос-венного участия – через местные выборы и посредством пристального контроля за дея-тельностью правительства;

2) децентрализация создает возможно-сти для появления на низовых уровнях но-вой элиты, которая может осваивать поли-тические навыки и функции, необходимые в конечном счете для участия в политической жизни;

3) низовые органы управления дейст-вуют в определенной степени в качестве противовеса или сдерживающей силы по отношению к правительству страны;

4) децентрализация активизирует во-влечение местных и региональных дейст-вующих лиц в процесс местного экономического и социального развития;

5) передача полномочий местным ор-ганам власти помогает избежать перена-пряжения в центре [4].

Тенденция меньшего участия в ком-мунальных и других хозяйственных делах и расширения обязательств поручения также отражает возрастающую интеграцию ме-стных органов в государственный меха-низм, их приспособление к решению в пер-вую очередь задач, имеющих общегосудар-ственное значение. Показателен, в данном вопросе опыт зарубежных стран, где объем порученных дел составляет 80–90% общего объема дел, выполняемых мест¬ными вла-стями [1, с. 34–35].

По мнению Д. Бирд, децентрализация:

– дает возможность центральному правительству сконцентрировать внимание на вопросах национального значения, т.е. вопро¬сах, которые по своему характеру не могут успешно решаться другими орга¬нами управления. Очевидно, что в иерархиче-ской, децентрализованной сис¬теме на каж-дый уровень управления можно возложить те функции, которые могут оптимально вы-полняться ими;

– способствует более глубокому во-влечению граждан в процесс управления, что одновременно способствует обучению граждан и вызывает у граждан чувство соб-ственного достоинства и преданности госу-дарственной политике и решениям, в при-нятие которых они внесли свою лепту;

– укрепляет общую экономику, если финансо¬вая система предоставляет стимул органам местного управления для участия в местном экономическом развитии [3,

с. 7–9].

Д. Бирд также считает, что потенциал децентрализации состоит в оказании пози-тивного воздействия на менталитет граж-дан. «Моральный дух и сила граждан могут быть существенно улучшены в силу того, что они сами могут позитивно влиять на улучшение их собственной жизни» [3,

с. 7–9].

Соотношение централизации и децен-трализации власти в государстве – это сложнейшая проблема. Достичь оптималь-ного баланса, столь необходимого для управления обществом довольно-таки труд-но по некоторым объективным и субъек-тивным причинам. Во-первых, жесткий централизм уже изначально, по природе своей, призван существенно ограничить возможности местной инициативы и твор-чества. Орган самоуправления, как таковой, не может иметь место в строго иерархири-зированной системе управления. Это, по сути, тоталитарное и авторитарное государство, которое не дает народной организации возможность брать на себя инициативу и ответственность за ведение общественных и государственных дел.

Как известно, органы управления на местах при административно-командной системе подвергались жесткому внешнему контролю сверху, подробному инструкти-рованию бюрократического центрального аппарата (нередко некомпетентного) и стро-гой регламентации деятельности [6, с. 64–65]. Постепенно развиваются все новые уровни руководства, подкрепленные но-менклатурно формируемым аппаратом и излишне формальными процедурами. В итоге появляются авторитарно управляемые местные подсистемы, в которых власть ин-ституционализирована как официальный, а не заслуженный авторитет. Им наделяются официально сверху, политическими и пра-вовыми актами, все местные органы власти и управления и их руководители. В резуль-тате власть ассоциируется не с народом, а с местной подсистемой органов и должност-ных лиц, ее представляющих в иерархии централизованной системы децентрализа-ция предполагает самостоятельность мест, которая, высвобождая энергию масс, позво-ляет уяснить мотивы их действий и пер-спективу развития территорий [6, с. 64–65].

Такая система создает некую органи-зационную структуру, при которой не толь-ко органы местного самоуправления, а каж-дый член сообщества, по долгу единства сосуществования, принимает на себя до-полнительную ответственность по мотива-ции своих действий и актуализации своего поведения, что закрепляет установку на удовлетворение нужд и повышение благо-состояния всех или большинства жителей.

Библиографический список

1. Аглешов К.Е. Децентрализация государ-ственного управления и перспективы развития местного самоуправления в Республике Казахстан: дис. … канд. экон. наук. Алматы, 2004.

2. Афанасьев В.Г. Научное управление об-ществом. М.: Политиздат, 1968. 384 c.

3. Бирд Д. Политические преимущества децентрализации: опыт США // Муни-ципальное управление. Информацион-ный бюллетень. 1999. Вып. №12(7).

4. Бурлаков Л. Проблемы модернизации государственного и местного само-управления Республики Казахстан на современном этапе и возможные пути их решения // материалы семинара «Местные органы управления: усиление подотчетности и ответственности», г. Астана, 18–20 мая 2004. Астана, 2004.

5. Варламова Н.В. Политико-правовое соз-нание и развитие самоуправления: дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. 175 c.

6. Жумадилова А.Б. Конституционно-правовые основы местного самоуправ-ления в Республике Казахстан (вопросы теории и практики): дис. … канд. юрид. наук. Алматы, 2005. 183 с.

7. Конституционное право развивающихся стран: основы организации государства / под ред. Е.С. Оман, С.В. Троцкий М.А. Штанина. М., 1992. 403 с.

8. Политология: курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. М.: Изд-во Моск. ком-мерческого ун-та, 1993. 431 с.

9. Практика организации местного само-управления в зарубежных странах. М.: Ресурс, 1990. 120 с.

10. О Государственной программе преду-преждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на 2007–2015 годы [Электрон-ный ресурс]: проект указа Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2006 г. // Доступ из справ.-правовой сис-темы «Параграф».

11. Серебрянников В.П. Местное управление и самоуправление во Франции. Минск, 1981. 120 с.

12. Сравнительное конституционное право / под ред. Ю.А. Юдина. М.: Манускрипт, 1996. 730с.

13. Структура и функции местных коллек-тивов во Франции//Рос.-фр. сер. «Ин-форм. и учеб. материалы». 1993. №14. 86 с.

14. Теория государства / под ред. А.Б. Вен-герова. М.: Юрист, 1995. 254 с.

15. Токвиль А. Демократия в Америке М.: Прогресс, 1992. 554 с.

16. О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на 15.05.2008 г.) [Электрон-ный ресурс]: указ Президента Республи-ки Казахстан от 4 дек. 2001 г. №735. Доступ из справ.-правовой системы «Параграф».

17. Черданцев А.Ф. Системообразующие связи права // Сов. государство и право. 1974. №8. С. 10–17.

18. Чернышевский Н.Г. Чичерин как публи-цист // Полн. собр. соч. Т. 6. Пг.: Лит-изд. отд. Ком. Нар. Прос. 1918. 757 с.

19. Чичерин Б.Н. Очерки Англии и Франции. М.: Солдатенко и Щепкин, 1858. 356 с.