УДК 347.193(1–87)

СИСТЕМА И ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ, ВЫСТУПАЮЩИХ ОТ ИМЕНИ ГОСУДАРСТВА В ЧАСТНОПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЯХ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

В.Г. Голубцов

Доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса
Пермский государственный национальный исследовательский университет
614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Аннотация: В статье на основе анализа иностранных первоисточников исследуется зарубежный опыт нормативного закрепления особенностей статуса государственных органов и иных особенностей гражданской правосубъектности государства. Проанализировано законодательство Европейского союза, а также США, Великобритании, Италии, Латвии и Грузии.

В США и Великобритании правовое регулирование рассматриваемой сферы связано с понятием «инвестиционное право». Законодательство этих стран отказывалось от понятия «лица публичного права» вплоть до начала активных интеграционных процессов конца 90-х гг. ХХ в., традиционно используя категорию власти (правительственной, местной или общественной); при этом правовое и организационное единство, обозначающее данную власть, лишается признаков юридического лица, а органы, выступающие от имени этой власти, наоборот, являются юридическими лицами.

Особенности правового регулирования участия публично–правовых образований в странах Европейского союза продиктованы спецификой гражданского права, в связи с которой категория юридических лиц и, соответственно, публично–правовых лиц приобретает отличное от российского законодательства значение. В гражданском праве Франции понятие публично-правового образования заменяется понятиями «публичная служба» или «публичное учреждение», а публично-правовые образования являются субъектами исключительно административно-правовых отношений.

В Германии наблюдается обратная тенденция: приняты самостоятельные понятия публичной службы и публично-правового образования; правительство имеет достаточно сильную федеральную администрацию, которая отвечает за контроль иностранных дел, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социального обеспечения и разведывательную деятельность.

 Ключевые слова: государство; государственные органы; частное право; публичное право; частно-правовые отношения; законодательство зарубежных стран; правовая система

Порядок участия государств в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, как известно, имеет весьма существенные отличия от классических частноправовых конструкций, связанных с использованием институтов представительства или органа юридического лица.

Согласно положениям п. 1, 2 ст. 125 Гражданского кодекса РФ, в качестве общего правила закреплено положение, в соответствии с которым от имени Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках установленной компетенции могут органы государственной власти и муниципальные органы.

То есть законодательно в Российской Федерации реализована так называемая «плюралистическая модель» участия государства и иных публично-правовых образований в имущественных правоотношениях, а система органов, которые наделены компетенцией участия в имущественном обороте, закрепляется в нормах публичного права, что является одним из проявлений публично-правовых начал в регулировании этих отношений.

При этом необходимо отметить, что система таких органов постоянно меняется вслед за изменением структуры органов государственной власти и их компетенции, что делает достаточно сложной задачу закрепления ее в оптимальном виде и необходимым обращение к опыту решения этих вопросов в зарубежных правопорядках.

Система органов, управомоченных выступать в гражданском обороте от имени государства, в разных странах различается в зависимости от особенностей административно-территориального устройства и сложившейся модели государственного управления. Изучение этого вопроса требует обращения не столько к нормам гражданского права, сколько к источникам правового регулирования публичных отношений [10].

Как представляется, принципиальное значение в этом отношении будет иметь анализ теории и практики Европейского союза [9], а также США и Великобритании. Выбор этих регионов не случаен. Как справедливо отмечается в литературе, именно здесь сложились наиболее эффективные демократические модели государственной службы. Поэтому основное внимание вполне справедливо уделить сравнительному анализу основных теоретических школ и направлений административно-государственного управления в четырех ведущих странах западного мира − США, Великобритании, Франции и Германии [3, c. 4].

Следует отметить, что в указанных странах управление основывается, как правило, на идее делегирования полномочий в соответствии с трехзвенной структурой органов, соответствующих по вертикали принципам разделения властей, а по горизонтали – федеральному, региональному и местному. Исключение, пожалуй, составляет Великобритания, где муниципалитеты устранены как от контроля хозяйственной деятельности участников рынка, так и от непосредственного ведения экономической деятельности.

Необходимо отметить при этом, что в США и Великобритании правовое регулирование рассматриваемых вопросов связано с понятием «инвестиционное право», которое, являясь своеобразным логическим мостом между отраслями частного и публичного права, определяет основы взаимоотношений при совершении сделок от имени государства.

Как известно, для системы общего права деление на публичное и частное право не свойственно. Вот как на это указывается в английской литературе: «Выражения “частное право” и “публичное право” были недавно импортированы в закон Англии от стран, которые, в отличие от нашего отечества, имеют отдельные системы публичного права и частного права. В нашей стране они должны использоваться с предостережением, поскольку, как правило, английский закон ставит во главу угла не принципы, а средства... Прежде чем выражение “публичное право” может быть использовано… оно должно найти закрепление в предписаниях закона, согласно уставу или в соответствии со статутными нормами. Мы еще не достигли той точки, при которой достаточно одного заявления… чтобы исключить это из рассмотрения обычными судами. Для этого необходимо создать двойную правовую систему…» [12, p. 367–377].

Таким образом, в Великобритании и США публично-правовые образования и их органы определяются иным образом, нежели в романо-германской системе права. Законодательство США и Великобритании, безусловно зная категорию юридического лица, до сих пор отказывалось от понятия «лица публичного права», ибо это было связано с указанной выше проблемой. Это понятие появилось лишь под влиянием интеграционных процессов конца 90-х гг. ХХ в. Традиционно в английском праве и праве США вместо указанного понятия используется категория правительственной, местной или общественной власти. При этом некое единство, обозначающее данную власть, не обладает признаками юридического лица, а органы, выступающие от имени этой власти, напротив, наоборот, признаются юридическими лицами.

В Великобритании, к примеру, при заключении контрактов от имени публичных субъектов речь идет об органах, подчиненных непосредственно Короне и органам власти.

Под «властью Короны» в Великобритании понимается осуществление централизованной власти, хотя бы она не принадлежит непосредственно королеве. В это понятие включается также деятельность органов власти и управления. Институты монархии в Великобритании, которая, как известно, ограничена, не относятся в бытовом понимании к органам власти. Как отмечается в том же источнике, «поэтому для целей административного права статус королевской власти нуждается в отдельном обсуждении» [12, p. 367–377], поскольку для придания им статуса административных органов необходимы особые механизмы принудительного заключения административных договоров [12, p. 367–377].

Вместе с тем не существует каких-либо ограничений для королевской власти в гражданских правоотношениях, в этой сфере государственные органы всех ветвей власти подчинены обычному договорному праву, которое распространяется равным образом на всех частных лиц и все корпорации, при этом органы власти и управления выполняют еще и административные функции, что сказывается на содержании договора.

Отмечается, что интеграция с зарубежными правовыми системами ставит юридическую практику Великобритании перед необходимостью дифференциации субъектов права на частных и публичных, что находит свое отражение в иных отраслях права, например в том же административном праве.

Таким образом, несмотря на то, что британские ведомства обладают особым административно-властным статусом, что обязывает субъектов частного права при заключении контрактов принимать дополнительные обязательства как в сфере контроля, так и в возможности односторонних изменений, «нет никакой специальной отрасли права, управляющего их другими контрактами, кроме того, которое регулирует контракты вообще» [12, p. 367–377].

Экономическая деятельность государства осуществляется здесь прежде всего через правительственные органы. У. Риз пишет, что в англосаксонской политологической традиции существуют три основных значения термина «государство»: «политически организованное и территориально ограниченное общество», «политически организованное в соответствии с моральными идеалами общество», «правительство как учреждение». Последнее значение, подчеркивает У. Риз, гораздо чаще встречается в наши дни [9, p. 27].

Однако к настоящему времени роль правительства в заключении гражданско-правовых сделок ограничена. Подобный режим сохранился лишь в ряде слаборазвитых стран, например в Аргентине, где органом, уполномоченным на заключение сделок от имени государства, является правительство. В Великобритании же, как и в других развитых странах, полномочия правительства делегируются министерствам.

От имени правительства государственные контракты в Великобритании заключаются Наблюдательным советом за правительственными контрактами. Этот независимый орган был образован в соответствии с соглашением между Казначейством и Конфедерацией британских отраслей промышленности. Условия заключаемых сделок должны соответствовать унифицированным требованиям для государственных ведомств.

В Соединенных Штатах Америки, напротив, сделки от имени государства с частными компаниями заключаются чаще всего Министерством жилищного строительства и городского развития, на долю которого приходится подавляющее большинство контрактов (как правило, инвестиционных контрактов, концессионных соглашений). Тендеры по поставкам товаров и услуг для государственных нужд заключают непосредственно заинтересованные ведомства. Иные министерства и ведомства США выполняют главным образом контрольные функции, при этом материально-техническое обеспечение государственных органов в целом возложено на особые межведомственные департаменты.

Необходимо заметить при этом, что в Великобритании заключаемые от имени государства договоры с частными компаниями носят в большей степени характер административно-правовых.

Особенности правового регулирования участия публично-правовых образований в странах Европейского союза продиктованы спецификой гражданского права, в связи с которой категория юридических лиц и, соответственно, публично-правовых лиц приобретает отличное от российского законодательства значение.

Так, например, во Франции в гражданском праве нет понятия «публично-правового образования», оно заменяется понятиями «публичная служба» или «публичное учреждение». Такая служба или такое учреждение может иметь непосредственное отношение к государству, а может быть, по сути, общественной организацией. Публично-правовые образования во Франции являются субъектами исключительно административно-правовых отношений, хотя и государство, и местные сообщества наделяются правами юридического лица. Но при этом они не участвуют в гражданско-правовых отношениях по определению, ибо любое правоотношение с их участием исключается из сферы гражданских дел [1, c. 75]. Однако местные власти здесь ограничены в полномочиях по заключению хозяйственных договоров. В основном данные вопросы находятся в компетенции региональных (провинциальных) властей, которые представляют собою органы государственной власти. В ряде случаев инвестиционные контракты заключаются правительством республики.

В Германии отмечается обратная тенденция. Во-первых, здесь существуют самостоятельные понятия публичной службы и публично-правового образования. Во-вторых, несмотря на то, что современное правительство Германии имеет достаточно сильную федеральную администрацию, последняя только теоретически отвечает за контроль иностранных дел, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социального обеспечения и разведывательную деятельность. На практике федеральное правительство контролирует только наиболее общие внутренние программы. Даже сбор налогов центральная администрация осуществляет совместно с правительствами земель [3, c. 129]. Данное обстоятельство становится понятным с учетом того факта, что сегодня в Германии каждая из 16 земель имеет собственную конституцию и свою организацию управления, а административные учреждения земель составляют единую систему с соответствующими федеральными административными учреждениями [3, c. 129].

Таким образом, в Германии в договорных отношениях от имени государства участвуют как единоличные, так и коллегиальные органы. Следует иметь в виду, что по аналогии с представительством государства юридическими лицами признаются на местном уровне не сами публично-правовые образования, а уполномоченные их представлять органы (советы, магистраты). В то же время законодательство Германии в вопросах представительств не делает особого различия между самим органом и должностным лицом, его представляющим, в ряде случаев отождествляя их [3, c. 129].

Известно, что законодательство ЕС и иных развитых государств идет по пути отнесения аспектов деятельности публично-правовых образований либо к административному праву (в вопросах участия государства в правоотношениях вообще), либо к гражданскому (особенно в части хозяйственной деятельности).

Французское законодательство относит к области административного права и деятельность органов власти, и деятельность юридических лиц, созданных с участием государства, что не свойственно ни одной иной правовой системе, знающей деление права на частное и публичное.

Вопросы государственного вмешательства в экономику и экономического регулирования составляют предмет публичного экономического права, которое родилось как академическая дисциплина и окончательно установилось после 1944 г. [6, c. 85–98]. Обособление собственности государства привело к тому, что таковая перестала рассматриваться в качестве одной из форм собственности в привычном понимании. Собственность государства во Франции подчинена особому административно-правовому режиму публичной собственности, которая регулируется нормами не гражданского права, а административного [5, c. 136–151].

Однако данные положения не вполне согласуются с общепринятыми взглядами на французское законодательство. В частности, отдельные ученые, причем весьма именитые, указывают на то, что «Гражданский кодекс устанавливает и проводит во всем своем нормативном материале правовые принципы гражданского общества, в том числе юридическое равенство всех субъектов экономической и социальной жизни, включая и само государство, все без исключения государственные образования, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость вмешательства власти и вообще кого-либо в частные дела, принцип юридического обеспечения и обязательного восстановления нарушенных прав, судебный порядок решения конфликтов, обеспечение и защиту гражданских прав» [2].

Как видно на примере двух стран ЕС, Германии и Франции, существенное различие в понимании публично-правовых образований и представляющих его органов является серьезным препятствием для интеграции данных правовых систем в европейское право. Поскольку правовое регулирование создания и деятельности юридических лиц относится к компетенции национального права, возникает идея формирования универсального международного понятия публично-правового образования и такой же классификации его органов.

Однако, отмечая эту особенность, Европейский суд в решении по конкретному делу ограничился лишь констатацией имеющейся проблемы и не указал на ее решение. Так, судьи указанного суда в решении по Daily Mail отметили следующее: «Необходимо иметь в виду, что в отличие от физических лиц компании являются… созданиями национального права. Они существуют только на основании различных положений национального законодательства, определяющего их учреждение и функционирование» [8].

В литературе сформировались два направления в решении проблем, связанных с резкими национальными различиями в содержании статусов публично-правовых лиц: «Первый путь – издание директив… в соответствии с которыми эти страны обязаны в установленный срок внести изменения в свое законодательство. В этих целях было разработано 13 директив, 3 из них так и остались проектами. Второй путь – создание новых наднациональных форм юридических лиц, регулируемых непосредственно правом ЕС и получающих равное признание во всех странах Сообщества» [8].

Авторы указанных предложений признают, что «и тот, и другой способы связаны со значительными трудностями, которые до настоящего времени не позволяют сказать, что на пути преодоления различий в законодательном регулировании юридических лиц действительно достигнут существенный прогресс» [8], однако самая главная трудность, по нашему мнению, состоит в значительной неопределенности этих решений.

Соответственно игнорируется опыт Германии и Великобритании, законодательство которых умеет проводить различия между государственными юридическими лицами и органами власти и управления. Следует отметить, что предложение о создании наднациональных форм юридических лиц учитывает лишь опыт образования юридических лиц частного права. Статус государства и его органов в рамках гражданско-правовых отношений в этих случаях не охватывается и, более того, не может поддаваться унификации.

Рассматривая законодательство таких стран ЕС, как Франция и Германия, интересно для сравнения привести краткий анализ правового регулирования в других странах, как вступивших в ЕС, так и не входящих в него, в частности Италии и некоторых стран СНГ.

При анализе публичных образований в зарубежном праве следует отметить, что собственно к юридическим лицам публичного права в остальных странах ЕС относятся исключительно публичные компании, но не органы государственной власти и управления. Например, в Италии выделяются четыре их вида: 1) автономное государственное предприятие без образования юридического лица; 2) предприятие публичного права; 3) коммерческая компания со смешанным капиталом; 4) частная компания, попадающая под режим «общественного интереса [7, c. 152–154].

Другой проблемой, препятствующей интеграции законодательства в области публично-правовых образований, являются различия в методах и подходах к управлению. В законодательстве Италии вопросы правосубъектности государства и его органов целиком относятся к сфере административного права. Отчасти данный подход обусловлен тем, что за образец гражданского кодекса здесь был взят Гражданский кодекс Наполеона.

Таким образом, западная доктрина, идя по пути универсализации законодательств стран-участниц ЕС, при определении критериев публично-правовых образований во главу угла ставит природу капитала, что свойственно, по большому счету, лишь единичным странам.

При этом распространение методов корпоративного права, которое относится к праву частному, не может быть приемлемым решением проблемы унификации законодательства в сфере участия государства в коммерческой деятельности. Несмотря на то, что категория «корпоративное право» обоснована в зарубежной и отечественной науке, подходы к этой отрасли значительно разнятся в России и за рубежом.

Выход может заключаться в создании специального закона о государственном и ином публичном управлении, где были бы четко систематизированы особенности правового регулирования участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях с учетом их особого административно-правового статуса. По этому пути пошли некоторые страны СНГ, например Латвия [4, c. 13]. При этом, например, в Грузии законодатели пошли по пути нормативного закрепления понятия юридическое лицо публичного права (ст. 2 Закона Грузии от 28 мая 1999 г. №2052-IIс «О юридическом лице публичного права»)

Таким образом, анализ зарубежного законодательства по вопросу о правовой природе и правовом статусе органов, выступающих от имени публично-правовых образований в гражданском обороте, позволяет сделать следующие выводы:

Правовое регулирование отношений с участием государства (публично-правовых образований) в гражданском обороте в зарубежных правопорядках не отличается единообразием. Законодательное решение вопроса об определении правовой природы и статуса (особенностей статуса) государства зависит от решения вопроса о правовом статусе государства при его участии в гражданских правоотношениях;

Отсутствие единых подходов и унифицированного законодательства показывает, что ни одна из существующих систем законодательного регулирования не может быть перенесена на российскую почву в силу либо принципиальных различий в структурах правового регулирования разных стран, либо в силу ее несовершенства, что диктует необходимость совершенствования существующей в России «плюралистической модели» участия государства в гражданских правоотношениях.

Библиографический список

1. Административное право зарубежных стран: учеб. пособие / под ред. А.Н. Козырина. М.: СПАРК, 1996. 229 с.

2. Алексеев С.С., Крашенинников П.В. Экономическая конституция: от судьбы Гражданского кодекса зависит и судьба реформ в России // Независимая газета. 2000. № 138. С. 21–24.

3. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Логос, 2001. 200 с.

4. Влияние политических систем на международное сотрудничество / под ред. Л.М. Шлосберга. Псков: Возрождение, 2005. 191 с.

5. Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнит. правоведения. М.: НОРМА, 2004. С. 136–151.

6. Талапина Э.В. О публичном экономическом праве // Журнал российского права. 2004. №7. С. 85–98.

7. Трави А. Участие государства в коммерческой деятельности предприятий // Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 152–154.

8. Унификация и гармонизация законодательства о юридических лицах в рамках Европейского союза. URL: http://eulaw.edu.ru/documents/publications/chapters/_ ftnref4 (дата обращения: 14.05.2013).

9. American Public Administration: Past, Present, Future / edited by Frederick C. Mosher. University, Ala.: University of Alabama Press, 1975. 298 p.; Hix Simon. The Political System of the European Union. Palgrave Macmillan; 1st edition, 1999. 450 p.

10. Parkinson L. Marie Public Relations Law: A Supplemental Text. Routledge, 2007. 161 p.

11. Stone Sweet Alec. Governing with Judges: Constitutional Politics in Europe. Oxford: Oxford University Press, 2000. 232 p.;

12. Wade W. Administrative law. Oxford, 1988. P. 367–377.