УДК 349:3

СУЩНОСТЬ ПЕНСИОННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

М.М. Шумило

Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела гражданского, трудового и предпринимательского права

Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины

01601, Украина, г. Киев, ул. Трехсвятительская, 4

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Аннотация: Рассматривается вопрос сущности пенсионных правоотношений. Делается акцент на том, что социальная политика государств в социальной сфере в целом меняется от патерналистических основ к неопатерналистическим. В основе пенсионных систем, регулируемых правом, стоят экономические расчеты. Доказывается, что эффективность пенсионного обеспечения достигается путем учета экономических законов формирования пенсионной системы, а также юридического оформления последних, с учетом правил юридической техники. Установлено, что пенсионные правоотношения не могут существовать вне права, тем не менее право как регулятор общественных отношений не просто регулирует пенсионные отношения, но и является их установителем. На основании исследования сущности пенсионных правоотношений дано им авторское определение. В исследовании дается общая характеристика пенсионной системы Украины, что включает в себя три уровня (солидарная пенсионная система, общеобязательная накопительная и негосударственная система пенсионного обеспечения). Сделан вывод, что пенсионные отношения по своей природе являются экономическими, и указывается на существенное влиянии пенсионной системы на микро- и макроэкономические показатели экономики государства.

Ключевые слова: пенсионные правоотношения; сущность пенсии; пенсия; пенсионная система; экономический аспект пенсионного обеспечения

Пенсионные правоотношения являются одним из самых сложных теоретических и практических вопросов современного права социального обеспечения. Научное исследование данной проблематики началось с момента выделения отрасли права социального обеспечения из трудового права. К знаковым работам в советский период, посвященным правоотношениям по социальному обеспечению в целом и пенсионным правоотношениям в частности, следует отнести научные труды: В.С. Андреева «Правоотношения по государственному социальному страхованию в СССР» [2], А.Д. Зайкина «Правоотношения по пенсионному обеспечению» [4], Р.И. Ивановой «Правоотношения по социальному обеспечению в СССР» [5], В.К. Субботенко «Процедурные правоотношения в социальном обеспечении» [13]. Значительный вклад в развитие теории правоотношений внесли такие классики юридической науки, как С.Ф. Кечекян, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский, Ю.К. Толской, С.С. Алексеев, Р.О. Халфина, Ю.И. Гревцов, Ю.Г. Ткаченко и многие другие. Предыдущие разработки ученых-юристов безусловно являются ценными и в большинстве случаев не утратили своей актуальности и сегодня. Тем не менее, социально-обеспечительное и пенсионное законодательство является очень динамичным. Пенсионное обеспечение трижды претерпевало существенные изменения, в основном из-за перехода экономики от административно-плановой к рыночной. Правоотношения, базировавшиеся на алиментарных началах, трансформировались в страховые отношения. Одноуровневая солидарная пенсионная система преобразовалась в трехуровневую (в Украине второй уровень – Накопительная пенсионная система не внедрена, хотя и предусмотрена законодательством).

В связи с изложенным, считаем актуальным и необходимым исследовать сущность пенсионных правоотношений, что позволит определить развитие пенсионной системы Украины. Научный интерес к этому вопросу также вызван значимостью права социального обеспечения для общества и государства, а также перманентным реформированием социальной сферы, влияющей как на макроэкономические, так и микроэкономические показатели государства. Особенностью реформирования социальной сферы является то обстоятельство, что оно не может ограничиться одноразовыми изменениями, это длительный процесс и социальные реформы могут длиться и, как правило, длятся не один год. В Конституции Украины четко определен внутренний курс государства в направлении строительства социального государства, пенсионное обеспечение в котором занимает одно из центральных мест.

Очевидно, что говорить о социальном государстве в условиях социальной незащищенности граждан – невозможно, в таком случае и органы государственной власти, и гражданское общество, и научная общественность должны способствовать и приобщаться к достижению социального благополучия граждан.

Для определения сущности пенсионных правоотношений и объекта их регулирования необходимо определить место и роль государства в этих процессах, а также принципы функционирования пенсионной системы.

О.В. Родионова справедливо подчеркивает, что государство отходит от патернализма (материальное обеспечение всех без исключений граждан в форме прямых выплат из государственного бюджета) к неопатернализму. Современное неопатерналистическое государство – это модернизированная форма социального государства, отвечающая требованиям времени. Но, следует отметить, что видоизменяющая роль органов публичной власти в реализации социальной функции влечет за собой обретение общественными отношениями иного формата [13, с. 7].

Именно в рамках неопатерналистического государства можно достичь социального благополучия граждан, ибо последнее базируется на компромиссе, который состоит из обязанностей не только государства, но и гражданина в сфере социального обеспечения.

Переход от патернализма к неопатернализму является непростым для украинского общества, в Национальном докладе «Социально-экономическое положение Украины: последствия для народа и государства» указывается, что длительный период советской истории повлиял на формирование определенных ценностных ориентаций населения. За этот период сформировался некий тип сознания, характерными чертами которого являются существенные патерналистические установки, надежда населения не на собственные силы, а на помощь со стороны государства, привычка получать бесплатные социальные услуги. Среди основных причин, препятствующих эффективному социальному (пенсионному) обеспечению, можно назвать следующие: отсутствие сбалансированности между экономическим ростом и социальными издержками; неспособность национальной экономики в полной мере выполнить взятые на себя государством обязательства; высокий удельный вес пенсионных выплат в государственных расходах и в ВВП вследствие высокого уровня демографического старения; возможность досрочного выхода на пенсию; низкий уровень доверия к власти со стороны населения, сформировавшийся из-за непоследовательной политики разных правительств [15, с. 289–290]. Все указанные факторы являются причиной перманентного, спорадичного реформирования пенсионной системы, затянувшейся на долгие десятилетия. Так, в Украине принято выделять три существенных изменения в пенсионном законодательстве, которые именуют пенсионными реформами.

Первое изменение состояло в принятии Закона Украины «О пенсионном обеспечении» от 05.11.1991 №1788, который фактически продублировал пенсионное законодательство УССР.

Второе изменение ознаменовалось принятием основополагающих законов, внедривших страховые начала как обязательного, так и добровольного характера. Речь идет о законах Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» от 09.07.2003 г. №1058, а также «О негосударственном пенсионном обеспечении» от 09.07.2003 г. №1057.

Третье изменение, проведенное в 2011 г., состояло в принятии Закона Украины «О мероприятиях относительно законодательного обеспечения реформирования пенсионной системы» от 08.07.2011 г. №3668, которым был повышен пенсионный возраст, увеличен страховой стаж, но совершенно игнорировались основные проблемы, существующие в специальном пенсионном обеспечении (пенсия госслужащим, прокурорам, судьям, научным и научно-педагогическим работникам и т.д.). Более того, по форме реформа была проведена законом о внесении изменений в 22 действующих законодательных акта. По убеждению автора, приведенные три изменения в пенсионной системе нельзя определить как полноценную реформу, ибо она таковой не является ни по форме, ни по содержанию. Считаем, что эти изменения можно охарактеризовать как три этапа широкомасштабной пенсионной реформы, продолжающейся уже более 22 лет. Учитывая современное состояние пенсионного законодательства Украины, становится очевидным, что в ближайшем будущем пенсионная система подвергнется очередным модификациям. Считаем, что четвертый этап реформирования должен учесть все ошибки и проблемы существующей пенсионной системы Украины. Кроме того, представляется верным убеждение, что по форме эта реформа должна завершиться принятием Пенсионного кодекса Украины как единого кодифицированного акта пенсионного законодательства.

Ввиду вышеизложенного, во избежание ошибок предыдущих законодательных изменений в пенсионном законодательстве, вопрос о сущности пенсионных правоотношений является краеугольным камнем пенсионной реформы.

Исследуя проблему сущности пенсионных правоотношений, необходимо определиться с ее общетеоретической характеристикой. В этом смысле не утратила актуальности позиция А.В. Сурилова, утверждающего, что сущность права не дана непосредственно, она не раскрывается при простом ознакомлении с содержанием правовых норм, а предполагает аналитический подход к ним, уяснение их смысла в связи с теми социальными детерминациями, которые их породили, и теми целями, которым они служат. В сущности право отражает то главное, определяющее, что ему свойственно. Вот почему в основу определения права кладется не его содержание, а его сущность, которой свойственно более глубокое отражение его природы [16, с. 203]. Следует согласиться с автором, что сущность, как и природа правового явления, является ее внутренней чертой.

В свою очередь, В.С. Нерсесянц акцентировал внимание на том, что ориентация научных исследований исключительно на установленное (позитивное) право, которое в современной правовой системе практически сводится к законодательству, сужает поле зрение исследователей к ментальным процедурам разработки и анализа текстов законов и иных нормативно-правовых актов вместе с заданием их согласованности – системности законодательства. В связи с этим, правоведение как наука о месте и роли права в жизнедеятельности общества и государства практически сводится к законодательству, чего не может быть по определению [12, с. 147]. В этом смысле совершенно справедливой нам представляется позиция И.А. Ильина, который указал, что законодательство не исследует предмет, а отбивает краткие итоги иным самостоятельным наукам о праве [6, с. 64].

Соглашаясь с мыслями цитируемых ученых считаем, что для определения сущности пенсионных правоотношений необходимо использовать целый спектр научных знаний не только в сфере права, но и экономики, социологии, демографии, философии, логики и др.

Правоотношения по своей правовой природе являются универсальными. В теории права определена структура, система правоотношений. Правоотношения в определенной отрасли права приобретают индивидуализированный характер, что позволяет определить их сущность. Таким образом, основываясь на общетеоретическом учении о правоотношениях, анализируя пенсионные правоотношения, можно прийти к целому ряду выводов о сущности последнего.

Основой какого бы то ни было правоотношения является его объект. Именно он зачастую формирует сущность правоотношения и, как правило, в том числе и в пенсионном обеспечении, дает название правоотношениям – пенсионные правоотношения. В данном исследовании не будем касаться проблемы метода правоотношений, так как в силу своей сложности пенсионные правоотношения используют комплекс методов правового регулирования.

А.Ф. Крыжановский указывает, что правовые отношения возникают на «пересечении» общественных отношений и права, приобретают правовой характер, но не теряют при этом своего первичного содержания – экономического, политического, имущественного, семейного и др. [10, с. 6–10]. Объектом пенсионных правоотношений является пенсия. В разные исторические периоды, многими учеными-юристами, экономистами предлагались различные дефиниции понятия «пенсия». Учитывая опыт предыдущих исследований, приводим определение, данное в «Большом энциклопедическом юридическом словаре» (Великий енциклопедичний юридичний словник, 2012, Киев): «пенсия – денежная выплата, которая совершается, как правило, один раз в месяц, из специально созданных фондов, лицам, принимавших участие в системе пенсионного страхования потерявшим частично либо полностью трудоспособность для реализации своих прав и свобод в полном объеме» [3, с. 632].

По мнению автора, пенсия – это категория не только правовая, но и экономическая, более того, она изначально таковой является и только потом приобретает правовую форму. В связи с этим, нет никакого сомнения в том, что пенсионные правоотношения по своей сущности являются экономическими отношениями. Более того, именно экономическая составляющая является определяющей. Место и значение экономических процессов в обществе и правовом регулировании основополагающие. Экономика эффективно функционирует только в тех социумах, где право основывается на ее законах и закономерностях. С.С. Алексеев указывал на то, что по своей социальной природе правоотношения являются надстройкой, обусловленной в своем существовании и развитии экономической основой. В сфере экономической жизни правоотношения входят в юридическую надстройку именно (и только) как форма реальных отношений собственности, экономического обмена и т.д., причем правоотношения в силу единства юридической формы и материального содержания являются здесь своего рода связующим звеном между базисом и надстройкой. Правоотношения включаются в механизмы осуществления экономических законов, непосредственно вплетаются в ткань экономической жизни [2, с. 334–335].

Схожие аргументы еще в 1958 г. приводил теоретик права С.Ф. Кечекян, который указывал, что право обусловлено экономикой, оно не может быть установлено произвольно законодателем. В правоотношениях отражаются непосредственно определенные экономические отношения, составляющее содержание правоотношений. Правоотношения опосредствуют не только экономические, но и иные, обусловленные в конечном счете экономикой, общественные отношения, отражающиеся в них [7, с. 8].

Дополнительным аргументом необходимости освещения экономической сущности пенсионных правоотношений является то, что объектом последних является пенсия, рассматриваемая и как один из объектов экономических исследований. Особенную актуальность данному исследованию придает также возвращение к взаимосвязи экономики и права, экономического анализа права, экономической теории права, экономическому подходу к праву. А учитывая тот факт, что пенсионные правоотношения – это, в первую очередь, экономические отношения, то именно они и определяют их философию.

Безусловно, анализируя пенсионные правоотношения, приходим к выводу, что право – только форма. Необходимо также признать, что право в данном случае не просто регулирует общественные отношения, как например, в гражданских правоотношениях, существовавших и до правовой формы, но и являются их создателем. То есть, право не только регулирует пенсионные отношения, оно их создает, последние не могут существовать за пределами правового регулирования, как например, отношения купли-продажи, существование которых не зависит от правового регулирования, так как оно их только упорядочивает. В случае же пенсионных отношений, считаем, что право их создает. Даже их экономический аспект не возникает сам собой, а является плодом человеческой мысли, но экономической составляющей тут недостаточно. Чтобы пенсионная система могла функционировать, ее необходимо закрепить в законодательстве. Первыми правовыми формами были социальные реформы или же экономические реформы в социальной сфере Бисмарка в конце XIX века в Германии. Их проведение является также последствиями иных процессов, происходивших в тогдашнем немецком обществе.

Для подтверждения изложенного следует привести отдельные положения аналитического доклада «Кризис распределительной системы в Украине и пути диверсификации «Пенсионного портфеля»», в котором указывается, насколько пенсионное обеспечение в целом и правоотношения в частности, вплетены в экономику страны. Пенсионное обеспечение в Украине, согласно докладу, является основной составной частью социальной защиты. Это вызвано значительной частью пенсионеров в структуре населения, численность которых достигает 28,6% (и, согласно прогнозам, может увеличиться до 31% в 2015 г.). Также может возрасти удельный вес пенсионных выплат в структурных социальных трансферах. Реформа пенсионной системы в Украине призвана изменить баланс экономических и социальных интересов в государстве, усилить стимулы к труду и детенизации заработной платы, поощрять сбережения застрахованных лиц на старость, диверсифицировать источники финансирования пенсий с помощью сочетания взносов на социальное страхование, обязательных и добровольных накоплений. Кардинальное решение существующих проблем в пенсионной системе пребывает за пределами только пенсионной реформы, так как охватывает широкий спектр вопросов [9, c. 3–4].

А.К. Соловьев указывает, что для развития пенсионной системы следует учесть четыре группы факторов:

• макроэкономические факторы: темпы роста и структура ВВП, долю фонда оплаты труда в составе ВВП; уровень заработной платы (дохода) лиц, уплачивающих взносы; индекс роста потребительских цен; инфляцию и др.;

• демографические факторы: рождаемость, смертность, продолжительность жизни, возрастно-половая структура населения;

• социально-трудовые факторы: ситуация на рынке труда, период трудовой активности и перерывы в стаже, величина и структура цены рабочей силы, размер потребительской корзины и прожиточного минимума и др.;

• собственно пенсионные факторы: нормативные условия формирования пенсионных прав застрахованных лиц, правовые требования к условиям выхода на пенсию (пенсионные схемы и пенсионные программы), величина и особенности государственных пенсионных обязательств, накопление за предшествующие периоды, исторически сложившаяся модель пенсионной системы и т.п.).

Перечисленные группы факторов, продолжает автор, накладывают непосредственные органичения на формирование экономических механизмов регулирования пенсионной системы и должны быть учтены в процессе актуарного анализа перспектив ее долгосрочного развития [14, с. 218–219].

По мнению автора, переход экономики от административно-плановой к рыночной, экономические кризисы, глобальные процессы в экономике, проблемы трудовой миграции и др. отражается на пенсионном обеспечении в целом и правоотношениях в частности. Государства пытаются приспособить пенсионные системы к сложившейся ситуации или же реформировать пенсионные системы, чтобы они были способны эффективно функционировать в новых экономических условиях. Но не стоит преуменьшать роль юридической науки в реформировании и модернизации пенсионной системы. Считаем, что сотрудничество экономистов и юристов может иметь три последствия:

1) идеальным примером эффективного функционирования пенсионной системы является правовое закрепление, в соответствии с правилами юридической техники, новой или модернизированной экономической схемы, способной функционировать в современных экономических условиях. То есть, важно определить правом экономически обоснованные механизмы пенсионного обеспечения;

2) при условии идеальной экономической схемы в пенсионном обеспечении, ненадлежащее ее закрепление с нарушением правил юридической техники препятствует реализации экономических механизмов на практике, что ведет к частым изменениям законодательства с целью устранения разного рода коллизий и пробелов. В данном случае проблемы возникают именно в связи с несовершенством правового закрепления, которое необходимо и можно исправить;

3) предоставление правовой формы экономическим схемам в сфере пенсионного обеспечения, которые не соответствуют условиям рынка или же преследуют популистские цели, может привести к коллапсу социальной сферы, социальной напряженности и иметь крайне негативные последствия экономического, социального, политического характера. В этой ситуации право бессильно и необходимо менять экономические основы такой пенсионной системы.

А.П. Коваль в аналитической справке касательно пенсионной реформы четко указывает, что пенсионная система является составной частью финансовой системы, то есть аспектом национальной безопасности. Она не только находится под влиянием некоторых внешних рисков, но и сама может быть их источником, в первую очередь, для социальной, экономической и политической составной безопасности государства, что собственно и происходит в Украине [8, с. 15].

Как верно подчеркивает Н.А. Полящук, право (законодательство) формально закрепляет экономические модели, цель, задачи, принципы экономических отношений, фиксирует рамки и пределы вмешательства государства в экономику, закрепляет и гарантирует все формы собственности, определяет порядок юридического разрешения экономических отношений и др. В свою очередь экономика задает «характер» права, степень его присутствия в экономической жизни индивида и социума [11, с. 49-50].

Рассмотрев пенсионные правоотношения сквозь призму ее экономической сущности, по мнению автора, можно дать им следующее определение: пенсионные правоотношения – это урегулированные нормами пенсионного законодательства социально-экономические отношения по поводу назначения уполномоченными субъектами правоспособным субъектам пенсии для реализации последними своих прав и свобод, а также их социальной защищенности.

Таким образом, мы убеждены, что в процессе исследования пенсионных правоотношений неиспользование или поверхностное использование экономических законов является недопустимым, а сами исследования не могут считаться полными. Экономика и право являются тесно связанными науками и будущее правовых исследований без учета экономического аспекта представляется малоперспективным или просто может свестись к исследованию права ради права, а не ради общества и государства. Только в тесной взаимосвязи экономики и права можно говорить и об эффективности законодательства в целом и пенсионного – в частности.

Библиографический список

1. Андреев В.С. Правоотношения по государственному социальному страхованию в СССР. М.: МГУ, 1962. 232 с.

2. Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 576 с.

3. Великий юридичний енциклопедичний словник / За ред. акад. НАН України Ю.С. Шемшученка. 2-ге вид., перероб. і доповн. К.: Вид-во «Юридична думка», 2012. 1020 c.

4. Зайкин А.Д. Правоотношения по пенсионному обеспечению / под ред.: Н.Г. Александрова. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1974. 191 c.

5. Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР М.: Изд-во Моск. ун-та, 1986. 176 c.

6. Ильин И.А. Теория государства и права / под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2003. 550 c.

7. Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.: Изд-во АН СССР, 1958. 187 c.

8. Коваль О.П. Ризики, загрози, пріоритети та наслідки реформування пенсійної системи України: аналіт. доп. / за ред. Я.А. Жаліла. К.: НІСД, 2012. 112 c.

9. Криза розподільчої пенсійної системи в Україні та напрями диверсифікації «пенсійного портфеля»: аналіт. доп. / О.М. Пищуліна, О.П. Коваль, А.М. Авчухова. К.: НІСД, 2010. 104 с.

10. Крыжановский А.Ф. Правовые отношения в контексте теории современного правопорядка // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. 2011. Вип. 1. С. 6–10.

11. Полящук Н.А. Соотношение права и экономики на современном этапе // Правовое обеспечение инновационного развития экономики Республики Беларусь: материалы Междунар. науч.-практ. конф. / редкол.: И.Н. Колядко (гл. ред.) [и др.] Минск: Позитив-центр, 2010. C. 49–50.

12. Проблемы общей теории права и государства / под ред. В.С. Нерсесянца. М: НОРМА-ИНФРА, 1999. 552 c.

13. Родионова О.В. Социальная функция современного государства: монография. М.: Юрлитинформ, 2010. 232 c.

14. Соловьев А.К. Пенсионное страхование: учеб. пособие. М.: Норма, 2011. 400 с.

15. Соціально-економічний стан України: наслідки для народу та держави: націнальна доповідь / за заг. ред. В.М. Гейця [та ін.]. К.: НВЦ НБУВ, 2009. 687 с.

16. Сурилов А.В. Теория государства и права: учеб. пособие. К.; Одесса: Выща школа, 1989. 439 c.