УДК 347.19:347.4

Система оснований и характеристика особенностей участия Российской Федерации в обязательственных правоотношениях

В.Г. Голубцов

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского и предпринимательского права

Пермский государственный национальный исследовательский университет

614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Российская Федерация, являясь равноправным участником гражданских правоотношений и выступая в обороте на равных началах с прочими субъектами гражданского права, обладает достаточно серьезными особенностями гражданско-правового статуса, что проявляется, в частности, при выступлении Российской Федерации в обязательственных отношениях.

В статье обосновано, что закрепленные законодательством ситуации, когда Российская Федерация непосредственно становится стороной в том или ином обязательстве, обусловлены исключительно реализацией определенной публичной функции, в связи с чем указание на возможность возникновения гражданско-правового обязательства с непосредственным участием в нем Российской Федерации в качестве стороны должно быть прямо или косвенно закреплено в законодательстве.

Правоспособность Российской Федерации определена автором как функциональная, в связи с чем упомянутое прямое или косвенное законодательное закрепление возможности Российской Федерации выступать в качестве стороны в конкретном обязательстве является обязательным.

Государственные органы, выступающие от имени Российской Федерации в гражданском обороте, в отсутствие законодательно закрепленной компетенции или прямого указания на возможность заключения от имени государства какого-либо договора не вправе вступать в те или иные правоотношения по своему усмотрению.

С учетом того, что наиболее распространенной сферой обязательственных отношений с участием государства являются договорные отношения, представляется принципиально важной систематизация договоров, стороной в которых может выступать и выступает Российская Федерация, которой и посвящена статья.

Автор дает детальный анализ случаев, когда законодательством предусмотрена возможность участия государства в обязательственных отношениях, и предлагает систему оснований возникновения этих отношений, анализируя при этом особенности гражданско-правового статуса Российской Федерации при ее выступлении в качестве участника гражданского оборота в обязательственных отношениях.

Помимо определения системы оснований вступления Российской Федерации в имущественные отношения, автор проанализировал частные случаи такого участия и имеющие место проблемы правоприменения, на основе чего были предложены законодательные меры по изменению нормативного регулирования данных отношений.

В статье содержится анализ теоретических положений, на основе которых строилось и строится регулирование в сфере участия государства в обязательственных отношениях. В частности, обоснована необходимость выделения государственного контракта в качестве особенной правовой конструкции, опосредующей удовлетворение государственных нужд.

Рассмотрены существующие тенденции в законодательном регулировании упомянутых отношении, их критика и собственные предложения автора по реформированию действующего российского законодательства.

Ключевые слова: обязательственные правоотношения; гражданский оборот; гражданско-правовой статус Российской Федерации

Российская Федерация, являясь субъектом гражданского права, участвует в обязательственных отношениях. Ситуации, когда она непосредственно становится стороной в том или ином обязательстве, обусловлены исключительно реализацией определенной публичной функции – поэтому указание на возможность возникновения гражданско-правового обязательства с непосредственным участием в нем Российской Федерации в качестве стороны должно быть прямо или косвенно закреплено в законодательстве. Примером прямого указания закона могут служить нормы о государственных поставках и подрядах. Косвенное указание имеет место, когда нормативным актом, устанавливающим статус того или иного государственного органа, в общем виде закреплена компетенция этого органа на участие от имени Российской Федерации в какой-либо сфере гражданско-правовых отношений, реализуемое, в частности, путем заключения соответствующих договоров.

Исходя из тезиса о функциональном характере гражданской правоспособности государства, прямое или косвенное законодательное закрепление возможности Российской Федерации выступать в качестве стороны в конкретном обязательстве является обязательным. Эта ситуация – своего рода исключение из общепризнанного частноправового принципа дозволительной направленности (разрешено все, что не запрещено законом).

Государственный орган, выступающий от имени Российской Федерации в гражданском обороте, в отсутствие законодательно закрепленной компетенции или прямого указания на возможность заключения от имени государства какого-либо договора, не вправе вступать в те или иные правоотношения по своему усмотрению.

Наиболее распространенной сферой обязательственных отношений с участием государства являются договорные отношения. В связи с тем, что имеющееся регулирование на этот счет достаточно разрозненно, представляется очень важной систематизация договоров, стороной в которых может выступать и выступает Российская Федерация.

Первым вариантом законодательного закрепления возможности участия Российской Федерации в договорных правоотношениях является прямое непосредственное ее закрепление в ГК РФ– путем выделения соответствующего вида (подвида) договора (например, §4 гл. 30 «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд», §5 гл. 37 «Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд») либо посредством прямого указания в тексте на возможность участия государства в качестве стороны по тому или иному обязательству без выделения соответствующего вида (подвида) договора. Такую возможность предусматривают, например, следующие нормы Гражданского кодекса: §5 гл. 30 «Контрактация», с учетом положений п. 2 ст. 535 о применении в соответствующих случаях к отношениям по договору контрактации, не урегулированным правилами §5, правил о поставке товаров для государственных нужд; гл. 25 «Наем жилого помещения», с учетом положений п. 1 ст. 671, ст. 672; гл. 38 «Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструктор­ских и технологических работ», с учетом положений п. 2 ст. 778 о применении к государственным контрактам на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных или муниципальных нужд правил §5 гл. 37; часть четвертая ГК РФ, где прямо обозначена возможность участия государства в качестве стороны по государственным контрактам, в рамках которых созданы произведения науки, литературы и искусства (ст. 1298), изобретение, полезная модель, промышленный образец (ст. 1373), создано, выведено или выявлено селекционное достижение (ст. 1432); создана топология интегральных микросхем (ст. 1464) либо получен секрет производства (ст. 1471); гл. 42 «Заем и кредит», с учетом положений ст. 817 о договоре государственного займа.

Текстом ГК РФ также прямо предусмотрена возможность участия государства в отношениях по играм и пари (гл. 58 «Проведение игр и пари»), с учетом положений ст. 1063 о проведении лотерей, тотализаторов, иных игр государственными образованиями. Особенности правового регулирования организации и проведения лотерей и возникающие в практике применения законодательства проблемы являются предметом внимания ученых-цивилистов. Учитывая наличие достаточно серьезной специфики возникающих отношений и отсутствие комплексного регулирования в указанной сфере отношений, в литературе высказывается обоснованное мнение о необходимости совершенствования законодательного регулирования, в частности принятия закона «О лотереях» [18].

Другой способ законодательного закрепления возможности государства (в частности, Российской Федерации) участвовать в обязательственных отношениях – закрепление ее в специальных законах. Такой закон может явиться результатом реализации указания Гражданского кодекса РФ на необходимость его принятия [29, 32], либо какой-то специальный закон может содержать самостоятельное указание на возможность вступления государства в договорные правоотношения [24, 30, 31, 33]. При этом речь идет о заключении договоров, как поименованных ГК РФ, так и непоименованных.

Следующей достаточно большой группой договорных обязательств, в которых государство выступает в качестве стороны, являются так называемые разноотраслевые договоры. Возможность заключения таких договоров, а также специальные правила их заключения и исполнения могут содержаться в кодифицированных актах других отраслей российского законодательства [5, c. 23–32]. Речь идет о ситуациях, когда государство становится стороной по договорам, заключение которых предусмотрено нормами природоохранного законодательства, например по договору водопользования, заключаемому в соответствии с положениями гл. 3 Водного кодекса РФ [10]; договору о предоставлении в аренду и в безвозмездное срочное пользование лесных участков, находящихся в государственной собственности на основании гл. 6 Лесного кодекса РФ[17]или договору купли-продажи лесных насаждений на основании гл. 7 того же Кодекса и др. Необходимо при этом согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что соответствующие договоры, регулируемые Земельным, Водным, Лесным кодексами РФ, законодательством о недрах и других природных ресурсах, отвечающие требованиям ст. 1 ГК (т.е. построенные на началах равенства), надлежит относить к числу гражданско-правовых и ко всем договорам, возникающим по поводу природных ресурсов, должны применяться общие нормы гражданского права, если иное не содержится в посвященных таким договорам законодательных актах, т.е. соответствующих кодексах. При этом подобные нормы пользуются несомненным приоритетом, который объясняется не их иноотраслевым характером, а тем, что указанные нормы являются хотя и гражданско-правовыми, но специальными [5, c. 26].

Отвечая на вопрос, может ли государство становиться участником обязательственных отношений при отсутствии специального указания на него как на сторону соответствующего обязательства, необходимо признать, что, являясь полноправным участником гражданского оборота, оно вправе заключать любые иные поименованные, смешанные и непоименованные договоры, становиться субъектом иных обязательственных правоотношений, однако исключительно при наличии прямого или косвенного указания на это в нормативных актах, определяющих статус соответствующих органов государственной власти, уполномоченных выступать от имени государства в гражданских отношениях (п. 1 ст. 125 ГК РФ) [27; 28; 35].

Таким образом, можно заключить, что Российская Федерация в рамках законодательных установлений, реализуя свою функциональную правоспособность, может участвовать в отношениях по поставкам, подрядам для государственных нужд, размещать государственные займы, предоставлять бюджетные кредиты, заключать договоры купли-продажи, безвозмездного срочного пользования, поручения комиссии, агентирования, доверительного управления, соглашения об установлении сервитутов, становиться участником иных обязательственных правоотношений.

Важным для целей исследования является вопрос о возможности и необходимости выделения в российском законодательстве в качестве особой разновидности договоров так называемых государственных (правительственных, административных, публичных) контрактов.

Иностранным правопорядкам такие случаи известны. Так, французская правовая доктрина характеризует подобного рода соглашения как административный договор и считает их институтом административного права. Судебная практика Франции выделяет два критерия таких договоров: «цель публичной службы» и «условия договора, выходящие за рамки общего права». Первый критерий не вызывает особых вопросов, поскольку он подразумевает договоры, по которым частное лицо обеспечивает осуществление каких-либо административных функций. Второй же требует некоторого уточнения: «условия, выходящие за рамки общего права» представляют собой пункты договора, которые предусматривают права и обязанности сторон и принятие которых не зависит от свободного волеизъявления этих сторон. Так, выходят за рамки общего права условия, именуемые наказующими, предусматривающие право одностороннего расторжения и изменения условий исполнения договора административным органом [9]. Отметим при этом, что договоры на поставку продовольствия, товаров или движимого имущества, заключаемые государственной администрацией, могут рассматриваться как административные только в той мере, в какой они отвечают обычным критериям административного договора; наличие в качестве одной из сторон управомоченного государственного органа; публично-правовая цель или тесная связь предмета договора с деятельностью общественных служб; наличие иных элементов, выходящих за рамки частного права; административно-правовая подсудность споров [9].

Похожие договорные формы распространены в законодательстве стран англо-саксонской правовой семьи, для которых хотя и не характерно выделение административного договора в качестве самостоятельного правового института, но особенности правового режима договорных форм, обеспечивающих государственные нужды, в законодательстве присутствуют.

Законодательству США, в частности, известны так называемые правительственные контракты. Регулирование отношений, возникающих в связи с заключением и исполнением этих контрактов, ведется не только нормами цивильного права, но и специальным законодательством. Кроме того, большинство государственных ведомств, имеющих договорные отношения с частными фирмами, устанавливают собственные правила, инструкции и формуляры по вопросам заключения и исполнения таких договоров. Подобные контракты имеют отличительные особенности в части финансового обеспечения, заключения, контрольных и иных прерогатив государственной администрации, административную подсудность. В США Пентагон применяет до 50 видов правительственных контрактов, НАСА – до 20, Министерство энергетики – до 15 [21, c. 42]. Помимо этого, необходимо особо отметить, что в США существует разветвленный административный аппарат, предназначенный для обслуживания системы федеральных заказов. Возглавляет систему федеральных заказов Управление политики в области федеральных закупок, которое входит в состав административно-бюджетного управления, координирующего хозяйственную политику военных и гражданских ведомств в области экономико-договорных отношений, касающихся правительственных заказов, а также осуществляющее контроль и регулирование в данной сфере в общенациональном масштабе. Этот влиятельный орган включен в правительственный аппарат страны, но по закону подчиняется одновременно и Конгрессу. В систему государственных органов, осуществляющих государственные функции в указанной сфере, входят также Управление по пересмотру правительственных контрактов и Управление по научно-технической политике. Еще одной важной частью административной системы федеральных заказов является размещенная на территории 10 регионов и во всех 50 штатах США сеть региональных управлений по контролю за заказами федерального правительства. Аппарат представителей государства по управлению заказами есть также во всех крупных исследовательских центрах, компаниях, университетах и других учреждениях, выполняющих заказы государства [21, c. 41].

Не вдаваясь в обширную и оживленную полемику относительно отраслевой принадлежности этой группы договоров (контрактов), каковая во многом определяется особенностями национальной правовой системы, в частности наличием административной юрисдикции и разветвленного административного аппарата со специальными полномочиями в этой сфере, применительно к Российской Федерации при определении отраслевой принадлежности норм, регулирующих подобные отношения, необходимо подчеркнуть, что в условиях рынка на всей территории РФ заказы могут быть размещены только на основе добровольного соглашения между государством и его поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Государственный контракт как форма размещения заказов должен реализовывать принцип самостоятельности и независимости производителя и предпринимателя в гражданском обороте в их отношениях с государством, в связи с чем применение в этих отношениях в качестве основополагающего метода администрирования (и конструирование соответствующего «административного контракта») представляется неприемлемым.

Одновременно необходимо констатировать наличие достаточных оснований для выделения государственных контрактов в качестве самостоятельного вида гражданско-правовых договоров. Подчеркнем, что основа правового регулирования этих отношений должна быть гражданско-правовой, однако очевидно наличие в данном случае комплексного правового регулирования: в их правовом режиме присутствуют публично-правовые элементы, затрагивающие цели, предмет, субъектный состав, процедурные вопросы заключения и изменения контрактных условий, возможность одностороннего отказа от исполнения договора, ответственность сторон.

Отметим при этом, что государство может обеспечивать многие свои потребности и посредством заключения обычных частноправовых договоров поставки, купли-продажи, подряда, не прибегая к контрактам особого правового режима.

Главная функция государственного контракта – обеспечить достижение общественно значимых результатов в тех отраслях, где прямое государственное воздействие неэффективно. Государственный контракт выступает средством реализации государственных задач и функций, что предопределяет использование публично-правовых средств и методов их достижения в комплексе с частноправовыми [11].

Выделить государственные контракты в качестве самостоятельной разновидности гражданско-правового договора позволяет ряд принципиальных особенностей.

Во-первых, как уже отмечалось, для правового регулирования договорных отношений характерна комплексность (в частности, цели, предмета, субъектного состава, процедурных вопросов заключения и исполнения).

Во-вторых, цели заключения государственных контрактов, в отличие от классических частноправовых конструкций, имеют публично-правовой характер и не являются коммерческими для государства в том смысле, что государство путем заключения подобных контрактов реализует публичные функции, преследует общесоциальный интерес, а извлечение прибыли не выступает в качестве основы для его деятельности в этой сфере, при этом таковые цели нормативно определены в специальных законах. Естественно, что контрагенты государства при заключении государственного контракта преследуют исключительно частную цель – извлечение прибыли, но в этом случае она не является определяющей, поскольку целевой и функциональной направленностью государственного контракта является удовлетворение именно публичных интересов.

В-третьих, для государственных контрактов характерно финансирование за счет средств бюджетной системы и внебюджетных источников, что само по себе, с учетом положений бюджетного законодательства, также является особенностью правового регулирования.

В-четвертых, наличие в законодательстве ряда положений, предусматривающих возможность осуществления руководства и контроля государственного заказчика (право выдавать обязательные для исполнения отгрузочные разнарядки и т. п.).

В-пятых, наличие в ряде случаев нормативных установлений о повышенных штрафных санкциях.

В-шестых, наличие у государства в определенных случаях возможности вносить в контракт изменения в одностороннем порядке, а также права на отказ от исполнения контракта в одностороннем порядке.

Отличительными особенностями являются также положение об обязательности заключения государственных контрактов, возможность предоставления выдачи государственной гарантии и особая процедура размещения государственных заказов.

Из вышеизложенного вытекают, как нам представляется, достаточные основания для выделения государственного контракта в качестве особой разновидности гражданско-правового договора. При этом целесообразно было бы принять специальный Федеральный закон «О государственных контрактах», который являлся бы комплексным нормативным актом, включающим в себя общую часть (цели, особенности субъектного состава, особенности процедуры заключения и исполнения) и специальную (поставка для государственных нужд, подряд для государственных нужд, поставки в рамках государственного оборонного заказа, поставки для государственного материального резерва). Не лишним было бы также и закрепление в законе положений об особенностях разрешения споров, вытекающих из государственных контрактов.

Российская Федерация может являться субъектом деликтных обязательств. Так, в рамках специальных норм части второй Гражданского кодекса РФ государство несет ответственность за вред, причиненный властной деятельностью, а именно: отвечает за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц (ст. 1069), а также за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070).

Российская Федерация может быть субъектом наследственных правоотношений в случаях, установленных положениями части третьей Гражданского кодекса РФ, в частности в случае наследования выморочного имущества (ст. 1116, 1151) или имущества, предоставленного наследодателю государством на льготных условиях (ст. 1184).

В рамках правил, установленных частью четвертой ГК РФ, Российская Федерация может являться субъектом имущественных отношений, возникающих по поводу интеллектуальных прав, участвуя в них путем заключения соответствующих государственных контрактов (ст. 1298, 1373, 1432, 1464, 1471). В рамках специальных правил оно участвует также в отношениях по поводу исключительных неимущественных прав.

Российская Федерация является субъектом внешнеторговой деятельности. Право на участие государства во внешнеторговом обороте прямо предусмотрено ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 №164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» [25, 38]. При этом следует отметить, что внешнеторговая деятельность осуществляется им только в случаях, установленных федеральными законами. Детализируются упомянутые положения в подзаконных актах [39]. Условия привлечения бюджетных заимствований из иностранных источников, а также предоставления бюджетных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям содержатся в Бюджетном кодексе РФ.

С целью проанализировать особенности Российской Федерации как субъекта обязательственных правоотношений необходимо, как представляется, обратиться к специфическим случаям участия публичных субъектов в гражданских правоотношениях. Один из таких особых случаев – участие государства в качестве должника в субсидиарных обязательствах. К числу норм, закрепляющих специфику государства как субъекта подобных отношений, следует отнести также норму п. 2 ст. 120 ГК РФ, указывающую, что при недостаточности денежных средств для выполнения учреждением гражданско-правовых обязательств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества (в нашем случае – Российская Федерация). Сходная норма содержится в п. 3 ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [37]. Норма о субсидиарной ответственности государства по долгам казенного предприятия закреплена п. 5 ст. 115 ГК РФ, ст. 7 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [22]. Кроме того, субсидиарная ответственность гаранта (государства) по государственной гарантии закреплена п. 1 ст. 329 ГК РФ, ст. 115 БК РФ [8].

Характеризуя возникающие обязательственные правоотношения с участием государства, хотелось бы сделать несколько принципиальных, на наш взгляд, оговорок. Не вдаваясь в оживленную дискуссию о правовой природе субсидиарного обязательства, о его соотношении с категорией «гражданско-правовая ответственность», о субъектном составе субсидиарного обязательства [1, c. 44; 2, c. 20, 23; 6, c. 81–82; 16, c. 27], необходимо отметить, что ст. 115, 120 ГК РФ, под действие которых подпадают, в частности, случаи дополнительной ответственности собственника-учредителя по долгам созданного им юридического лица (учреждения, казенного предприятия), являются специальной нормой по отношению к общим правилам о субсидиарной ответственности, закрепленным ст. 399 ГК РФ. Положения указанной статьи – и здесь целесообразно, на наш взгляд, присоединиться к высказанному в литературе мнению – закрепляет два вида отношений. Первая разновидность – охранительные отношения. Они регулируют наступление гражданско-правовой субсидиарной ответственности, возникающей именно в связи с собственными упущениями дополнительного должника (п. 3 ст. 56 ГК РФ; п. 3 ст. 3, п. 3 ст. 6 закона «Об акционерных обществах» [34]; п. 3 ст. 3, п. 3 ст. 6 закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» [36] и др.). При этом неисполнение основным должником своего обязательства является одним из юридических фактов, составляющих основание для возникновения обязательства по наступлению субсидиарной ответственности наряду с собственными упущениями дополнительного должника. Вторая разновидность правоотношений, закрепленных ст. 399 ГК РФ, – регулятивные отношения, связанные с исполнением запасным должником субсидиарного обязательства (субсидиарного долга), возникающего на основании факта неисполнения третьим лицом (основным должником) главного обязательства при отсутствии со стороны субсидиарного должника каких-либо нарушений. Иными словами, в этом случае ст. 399 ГК РФ закрепляет не субсидиарную ответственность, а субсидиарное обязательство [41].

Таким образом, под субсидиарным обязательством, в смысле ст. 399 ГК РФ необходимо понимать относительное гражданское правоотношение, содержанием которого является акцессорное обязательство, возникающее между кредитором основного должника и дополнительным должником из закона (иного правового акта), договора или иных оснований, указанных в Гражданском кодексе РФ, в силу которого кредитор вправе требовать от дополнительного должника уплаты причитающегося с основного должника в случае отсутствия у последнего имущества (денежных средств), достаточного для удовлетворения требований кредитора при отсутствии со стороны дополнительного кредитора упущений (неправомерных действий). Отметим особо, что юридический состав, являющийся основанием для возникновения в данном случае гражданско-правового субсидиарного правоотношения, не включает в себя противоправных действий дополнительного должника, тогда как при наступлении гражданско-правовой субсидиарной ответственности одним из элементов сложного юридического состава, влекущего возникновение таких правоотношений, являются противоправные действия дополнительного должника. Подчеркнем особо: исходя из того, что возникновение субсидиарного обязательства в этом случае связано с правонарушением основного, а не дополнительного должника, в субсидиарном обязательстве вряд ли корректно выделять сумму основного долга и ответственности, поскольку дополнительный должник не совершает правонарушения и, следовательно, не несет ответственности. Отметим при этом, что в большинстве случаев, на основании ст. 399 ГК РФ, с субсидиарного должника взыскиваются не суммы, составляющие возмещение убытков или иные меры ответственности, а основная задолженность.

В упомянутых выше случаях ответственности государства-собственника по долгам созданных им юридических лиц, в частности по долгам учреждений (п. 3 ст. 120 ГК РФ), достаточно отчетливо проявляются особенности гражданско-правового статуса государства, что явилось предметом пристального внимания ученых [15; 20; 41; 42; 43; 44].

Практика применения упомянутых норм, вне всякого сомнения, нуждается в уточнении и комментариях с целью установления оптимального соотношения публичных интересов государства и частных интересов кредиторов по субсидиарному обязательству с учетом специфики возникающего правоотношения.

В практике возникла достаточно серьезная проблема, связанная с необходимостью разграничивать случаи участия учреждения в гражданских правоотношениях при осуществлении им основной деятельности и иной, приносящей доходы деятельности. Судебная практика в определенный момент стала разграничивать эти случаи и по-разному решать вопрос о наличии основания для возникновения субсидиарного обязательства: к примеру, при осуществлении приносящей доходы деятельности признавалось, что собственник должен привлекаться к ответственности только при недостаточности у учреждения имущества, полученного от такой деятельности [20, c. 27]. На наш взгляд, подобная практика ошибочна и ущемляет интересы кредитора, в частности, по тому основанию, что неясна процедура установления недостаточности имущества (вывод о наличии основания для такого вывода только в рамках процедуры банкротства, сделал, например, фактически недействующей норму о субсидиарной ответственности государства по долгам казенных предприятий), а также потому, что фактически на контрагентов учреждения накладывается обязанность контролировать источник средств, за счет которых исполняется обязательство, а это вряд ли целесообразно, к тому же весьма затруднительно ввиду отсутствия у контрагентов учреждения законодательно закрепленных возможностей для осуществления такого контроля. В этом случае появление в гражданском обороте фигуры организации-несобствен­ника обусловлено опять-таки необходимостью исполнения тех или иных публичных функций, что, однако, не исключает обязанности государства обеспечить должные гарантии исполнения обязательств другим субъектам гражданских правоотношений. Государство, как представляется, должно нести ответственность по всем обязательствам созданного им учреждения.

Следует также признать незаконной поддержанную в литературе практику, исключающую возложение мер ответственности на учреждение, находящееся на бюджетном финансировании, если при отсутствии надлежащего финансирования этим учреждением приняты все меры к его получению. Как отмечается в литературе, в этом случае учреждение обязано предполагать возможную недобросовестность публичного образования, что представляется, мягко говоря, нелогичным: можно ли вообще говорить о праве тогда, когда само государство приписывает всем иным субъектам исходить в своих действиях из того, что оно не будет соблюдать создаваемые им же нормы, и согласиться с предложением de lege ferenda закрепить норму, согласно которой в подобном случае меры ответственности, предусмотренные за нарушение учреждением своих обязательств в случае недофинансирования, должны автоматически применяться к собственнику [20, с. 28]? Впредь, до закрепления законодательно данного положения, практику освобождения учреждений от ответственности на этом основании следует признать, на наш взгляд, незаконной и ограничивающей интересы кредитора учреждения, а впоследствии и государства (иного публично-правового образования), при привлечении его к субсидиарной ответственности.

В то же время, исходя из принципа необходимости обеспечения баланса публичных и частных интересов при осуществлении правового регулирования гражданско-правовых отношений с участием государства, необходимо обратить внимание на допустимость привлечения государства к субсидиарной ответственности при недостаточности у учреждения денежных средств исключительно в рамках судебной процедуры с привлечением собственника в качестве ответчика (соответчика). Недостаточность денежных средств должна устанавливаться, как представляется, в рамках процедуры исполнения решения о взыскании денежных средств с учреждения, и, в случае если установленный порядок взыскания не привел к исполнению судебного акта, у кредитора появляется возможность обратиться к собственнику имущества с субсидиарным требованием. В полном соответствии с изложенной логикой Пленум ВАС РФ указал, что собственник имущества не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового заявления к основному должнику. При этом в качестве исключения из общего правила о необходимости поэтапного прохождения подобной процедуры ВАС РФ разъяснил, что такое требование может быть рассмотрено и в одном процессе, однако с привлечением в качестве ответчиков и основного, и субсидиарного должника, с обязательным указанием в резолютивной части решения о взыскании суммы с основного должника, а при недостаточности денежных средств учреждения – с субсидиарного [26].

Особое внимание при рассмотрении вопросов, связанных с участием Российской Федерации в обязательственных отношениях, всегда уделялось поставкам для государственных нужд и правовому анализу соответствующих договорных конструкций, поскольку эта сфера отношений традиционно носит комплексный характер и также является той специфической областью правового регулирования, где особенности государства как субъекта гражданских правоотношений проявляются особенно отчетливо.

Вопросы, связанные с договорной формой обеспечения государственных нужд, были предметом пристального внимания ученых-цивилистов дореволюционного и советского периодов [3; 4; 6; 12; 14; 19; 45]. Не утихает к ним интерес и в настоящее время [13; 46; 47; 48]. Правовое регулирование обязательственных отношений с участием государства в данном случае отличает значительная комплексность, обусловленная главным образом особым статусом государства, а также рядом других обстоятельств, связанных, в частности, с понятием «обеспечение государственных нужд».

Изучение вопросов обеспечения государственных нужд, заключения и исполнения государственных контрактов имеет большое теоретическое и практическое значение, особенно в современных условиях. Эти исследования позволяют наиболее полно и детально раскрыть механизм установления оптимального соотношения публичного и частноправового регулирования в сфере экономики. Помимо этого, совершенствование законодательного регулирования в указанной сфере имеет огромную практическую важность в силу того, что развитие системы государственных закупок позволяет решить проблемы, принципиальные для существования и развития любого государства. С помощью четко организованной системы государственных закупок публичная власть осуществляет важные государственные функции: обеспечивает экономическую безопасность государства путем формирования государственных резервов; решает вопросы обеспечения обороноспособности государства путем реализации оборонного заказа; способствует развитию национальной экономики, поддерживая в рамках осуществления закупок отечественного производителя; помогает становлению прогрессивных видов производства, размещая соответствующие государственные заказы и т. д. На реализацию программы государственных закупок расходуются значительные бюджетные средства. Особо следует отметить активный процесс нормотворчества в указанной сфере отношений. Число нормативных актов, регулирующих процесс закупок для публичных нужд, обширен, а правовое регулирование периодически корректируется и совершенствуется. Показательна активность отечественного законодателя в данной сфере отношений и в настоящее время. Однако отсутствие достаточного опыта системной регламентации отношений по государственным поставкам в рыночных условиях усиливает необходимость интеграции норм регулирования отношений по государственным поставкам в систему правового регулирования гражданско-правовых отношений с участием публичных субъектов, что должно послужить основой для формирования адекватного правотворчества и правоприменения.

С учетом того, что законодательство, регулирующее отношения в сфере государственных закупок, в настоящее время подвергается активному реформированию, а цели настоящего исследования в части установления системы оснований возникновения обязательственных отношений с участием Российской Федерации не предполагают детального анализа государственных закупок, необходимо лишь констатировать, что это одно из самых распространенных оснований вступления государства в обязательственные отношения и требует отдельного детального анализа

Таким образом, исходя из вышеприведенного анализа можно сформулировать следующие общие положения:

– Российская Федерация не может участвовать в любых обязательственных правоотношениях по своему усмотрению; указание на возможность его участия в тех или иных правоотношениях должно быть прямо или косвенно закреплено в законодательстве; прямое указание имеет место тогда, когда возможность участия государства в качестве стороны конкретного обязательства закреплена в законе; косвенное – когда в нормативном акте закреплена компетенция государственного органа, реализация которой предполагает вступление государства (в частности, Российской Федерации) в лице этого органа в определенные обязательственные отношения;

– в научных исследованиях необходимо систематизировать случаи участия Российской Федерации в договорных обязательствах в зависимости от прямого или косвенного закрепления соответствующих полномочий;

– в рамках реализации правоспособности на участие в обязательственных отношениях Российская Федерация, с учетом вышесказанного, может выступать стороной любых поименованных, непоименованных и смешанных договоров; становиться участником деликтных, наследственных правоотношений, участвовать в правоотношениях по поводу интеллектуальных прав;

– необходимо признать наличие достаточных оснований для выделения государственных контрактов в качестве особой разновидности гражданско-правовых договоров в силу: комплексности правового регулирования отношений по удовлетворению государственных нужд; специфической цели заключения государственных контрактов; особого порядка финансирования; наличия нормативных установлений о повышенных штрафных санкциях, возможности внесения в контракт изменений в одностороннем порядке, права на отказ от исполнения контракта в одностороннем порядке;

– целесообразным представляется принятие Федерального закона «О государственных контрактах», который, являясь с точки зрения отраслевой принадлежности комплексным нормативным актом, должен включать в себя общую часть (цели, особенности субъектного состава, особенности процедуры заключения и исполнения) и специальную (поставка для государственных нужд, подряд для государственных нужд, поставки в рамках государственного оборонного заказа, поставки в рамках пополнения государственного материального резерва);

– особенности Российской Федерации и иных публично-правовых образований как субъектов гражданского права наиболее отчетливо проявляются при участии в таких специфических обязательственных правоотношениях, как субсидиарное гражданско-правовое обязательство и отношения по договорам поставки для государственных нужд. Правовое регулирование прав и обязанностей сторон в рамках этих обязательственных конструкций носит комплексный характер и нуждается в совершенствовании ввиду необходимости обеспечения баланса интересов Российской Федерации и ее контрагентов.

Библиографический список

1. Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР, 1940. 192 с.

2. Антимонов Б.С. Основания договорной ответственности социалистических организаций. М.: Юрид. лит., 1962. 176 с.

3. Брагинский М.И. Общее учение о хозяйственных договорах. Минск, 1967. 260 с.

4. Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М.: Юрид. лит., 1981. 190 с.

5. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. 1: Общие положения. М., 2007. 848 с.

6. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 2001. С. 81–82.

7. Братусь С.Н., Лунц Л.А. Вопросы хозяйственного договора. М.: Госюриздат, 1954. 155 с.

8. Бюджетный кодекс РФ: Федер. закон Рос. Федерации от 31 июля 1998 г. №145–ФЗ (ред. от 03.12.2011г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. №31, ст. 3823.

9. Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. 512 с.

10. Водный кодекс РФ: Федер. закон Рос. Федерации от 3 июня 2006 г. №74–ФЗ (ред. от 19.06.2007 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №23, ст. 2381.

11. Демин А. Государственные контракты (публично-правовой аспект) // Хозяйство и право. 1997. №8. С. 148–155.

12. Иоффе О.С. План и договор в социалистическом хозяйстве. М.: Юрид. лит., 1971. 216 с.

13. Клейн Н.И. Поставка продукции для государственных нужд // Закон. 1995. №6. С. 63–65.

14. Красавчиков О.А. Гражданско–правовой договор: понятие, содержание и функции // Гражданско–правовой договор и его функции: межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1980. С. 3–20.

15. Кряжевских К.П. Ответственность казенных предприятий и учреждений // Законодательство. 2000. №12. С. 8–17.

16. Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М.: Госюриздат, 1962. 238 с.

17. Лесной кодекс РФ: Федер. закон Рос. Федерации от 4 дек. 2006 г. №200–ФЗ (ред. от 06.12.2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №50, ст. 5278.

18. Малеина М.Н. Правовое регулирование организации и проведения лотерей // Государство и право. 2003. №6. С. 29–37.

19. Масевич М.Г. Договор поставки и его роль в укреплении хозрасчета. Алма–Ата: Изд-во АН КазССР, 1964. 318 с.

20. Мухоморов Д.В. Субсидиарная ответственность публичных образований по обязательствам созданных ими учреждений // Законодательство. 2002. №8. С. 24–29.

21. Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. 1994. №7. С. 42.

22. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федер. закон Рос. Федерации от 14 нояб. 2002 г. №161–ФЗ (ред. от 30.11.2011г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №48, ст. 4746.

23. О договоре аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности: Постановление Правительства Рос. Федерации от 28.05.2007 г. №324 (ред. от 17.11.2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. №23. Ст. 2793.

24. О концессионных соглашениях: Федер. закон Рос. Федерации от 21 июля 2005 г. №115–ФЗ (ред. от 25.04.2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. №30, ч. 2, ст. 3126.

25. О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 4 янв. 1999 г. №4-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999 г. №2. Ст. 231.

26. О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации: постановление Пленума ВАС Рос. Федерации от 22 июня 2006 г. №21 (ред. от 19.04.2007 г.) // Вестн. ВАС РФ. 2006. №8. С. 53–57.

27. О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями: постановление Правительства Рос. Федерации от 7 авг. 1997 г. №989 (ред. от 26.07.2004 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. №45, ст. 5193.

28. О порядке предоставления государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям, осуществляемым субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями для обеспечения земельных участков инженерной инфраструктурой и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры в целях жилищного строительства: постановление Правительства Рос. Федерации от 3 июня 2006 г. №351 (ред. от 07.11.2008 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №24, ст. 2604.

29. О поставках товаров для федеральных и государственных нужд: Федер. закон Рос. Федерации от 13 дек. 1994 г. №60-ФЗ (ред. от 19.07.2011г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №34, ст. 3540.

30. О приватизации государственного и муниципального имущества: Федер. закон Рос. Федерации от 21 дек. 2001 г. №178–ФЗ (ред. от 06.12.2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №4, ст. 251.

31. О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: закон Рос. Федерации от 4 июля 1991 г. №1541–1 (ред. от 11.06.2008г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №28, ст. 959.

32. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федер. закон Рос. Федерации от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ (ред. от 12.12.2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. №30, ч. 1, ст. 3105.

33. О соглашениях о разделе продукции: Федер. закон Рос. Федерации от 30 дек. 1995 г. №225–ФЗ (ред. от 19.07.2011г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №1, ст. 18.

34. Об акционерных обществах: Федер. закон Рос. Федерации от 26 дек. 1995 г. №208-ФЗ (ред. от 30.11.2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №1, ст. 1.

35. Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности: постановление Правительства Рос. Федерации от 21 мая 1996 г. №625 (ред. от 24.06.1998 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №22, ст. 2698.

36. Об обществах с ограниченной ответственностью: Федер. закон Рос. Федерации от 8 янв. 1998 г. №14–ФЗ (ред. от 06.12.2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. №7, ст. 785.

37. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 1999 г. №184-ФЗ (ред. от 23.04.2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. №42, ст. 5005.

38. Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: Федер. закон Рос. Федерации от 8 дек. 2003 г. №164-ФЗ (ред. от 06.12.2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. №50, ст. 4850.

39. Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом: постановление Правительства Рос. Федерации от 5 янв. 1995 г. №14 (ред. от 24.02.2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. №3, ст. 203.

40. Попов В.В. О применении ст.120 ГК РФ в части привлечения к субсидиарной ответственности учредителя и собственника учреждения федерального железнодорожного транспорта // Вестн. ВАС РФ. 2000. №7. С. 125–128.

41. Прус Е.П. Субсидиарное обязательство в российском гражданском праве // Вестн. ВАС РФ. 2004. №10. С. 164–178.

42. Рыжков Ю.В. Практика рассмотрения дел, связанных с применением субсидиарной ответственности // Вестн. ВАС РФ. 2000. №6. С. 108–115.

43. Суханов Е.А. Гражданский кодекс в хозяйственной практике // Хозяйство и право. 1997. №5. С. 78–89.

44. Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско–правовым обязательствам // Вестн. ВАС РФ. 2001. №3. С. 116–125.

45. Халфина Р.О. Правовое регулирование поставки продукции в народном хозяйстве. М.: Изд-во АН СССР, 1963. 266 с.

46. Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: сб. ст. памяти С.А. Хохлова / отв. ред. А.Л. Маковский; Исслед. Центр частного права. М., 1998. С. 58–66.

47. Яковлев В.Ф. О некоторых вопросах применения части первой ГК РФ арбитражными судами // Вестн. ВАС РФ. 1995. №5. С. 88–100.

48. Якушев В.С. Хозяйственная система: понятие, признаки, функции // Сов. государство и право. 1976. №6. С. 50–58.