УДК 342.6

 

 

ОТРЕШЕНИЕ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ ДОЛЖНОСТИ: РАЗРАБОТКИ, КОНЦЕПЦИИ, ПОЗИЦИИ УЧАСТНИКОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕЩАНИЯ 1993 г.

И. Марино (Италия)
Кандидат юридических наук
80121, Италия, г. Неаполь, ул. Карло Роэрио, 15

Статья посвящена исследованию процедуры импичмента с точки зрения правовых позиций участников Конституционного совещания 1993 г. В статье уделено существенное внимание «политической атмосфере», в которой протекала разработка проекта Конституции РФ. Проводится анализ правового статуса Президента РФ как главы государства.

Ключевые слова: процедура импичмента; Конституционное совещание


Логично, конструктивно и полезно вернуться в дебаты Конституционного совещания 1993 г.[1] (далее – КС), чтобы спокойно, объективно, непредвзято проанализировать ретроспективным образом правовые позиции его участников, разработчиков Основного закона страны в целом и в частности его статьи 93 об импичменте.

Стенографический отчет КС [1] открывает нам возможность уловить конкретных создателей нормы института импичмента в России, споры вокруг его создания, альтернативные подходы со стороны разных авторов Конституции и даже, что не менее важно, конъюнктурные условия, «политическую атмосферу», в рамках которой был разработан проект Основного Закона страны и статью об отрешении от должности Президента в том числе[2].

Внимательный, адекватный учет реальной тогдашней исторической, политической обстановки в России 1993 г. (надо всегда исходить из той чрезвычайно конфликтной ситуации между государственными органами в 1993 г. – указ Президента РФ №1400, признанный Конституционным Судом не соответствующим Конституции РФ, и трагические события 3–4 октября 1993 г. с кульминацией расстрела парламента) – необходимое приоритетное условие для проведения более полного комплексного анализа самого текста Конституции, отдельных ее статей.

Участники Конституционного совещания при Президенте РФ исходили из концепции создания Президента РФ как государственного органа, полномочного применять санкции юридической ответственности.

Они исходили из той соответствующей логики, при которой, кроме ответственности, возлагаемой судебными органами, должна эффективно обеспечиваться дополнительно и ответственность, возлагаемая Президентом РФ – гарантом Конституции.

Президент РФ – гарант Конституции[3] в этом особом качестве выступает как квазисудья и, следовательно, как некий гарант реализации юридической и в том числе конституционной ответственности иных государственных органов.

По Конституции Президент РФ – в качестве «арбитра», осуществляет помилование (п. в) ст. 89), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 85), может отменить постановления и распоряжения Правительства (п. 3 ст. 115) и т.д. Дополнительно Президент РФ уже после принятия Конституции РФ 1993 г. «приобрел» право на роспуск парламента субъектов РФ, право на отстранение от должности глав субъектов РФ и пр. В указанных случаях в основном проявляется, или по логике должно было бы проявляться, «классическое» решение гаранта Конституции о юридической ответственности, за которым конечно всегда может адекватно «скрываться» ответственность политическая.

Сюда же можно отнести и другие решения Президента РФ об ответственности государственных органов, например: роспуск Государственной Думы (п. б) ст. 84 Конституции) и решение об отставке Правительства (п. в) ст. 83 Конституции). Эти последние два примера показывают в более традиционном виде, в отличие от других примеров, решение по большому счету политической ответственности, в котором в разных вариациях и пропорциях может содержаться и юридическая ответственность. Но в любом случае данные решения оформляются изданием нормативного акта, имеющего юридическое содержание, предусматривающее юридические обязанности, откуда и потенциально вытекает соответствующая юридическая ответственность.

Одновременно с этим, обладающий неприкосновенностью Президент РФ (ст. 91 Конституции), хотя и с особым статусом, но все-таки выступает как субъект потенциальной юридической, и в том числе конституционной, ответственности.

В итоге «вокруг него» крутится потенциальная, подвижная, кстати, не пропорциональная, комбинация механизмов позитивной и негативной ответственности.

В данной статье внимание сконцентрировано лишь на пассивной ответственности Президента РФ, а точнее – на конструировании в рамках Конституционного совещания нормы Конституции об отрешении от должности Президента РФ.

Как известно, Конституция РФ разработана в конечном итоге, т.е. в итоге той острой политической борьбы 90-х гг., в президентском Конституционном совещании. Следовательно, Конституция не могла не быть Конституцией «за Президента», а не «против Президента». Хотя в действующей Конституции можно и обнаружить невероятное словосочетание «против Президента», а точнее – «обвинение против Президента» (п. 3 ст. 93). Речь здесь идет об урегулировании, кстати, особо подробном урегулировании, процедуры потенциального отрешения от должности Президента РФ. Процедура отрешения от должности Президента РФ изначально предусматривалась в президентском проекте опубликованном в газете «Известия» 30 апреля 1993 г.[4], над которым работало впоследствии Конституционное совещание[5].

Стенографический отчет Конституционного совещания показывает нам многочисленные попытки близкого к первому Президенту России Б.Н. Ельцину автора Конституции С.А. Филатова этот механизм в России вообще не создавать. Концепция С.А. Филатова была ясно сформулирована: «нечего увлекаться импичментом».

На КС названный автор Конституции в дискуссии о данной статье занял такую недвусмысленную позицию: «Есть проблема, есть. Я поэтому с первого заседания сказал, что нечего увлекаться импичментом. Правда, мне об этом в моей должности неудобно говорить, но ....» [2][6]. Следует пояснить, что на тот момент С.А. Филатов занимал должность руководителя Администрации Президента РФ. На КС он фактически руководил рабочей комиссией по доработке проекта Конституции РФ[7].

Автор Конституции аргументировал свой концептуальный подход достаточно радикальным поставленным им вопросом «войны и мира» и искал общее «солидарное» понимание со стороны его коллег: «... Хотя я считаю, что, вообще говоря, не нужна эта статья. Это статья, которая возбуждает общество и ведет к войне, хотим мы или не хотим. Надо это понимать, это совершенно точно»[8].

В рамках иного обсуждения на КС названный автор Конституции по этому поводу особо старался предупреждать своих коллег по Конституционному совещанию о рисках (для кого?) введения такого института: «Сейчас мы с Вами ушли от того, что отрешение возможно за нарушение Конституции, написали новую норму – государственная измена, другие тяжкие преступления. Все будет найдено, я Вас уверяю! Комиссия проверит и установит, что какую-то бумажку сфабриковали, снова надо проверить, и этим будем заниматься бесконечно. Подумайте, нужно ли это вводить...» На эти сомнения своевременно и аргументировано реагировал В.Л. Шейнис, участник Конституционного совещания, бывший член Конституционной Комиссии, образованной Съездом народных депутатов РСФСР: «Уважаемые коллеги! Может быть, экспертам следует поработать над формулировками, но сам принцип импичмента из Конституции ни в коем случае исключать нельзя. Случаи "экстра", о которых говорит Сергей Александрович, действительно могут существовать, но должен существовать и конституционный способ их разрешения. Если борьба достигнет такой остроты, то противники прибегнут к антиконституционным методам, и если это не будет четко зарегулировано Конституцией, все будет вынесено на улицы. Иметь столь влятельную фигуру Президента без конституционной процедуры импичмента, по-моему, нельзя»[9].

Интересно констатировать, как в рамках работы КС со временем С.А. Филатов, фактически доверенный руководитель КС, после некоторых попыток предлагать радикальный, бескомпромиссный вариант – не создать вообще в России такого института ответственности Президента, как отрешения его от должности, стал понимать, что реально такое положение могло «расплачиваться» «компенсацией» отсутствия бесценного потенциального права Президента на роспуск Государственной Думы.

Сошлемся на тогдашний тезис С.А. Филатова: «Первый вопрос. Есть ли необходимость нам оставлять такой институт, как отрешение Президента и роспуск парламента, как уравновешивающие элементы? Мы согласились, что должно быть и то и то. Хотя я сегодня поставил под сомнение вопрос об отрешении Президента или импичменте. И отсюда, конечно, следует и механизм. Если это делает Президент, никакого нет тогда роспуска Государственной Думы. Если нет роспуска Государственной Думы, не должно быть импичмента Президента. Баланс должен быть»[10]. Фактически был объявлен «достигнутый» «в односторонном порядке» компромисс!

На Конституционном совещании были «иллюзионисты-максималисты» («иллюзия Филатова») и «прагматики-реалисты». Взяла вверх прагматичная «котенковская концепция», т.е. желающая предохраняться от законодателей будущего. Данная концепция предусматривала процедуру отрешения от должности Президента в Конституции, но чрезвычайно сложную и очень подробно урегулированную. Ее прагматичная цель: избежать возможных сюрпризов со стороны еще не избранных и поэтому еще не известно как настроенных законодателей в отношении Президента после принятия Конституции.

В итоге названная статья на КС обсуждалась более чем подробно, в отличие многих других, и в итоге получилась особо полной.

Очень любопытно по поводу объемного содержания обсуждаемой статьи ссылаться на замечания С.А. Филатова на Конституционном совещании о возможной интерпретации будущих читателей текста Основного закона: «... Мы с Вами говорили о том, чтобы третью часть статьи 92 сделать короткой с учетом 108-й статьи и перенести это в 108-ю статью, потому что здесь достаточно упоминания о том, что Президент может быть отрешен от должности и этим следует ограничиться в этой статье. А все остальное надо перенести сюда, но формулу сделать короткой, лаконичной, потому что нет ни одной статьи в Конституции более полной. Это дискредитирует всю Конституцию, как будто бы у нас это черное пятно – самое главное во всей Конституции»[11].

Итак, в любом случае, процедуру отрешения президента от должности должны были урегулировать сами они, участники КС, тогда сразу, «на свой манер», без возможных вмешательств «со стороны».

Главный «хранитель Конституции»[12] А.А. Котенков (тогда начальник Правового управления Администрации Президента РФ) поставил сразу и четко все точки над «i» в отношении импичмента: «Во-первых, у нас не будет отдельного закона об импичменте. Это раз. Поэтому все должно быть описано здесь»[13].

Некоторые другие участники КС допустили возможность установить процедуру импичмента на законодательном уровне. Другой автор Конституции, Е.В. Савостьянов, например, сделал следующее предложение: «У меня есть "революционное" предложение, если позволите. Предлагаю записать: Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления. А регламентацию процедуры предложим внести в закон о Президенте». Сразу, одномоментно, затормозил всевозможные иллюзии своего коллеги участник КС М.А. Митюков: «Боюсь, что это опасно, потому что все будет зависеть от ситуации в Федеральном Собрании, парламенте, и могут такую облегченную процедуру этого института установить, что Президента придется менять через месяц-другой. Поэтому лучше твердые основные принципиальные положения процедуры все-таки оставить в Конституции»[14].

Б.С. Эбзеев поддерживал «котенковско-митюковскую концепцию»: «...Парла­мент, Государственная Дума будет, по существу, разделена на какие-то фракции. Весьма возможно, что большинство в парламенте будут составлять люди, которые занимают иные политические позиции, неужели Президент. И поэтому закон об отрешении Президента, принимаемый Государственной Думой, может оказаться слишком удобным для того, чтобы любого Президента, взгляды которого не соответствуют взглядам парламентского большинства, немедленно отправить в отставку, отрешить его от власти....»[15] Конституционный статус конституционных вопросов, т.е. оптимальное «идеальное» место нахождения нормы, полностью регулирующей процедуру импичмента, – дебат, который на КС возникал не один раз. А.А. Котенков такую позицию занимал твердо, настойчиво и многократно: «... Он не может регламентироваться ничем иным, кроме Конституции», «механизм, регламент импичмента нельзя упускать»[16].

Председатель подкомитета Комитета Верховного Совета РФ по законодательству В.К. Варов в ответ старался в одиночестве, в свою очередь, также «лоббировать» интересы парламентского органа: «А почему этого не может быть в регламентах палат? Ну почему? Возьмите американскую Конституцию – там три строчки и ничего более».

К этой дискуссии оперативно подключились всемогущий С.А. Филатов и опять в его поддержку Б.С. Эбзеев.

Первый предупредил всех об опасностях, и в первую очередь о «красных» законодателях, и о рисках, оттуда вытекающих: «... Если кто-то надеется на закон, то такого закона нормального, объективного не будет, потому что Государственная Дума состоит из разных "цветов" – сегодня красный, завтра зеленый, потом будет еще какой-то».

Второй добавил свой комментарий: «И ни в коем случае нельзя это отдавать на откуп регламенту. Регламент – это внутреннее право парламента...» [17]

В конечном итоге А.А. Котенков и его «конституционные адепты» получили ими ожидаемый результат: более удобный для Президента вариант – институт импичмента предусмотреть, но максимально урегулировать его «у себя», т.е. на Конституционном совещания при Президенте, сразу на месте, чтобы ситуация была «под контролем».

Можем переходить к анализу окончательной версии ст. 93 действующей Конституции РФ (по этапам процедуры).

Она, во-первых, устанавливает, что Государственная Дума – единственный инициатор всего процесса, точнее, монополист в решении о выдвижении обвинения против Президента.

Интересно отметить, что на КС рассматривался, но не прошел и вариант, при котором обе палаты имели самостоятельное право возбуждения вопроса об отрешении от должности Президента РФ[18]. Инициатива в этом сложноструктурированном процессе принадлежит, точнее – не менее одной трети, депутатам Государственной Думы (ст. 93/2 Конституции РФ).

Небезынтересно сослаться на стенографический отчет Конституционного совещания, показывающий, как была сделана попытка установить более простой кворум для «инициации капитуляции» главы государства. Но опять основной «лоббист» Президента РФ Б.Н. Ельцина на КС, т.е. всевидящий С.А. Филатов, предупредил о негативных последствиях «излишних возбуждений»: «Я не могу согласиться с тем, что возбуждает дело одна пятая. Это очень мало. Так мы будем каждый месяц возбуждать дела...»[19]

В статье 93 Конституции РФ предусматривается обязательно создание специальной комиссии, образованной Государственной Думой, цель которой давать заключение для выдвижения обвинения против Президента. Решение Государственной Думы об обвинении против Президента должно быть принято специализированным большинством, т.е. двумя третями голосов от общего числа депутатов в Государственной Думе. Затем может наступить первая стадия решения об обвинении против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Достаточно много внимания на КС было уделено вопросам потенциального состава преступления со стороны Президента РФ[20].

Один из первых констатировал проблему узкого состава преступления Э.М. Аметистов: «С одной стороны, у меня вызывает легкое недоумение формулировка о том, что он может быть отрешен от должности только на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Толкование этой формулировки приводит только к одному выводу: это означает, что вся остальная часть, все основные преступления, не входящие в понятие "тяжких", могут совершаться Президентом ежедневно без всяких последствий...»[21] Данная закономерная констатация факта не нашла дальнейшего последовательного развития, стала, наоборот, возобладать уже озвученная тогда на КС «теорема М.А. Митюкова»: «Если нарушение Конституции является по своему составу государственной изменой или особо тяжким преступлением, то оно будет основанием отрешения от должности. Если же нарушение Конституции не будет относиться к таковым деяниям, то не будет основанием для отрешения»[22].

Другие авторы Конституции на КС пытались расширить потенциальный состав преступления Президента РФ, например В.Н. Кудрявцев также объективно констатировал узкие возможности для отрешения от должности: «Я хотел бы поддержать эту поправку потому, что, я думаю, здесь слишком узкие возможности для отрешения от должности, в основном тексте статьи 83. Нельзя сводить случаи умышленного нарушения Конституции только к такому случаю, когда подрывается государственной строй или умаляются права и свободы. Могут быть и другие случаи нарушения Конституции, которые не совместимы с должностью Президента»[23].

Еще была предложена интересная статья – «Никто не может присваивать власть. Узурпация государственной власти является особо тяжким преступлением»[24]. Эта статья не нашла поддержки, она не прошла, и, что еще хуже, не прошла вообще через нее попытка уже на уровне Основного закона четко и ясно определить точное содержание понятия «тяжкое преступление». Стала, наоборот, возобладать позиция тех авторов Конституции, которая предусматривала, что это «большой грех» назвать в самой Конституции узурпацию власти своим собственным названием, т.е. самым настоящим тяжким преступлением[25].

Названная норма могла прямо или косвенно «наполнить» содержание состава преступления для возбуждения процесса отрешения Президента от должности и не случайно не нашла отражения в окончательной версии Основного закона[26].

На КС были еще рассмотрены и отклонены и иные возможные дополнительные «первоисточники» отрешения от должности: «в случае невыполнения конституционных обязанностей, совершение аморальных поступков»[27], «нарушение настоящей Конституции»[28], «в случае умышленного тяжкого нарушения им Конституции»[29].

На КС рассматривались теоретически некоторые иные потенциально возможные преступления Президента РФ и соответствующие основания отстранения Президента РФ от должности. Сошлемся на любопытную дискуссию: Л.С. Мамут: «Александр Максимович! Вот такой гипотетический случай. Предположим, Президент распускает Федеральное Собрание или вообще ликвидирует тот или иной государственный орган. Это уголовное преступление или не уголовное? Это заслуживает рассмотрения в Конституционном Суде как основание для импичмента или нет?» Такой приведенный с точки зрения теории случай (надо подчеркнуть, экстремальный случай), как «физическая» ликвидация мешающего Президенту РФ, может быть оппозиционно настроенного по отношению к нему и его политике государственного органа, должен был получить несомненный ответ об автоматическом импичменте после ликвидации госоргана. Наоборот, А.М. Яковлев начал сомневаться и «философствовать»: «Если это нарушение Конституции, грубое, – это одно, но если это захват власти, это вот та самая государственная измена и основная форма, о которой мы говорим. Сутью государственной измены как раз является захват власти. Если же действия Президента относятся к числу спорных конституционных, даже грубых нарушений, но не являются захватом власти, то основанием для импичмента по американской Конституции, по крайней мере, это, по-моему, служить не может. Может быть, у нас и может, я не берусь предрешать»[30]. А.М. Яковлев не был намерен предрешать, и новоизобретенный институт ликвидации Президентом иных оппозиционных ему органов государственной власти не нашел своего теоретического своевременного осмысления и адекватного решения и остался «под вопросом».

Видимо, Президент Б.Н. Ельцин (либо один из его близких советников по правовым вопросам на КС) стал «расшифровать» по-своему данную теоретическую дискуссию о неустановленной ответственности Президента РФ в случае ликвидации государственного органа, что дало ему «зеленую дорогу» к изданию всем известного указа Президента РФ № 1400, который был подписан всего три месяца спустя. В любом случае, к великому сожалению, из теории все легко превратилось в практику!

На КС еще как основание для возбуждения процедуры импичмента несколько раз обсуждалось и нарушение Президентом данной им клятвы.

В.Ф. Кириллов внес обоснованное, логичное предложение: «... Мы приняли статью 72 данной Конституции, где четко выражена торжественная клятва Президента. Поэтому я предлагаю во второй части записать, что Президент может быть отрешен в соответствии с представленными материалами за нарушение торжественной клятвы (или за нарушение данной им клятвы)»[31].

Кстати, один из вариантов клятвы предусматривал: «Буду честно исполнять обязанности Президента...»[32] М.Е. Салье предложила «азартную» формулировку: «присягу принимает Федеральное Собрание...»[33] Опять вездесущий С.А. Филатов, полностью в курсе сделанного уже до того предложения на КС о том, что нарушение торжественной клятвы (или за нарушение данной им клятвы) могло стать потенциально источником отрешения от должности Президента РФ, поставил превентивно, четко и ясно окончательную точку в этом «бесперспективном» разговоре: «Нет, никаких ограничений для Президента здесь быть не должно»[34]. Затем он разъяснил, откуда источник его личных волнений по этому поводу: «Хотя, откровенно говоря, меня несколько беспокоит вот эта торжественная обстановка – принесение присяги перед Федеральным Собранием. Я вспоминаю 1991-й год и наше волнение относительно того, как поведет себя Съезд в тот момент, когда Президент будет приносить присягу или клятву...»[35] Как известно, в Конституции РФ в конечном итоге предусмотрена и, значит, реализована только «программа минимум», т.е. не указано о возможном нарушении клятвы и вообще указано только следующее: «Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации».

Можно придти к констатации факта о том, как на КС очень много вариантов состава преступления дебатировалось, но очень мало в конечном итоге было зафиксировано в ссновном тексте страны: только государственная измена и особое тяжкое преступление. Получилось так, что все осталось на «совещательной стадии» КС и в конечном итоге на уровне стенографического отчета КС для его будущих читателей.

Следующая стадия в процессе отрешения – «подтверждающая»: не простое, а двойное подтверждение заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и подтверждение заключением КС РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Много разных вариантов рассматривалось на Конституционном совещании и относительно вопроса о том, какие судебные органы должны участвовать в данном конкретном процессе.

На КС были сторонники радикальных изменений в этом направлении. Один из «пионеров» данного подхода Н.В. Витрук[36], один из уверенных сторонников «ВСП-плана», который выступил за «более правильную судебную систему», за изменение тогдашнего status quo и на КС в конечном итоге предложил втянуть в процесс отрешения от должности Президента РФ Высшее судебное присутствие (ВСП) [3][37]: «...воп­рос об отрешении Президента от должности. Это очень серьезный вопрос. И я например, чувствовал себя не совсем в своей тарелке, когда, по сути дела, судьба Президента решается семью человеками из тринадцати, то есть большинством. Семь человек решают судьбу главы государства. Мне как-то не по себе было. Я не настаиваю, но просто хотел бы высказать свои сомнения в правильности нынешней судебной системы, судебных полномочий. Я думаю, такой вопрос можно было бы отдать на решение какого-то более высокого коллективного органа, повторяю, состоящего либо из представителей трех судебных властей, либо из этих трех властей, из высших его органов в полном составе. Это вот мои предварительные суждения относительно защиты идеи Высшего судебного присутствия»[38].

Эти альтернативные предложения Н.В. Витрука можно и надо рассматривать в рамках его личного видения проблемы тогдашнего политического конфликта. Т.е. и ВСП как возможного альтернативного варианта ослабления позиции того состава Конституционного Суда, действующего на тот момент.

На КС еще В. И. Радченко уверенно поддержал идею Высшего судебного присутствия: «... проблема наличия основания для отрешения от должности Президента от должности. И здесь, по-видимому, знания Конституционного Суда маловаты, было бы неплохо иметь знания и уголовного суда, и гражданского суда, и хозяйственного суда. Я имею в виду, что мы соединяем две коллеги вместе, их знания для того, чтобы дать всестороннюю, объективную оценку»[39].

Еще В. М. Савицкий с более осторожным подходом также поддержал идею создания ВСП с сокращенными функциями: «Я считаю, что если оставлять Высшее судебное присутствие, то нужно радикально пересмотреть нормы о нем. Надо, во-первых, определить, кто будет в него входить. Здесь, как Николай Васильевич говорил, входить должны судьи всех верховных судов. Но это опять будет неуправляемый орган. Двести человек получается, мы уже считали: Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд, Конституционный Суд – двести человек. Это первое. И второе. Оставить единственную функцию – это действительно принципиальный вопрос – отрешение Президента от должности, и больше никаких функций не оставлять»[40].

Как известно действующая Конституция устанавливает, что принимают участие в данном процессе Верховный и Конституционный суды.

«Авторские права» нормы о компетенции Конституционного Суда РФ в процессе импичмента, предусмотренной в ст. 93 Конституции РФ, принадлежат Т.Г. Морщаковой, которая предложила скорректировать первоначальную версию обсуждаемой статьи:

Т.Г. Морщакова: «Сергей Александрович, нельзя два суда вписывать. Заключение Верховного Суда о наличии признаков состава преступления – это то, что они могут дать. Заключение Конституционного Суда о том же самом невозможно. По Закону о Конституционном Суде невозможно».

Затем выступил Руководитель Администрации Президента РФ С.А. Филатов, т.е. тот, который вообще «по статусу» больше всех должен был позаботиться о вышестоящем Президенте: «Я, конечно, Вам очень благодарен за заботу о Президенте, но Вы, наверное, тоже ориентируетесь на нынешний состав суда?»

Т. Г. Морщакова: «Нет, по компетенции невозможно. Это другое дело».

С.А. Филатов: «Действительно, если процедуры будут там все нарушены, то объективности ждать не приходится».

Т.Г. Морщакова: «Тогда давайте запишем: "На основании заключения Верховного Суда о наличии признаков состава преступления и заключения Конституционного Суда о соблюдении или о соответствии процедуры Конституции"»[41].

На КС дебаты о роли судебных органов в данной процедуре активно продолжались. Даже был самый фундаментальный классический спор о том, «быть или не быть» судебным органам в данной процедуре.

А.М. Яковлев: «... я категорически против, чтобы записать в компетенцию Верховного Суда Федерации решение вопроса об импичменте Президента...» Далее в продолжении данной конкретной дискуссии подключился М. А. Федотов: «... Мы с Вами знаем, что никто не может быть признан виновным в совершении преступления иначе как по приговору суда. Почему же Президент может быть признан виновным в совершении преступления и на этом основании отрешен от должности без решения суда? Нет уж, извините, сначала должно быть тогда решение суда, после чего он должен быть отрешен»[42].

И наконец-то, итоговая в процессе импичмента стадия: решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности, которое также должно быть принято двумя третями голосов от общего числа ЧЛЕНОВ в Совете Федерации и не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной думой обвинения против Президента[43]. Иными словами, «грозит» уже заранее четко зафиксирована неоспоримая «контр-сентенция»: «Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным».

Приведем интересное обсуждение на КС, которое развивалось по этому поводу в рабочей комиссии, ярко показывая два противоречивых аспекта. Первый проблемный аспект – это реально осуществимая угроза роспуска Государственной Думы Президентом РФ, которая может заблокировать импичмент «на старте». Статья 109 действующей Конституции предусматривает следующее: «Государственная дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации». Первая реальная проблема – то, что право на роспуск Президентом «нейтрализуется», на наш взгляд, поздно, т.е. не с момента созыва Государственной Думой Специальной комиссии. Президент всегда потенциально мог бы «подстраховаться» и легко распускать Государственную Думу на этой начальной стадии. Здесь уже тогда везде преуспевающий А.А. Котенков, самый дальновидный защитник предварительных стратегических прерогатив Президента, «оптимизировал» сроки: «Срок начинает отсчитываться с того момента, когда две трети депутатов проголосовали за выдвижение обвинения. Все, что проходило до этих пор, – они могут хоть всю жизнь создавать комиссии, – это никакого отношения к делу не имеет. Но когда Государственная Дума двумя третями выдвинула обвинение, с этого момента вступает в силу статья 105, когда Президент не вправе распустить Думу, и мы должны поставить ограничитель с момента выдвижения Государственной Думой обвинения и до принятия Советом Федерации решения. Давайте решим, какой может быть максимальный срок, и укажем: "Если Совет Федерации в течение такого-то срока не принимает решения, обвинение считается отклоненным"» [4][44].

Затем обоснованно поднимал реальную проблему Б.А. Страшун относительно этого другого проблемного аспекта срока: «А вот представьте себе ситуацию, треть начала процедуры, и Президент, у которого действительно там что-то есть, чувствует, что они начинают копать, и распускает Государственную Думу. Организует недоверие». Затем главный стратег А.А. Котенков реагировал по принципу «это не моя проблема»: «Это их трудности. Но Президент не может распустить Государственную Думу, если она в этот момент объявит недоверие Правительству».

А.М. Яковлев начал переживать за «излишнее» ослабление прав Президента РФ и максимально стал защищать возможности Президента в вопросе роспуска Государственной Думы: «Совершенно верно, потому что парализовать право Президента на роспуск только лишь инициированием процедуры отрешения от должности и созданием комиссии – это слишком мало для того, чтобы лишить его этого существенного права. Две трети палаты – это серьезно, тут его можно лишить права роспуска Государственной Думы»[45].

Позже повторно А.А. Котенков, главный стратег круглосуточного и круглогодичного права Президента на роспуск Государственной Думы, пытался убедить коллег об «опасности» этой нормы. Его желание защищать Президента не знало границ: «Хорошо, у нас есть норма, по которой Президент не вправе распустить Государственную Думу, когда возбуждено против него обвинение в нарушении закона. Какой срок это будет длиться, как это будет осуществляться, каков механизм импичмента? Нельзя упрощать эту процедуру... Предположим, я избран в Государственную Думу. На следующий день, что я делаю? Я собираю ребят и говорю: "Быстренько возбуждаем против Президента дело". И тянем его четыре года до перевыборов. И все, механизм роспуска Государственной Думы ликвидирован»[46]. Здесь А.А. Котенков придумал фантастическую инсценировку греческой трагикомедии о роспуске Государственной Думы.

Приведенные нами материалы стенографического отчета, как и все остальные данные, составляют, как нам кажется, очень ценный первоисточник, открывающий страсти, волнения, настоящие намерения, ориентиры, тактические подходы авторов Конституции России.

И так комплексно приведенные стенограммы, на наш взгляд, полным образом более чем достаточно представляют основные споры, дебаты на КС по конкретному вопросу об импичменте в России, который обсуждался авторами Конституции достаточно много и интенсивно. Общепризнано, что процедура отрешения от должности Президента РФ, установленная президентским Конституционным совещанием в 1993 году, чрезвычайно сложна. Первая попытка в 1999 г. реализовать отрешение от должности Президента РФ на основании Конституции РФ 1993 года это полностью подтвердило[47].

Эта статья, на наш взгляд, представляет самый настоящий классический пример в Конституции, когда ответственность Президента формально предусмотрена и реализуема, но в самой статье и в Конституции вообще зафиксированы многочисленные, эффективно действующие механизмы, максимально затрудняющие практическую реализацию высшей санкции по отношению к первому лицу в государстве.

Малая вероятность отрешения Президента от должности обусловлена не только особо усложненной процедурой, проиллюстрированной выше. Следует отметить ряд других факторов. Прежде всего напомним, что в Совете Федерации половина членов палаты сформирована из представителей исполнительной власти субъектов Федерации, которые, в свою очередь, формируются при непосредственном участии Президента РФ.

Необходимо отметить также, что Президент РФ участвует в формировании Конституционного и Верховного судов, как известно, он и только он предлагает кандидатуры судей на утверждение Совета Федерации.

И чтобы понять первопричины возникновения такой статьи Конституции, такого достигнутого результата, мы считали приоритетным попытаться воссоздать по-настоящему объективную картину того, как авторы Конституции в 1993г. желали урегулировать институт импичмента.

Каждая статья Конституции 1993 г. имеет свою отдельную историю, свой экскурс, со своими «конституционными героями». Котенковцы, митюковцы, яковлевцы, филатовцы и другие вошли в историю конституционных реформ в России 90-х гг., и нужно дать им непредвзятую, объективную оценку как создателям норм Конституции.

Пришло уже время разобраться в вопросе «кто есть кто?» в конституционном процессе России. Мы считаем, что внимательный анализ стенографического отчета Конституционного совещания и не менее важного стенографического отчета Конституционной комиссии, которая в июне 1990 г. дала существенный импульс всему конституционному процессу, – это приоритетное направление для комплексных исследований не только истории конституционных процессов 90-х гг. в России, но одновременно для более адекватного изучения и понимания содержания Основного закона России.

Соответствующее ознакомление с дебатами, со всеми спорами вокруг каждой нормы Конституции именно тогда, когда эти нормы буквально создавались, позволяет сформировать более адекватную и настоящую интерпретацию каждой нормы Конституции[48].

 

Библиографический список

1.      Из истории создания Конституции Российской Федерации // Конституционная Комиссия. Стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. / под ред. О.Г. Румянцева. М., 2007-2010.

2.      Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы (29 апреля – 10 ноября 1993 г.): в 20 т. М.: Изд-во «Юрид. лит.» Администрации Президента Российской Федерации, 1995–1996.

3.      Марино И. Президент и Основной Закон России. Отцы-основатели Конституции: правовые позиции. М.: Алми, 2006.

4.      Шейнис В.Л. Взлет и падение Парламента. Переломные годы в российской политике (1985–1993): в 2 т. М., 2005.


Автор бы хотел выразить самые искренные слова благодарности Станиславу Николаевичу Станскиху, эксперту Фонда современной истории, за очень ценные замечания по содержанию статьи, которые были учтены в ее окончательной версии.

[1] Конституционное совещание, по сути дела, заменило в 1993 г. Конституционную Комиссию в конституционном процессе. Об «экстравагантной» замене Конституционной Комиссии Конституционным совещанием см.: Марино И. Конституционная Комиссия и история создания права и государства России XXI века // Государство и право: вызовы XXI века. Кутафинские чтения, дек. 2009 г.: материалы междунар. науч.-практ. конф. / МГЮА. М., 2009. Ст. 89–94.

[2] Подходит к концу издание многотомного сборника (в 10 кн.): Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная Комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.) / под общ. ред. О.Г. Румянцева. М., 2007–2010. Этот сборник, в свою очередь, даст не менее важную возможность ознакомиться наконец-то в достаточной степени со стенографическими отчетами и многими документами и материалами, касающимися работы Конституционной Комиссии в 1990–1993 гг., а также некоторыми неопубликованными материалами Конституционного совещания.

[3] О статусе Президента РФ как гаранта Конституции см.: Марино И. Президент Российской Федерации – гарант Конституции и орган «super partes» // Политика и право: проблемы интеграции и пути их решения. Новосибирск: СГУПС, 2009. Вып. 3. С. 58.

[4] Статья 82 этого проекта («Известия» 30 апреля 1993 г.): «Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью. ... Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой и подтвержденного заключением Высшего судебного присутствия Федерации обвинения Президента в государственной измене или умышленном нарушении настоящей Конституции, подрывающем государственной строй или умаляющем права и свободы человека. ...».

[5] Cправедливости ради надо отметить, что процедура отрешения от должности Президента РФ предусматривалась и в проекте Конституционной Комиссии СНД. Данный проект предусматривал: «президент РФ может быть отрешен от должности в случае умышленного тяжкого нарушения им Конституции РФ. Производство по делу об отрешении Президента РФ от должности возбуждается Государственной Думой по инициативе не менее одной трети избранных депутатов большинством голосов состава палаты. Если Конституционный Суд РФ установит наличие оснований для отрешения, то Федеральное Собрание может отрешить Президента РФ от должности большинством голосов не менее двух третей состава палаты. Президент РФ вправе и обязан присутствовать и давать объяснения на заседаниях палат Верховного Совета РФ и Конституционного Суда РФ, на которых рассматривается дело об отрешении его от должности. Отрешение лица от должности президента за умышленное тяжкое нарушение им Конституции РФ или федерального закона не исключает возможности его привлечения в дальнейшем к ответственности за это нарушение в установленным федеральным законом порядке...» См.: КС, т. 1, ст. 495.

[6] Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы (29 апреля – 10 ноября 1993 г.): в 20 т. М.: Изд-во «Юрид. лит.» Администрации Президента Российской Федерации, 1995–1996. Т. 20. С. 105 (далее – том и номер страницы).

[7] Тогда не случайно для всех участников КС рабочая комиссия была известной как «комиссия Филатова».

[8] Т. 19. С. 79. См. также: Т. 13. С 124.

[9] Т. 18. С. 182–183.

[10] Там же. С. 196.

[11] Т. 19. С 206.

[12] Б.С. Эбзеев именно так описывал своего коллегу по Конституционному совещанию.

[13] Т. 14. С 85.

[14] Т. 18. С. 140–141.

[15] Там же. C. 181.

[16] Т. 19. С. 205–206.

[17] Там же. С. 206–207.

[18] Т. 9. С. 209-210.

[19] Т. 14. С 91.

[20] В КС рассматривалась даже как некий «упрощенно-упрощающий» вариант поправка, предусматривающая, что «Президент может быть отрешен от должности при совершении любого преступления» (И.Л. Петрухин) // Т. 10. С 234.

[21] Т. 20. С 92.

[22] Там же. С. 51.

[23] Т. 7. С 54.

[24] Т. 20. С. 234.

[25] В рамках обсуждения этого конкретного вопроса на КС М.В. Баглай (секретарь Российского комитета Профсоюза работников культуры) не мог не признать одну закономерность: «Что же касается тех, кто говорит, что якобы в Конституции нельзя написать, что узурпация власти является тяжким преступлением, что это дело суда – это совершенно неверно. Суд только при применении норм права может сказать, что это преступление совершено тем-то и тем-то. Но Конституция и любой законодательный акт вправе объявить какое-то деяние тяжким, тягчайшим преступлением...» // Там же. С. 233.

[26] Ст. 3 Конституции предусматривает следующее: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону».

[27] Т. 7. С 63.

[28] Там же. С 63.

[29] Т. 9. С. 206.

[30] Т 7. С 60.

[31] Т. 9. С 145-146.

[32] Там же. С 291.

[33] Т. 12. С. 311.

[34] Там же. С. 310.

[35] Т. 18. С. 162.

[36] Ни для кого не секрет, что судья Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук занимал специфичные определенные позиции по отношению к тогдашнему составу Конституционного Суда РФ: «распустить Конституционный Суд», «все-таки надо подумать о составе Конституционного Суда». Открыто им обсуждался вариант о переизбрании Конституционного Суда в полном составе. Он напрямую сделал на КС предложение о формировании заново состава Конституционного Суда РФ // Т. 20. С. 199.

[37] В своем ретроспективном анализе о работе КС В.Л. Шейнис дал следующий строгий комментарий о ВСП: «Был изобретен совершенно чудовищный монстр, Высшее судебное присутствие, которое должно было увенчать судебную систему и состоять из председателей трех судов: Конституционного Суда, Верховного Суда, Арбитражнего Суда, а также еще ряда судей, назначенных Президентом. В его-то руках и сосредоточивалась колоссальная власть». См.: Марино И. Президент и Основной Закон России. Отцы-основатели Конституции: правовые позиции. М.: Алми, 2006. С. 246.

[38] Т. 11. С. 9.

[39] Там же. С. 18.

[40] Там же. С. 11.

[41] Т. 14. С. 97.

[42] Т. 11. С. 53-54.

[43] Можно отметить, как в проекте Конституции РФ Конституционного Совещания по состоянию на 12 июля 1993 г. не был еще установлен кворум для голоосования и не был еще зафиксирован трехмесячный временный ограничительный срок. Видимо, эти «уточнения» были зафиксированны вследствие эволюции радикализации тогдашнего политического конфликта между Президентом и Парламентом.

[44] На КС еще обсуждался вопрос об ограничительном трехмесячном сроке: С.А. Филатов: «Да, если в этот срок не будет принято, то нет и обвинения. Если такое решение имеет под собой почву, оно должно быть принято в трехмесячный срок, чтобы стране дать спокойно жить...»

В.Л. Шейнис поддержал логику самых «бесконечных» трех месяцев политической жизни Президента РФ: «А иначе все это повиснет, и будут держать на крючке Президента шесть, восемь, десять месяцев, если не будет это ограничено» // Т. 18. С. 181.

[45] Т. 15. С. 33.

[46] См.: Т. 19, ст. 205–206.

[47] Об этом см.: Процедура импичмента в России: интервью И. Марино у В. Филимонова и В. Илюхина // Обозреватель. 1999. 5 мая. С. 16.

[48] Отсюда естественно и логично вытекает мысль о том, что это прямая обязанность членов Конституционного Суда РФ как единственных носителей права официального толкования Конституции РФ – особо скрупулезно изучать стенограммы, документы материалы Конституционной комиссии и Конституционного совещания.

 


      

      

 
Пермский Государственный Университет
614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
+7 (342) 2 396 275, +7 963 012 6422
vesturn@yandex.ru
ISSN 1995-4190
(с) Редакционная коллегия, 2011
Выходит 4 раза в год.
Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций.
Свид. о регистрации средства массовой информации ПИ № ФС77-33087 от 5 сентября 2008 г.
Перерегистрирован в связи со сменой наименования учредителя.
Свид. о регистрации средства массовой информации ПИ № ФС77-53189 от 14 марта 2013 г.

С 19.02.2010 года Журнал включен в Перечень ВАК и в РИНЦ (Российский индекс научного цитирования)

Учредитель: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Пермский государственный национальный исследовательский университет”.