УДК 331.103:352.075

 

 

СООТНОШЕНИЕ КАТЕГОРИЙ «ОРГАНИЗАЦИЯ ТРУДА» И «УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ»

Л.И. Бусыгин
Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин
Пермский филиал Нижегородской академии МВД России. 614038, г. Пермь, ул. Академика Веденеева, 100

А.В. Москалев
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и финансового права

Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15

В статье проводится сравнение категорий «организация труда» и «управление муниципальной собственностью» как двух неразрывно связанных, но различных сфер деятельности, требующих согласованного, но раздельного рассмотрения. Сделан вывод о том, что в области организации труда по управлению муниципальной собственностью пересекаются предметы трудового, гражданского, административного и муниципального права. Предлагается в организации труда по управлению муниципальной собственностью основное внимание уделять вопросу разделения и кооперации труда, которые, по сути, составляют фундамент научной организации труда.

Ключевые слова: трудовые отношения; организация труда; управление муниципальной собственностью; муниципальное управление

 


Рассмотрение вопроса соотношения организации труда и управления муниципальной собственностью представляется логичным начать с последовательного анализа в первую очередь категорий «организация труда», «управление», во вторую – их соотношения.  

Хотя надо сразу оговорить: организация труда и управление муниципальной собственностью – это две неразрывно связанные, но различны сферы деятельности, требующие согласованного, но раздельного рассмотрения.

Что касается категории «организация труда», то, как известно, труд [24], будучи главной составляющей исследуемой дефиниции, есть целесообразная деятельность людей, направленная на удовлетворение их жизненных потребностей. Он является непременным условием существования и развития человеческого общества. Как в масштабах всего общества, так и в отдельной ячейке общественного производства труд должен быть соответствующим образом организован [8]. Несмотря на значимость организации труда в сфере управления муниципальной собственностью, обращение к научным источникам за последние десять лет показало, что данное направление деятельности с позиции права было необоснованно забыто. Зато категория «организация труда» в современных условиях рассматривалась и рассматривается исключительно в научных источниках по менеджменту [13]. При этом необходимо отметить, что организация труда в сфере менеджмента и организация труда с позиции права, безусловно, разные вещи.

Анализ научных источников советского периода показывает, что «организация труда» применялась исключительно к отдельным категориям работников [12], предприятиям [7], отдельным отраслям народного хозяйства [6]. Вся литература данной направленности была сконцентрирована в специальных разделах, которые так и назывались – «Организация труда», «Организация управленческого труда». Таким образом, право советского периода рассматривало организацию труда в узком смысле слова. Думается, что такой подход одностороннего рассмотрения вопроса организации труда не позволял и не позволяет эффективно развивать все институты местного самоуправления.

На наш взгляд, следует понимать организацию труда не только в узком, но и в широком смысле слова, включая в нее организацию труда органов местного самоуправления, а также различные коллективные формы труда (совещания, коллегии и т.п.).

Следует подчеркнуть, что понятие «организация» [16] обычно употребляется в двух смысловых значениях. В первом значение термин «организация» понимается как состояние упорядоченности, какой-либо системы на основе внутрисистемных связей, как взаимное положение и связь элементов некоторого комплекса [5] или, иначе говоря, как «состояние, при котором между частями имеет место “коммуникация”». Организация рассматривается здесь как нечто объективно реальное, присущее самой системе. Во втором значении понятие «организация» понимается как процесс перехода от неорганизованной системы к организованной [25], как деятельность, направленная на создание упорядоченности [3]. Распределение обязанностей, установление связи между отдельными структурными единицами, координация их деятельности, подчинение общей (совместной) деятельности определенным правилам (принципам) – все это признаки любой организации [1]. Организация – необходимое условие деятельности любого органа местного самоуправления. Всякое общение людей предполагает координацию их действий для достижения общих целей [18].

При рассмотрении второй составляющей категории «организация труда» представляется логичным исследовать ее, на наш взгляд, родовое понятие – «трудовые отношения». В юридической литературе трудовые отношения понимаются также в нескольких смысловых значениях.

В самом широком смысле – это отношения между людьми, возникающие непосредственно по поводу применения способности к труду [2]. Иногда термин «трудовые отношения» используют уже – для обозначения предмета трудового права. В таком смысле трудовые отношения – это общественные отношения, которые опосредуют собою несамостоятельный, прежде всего наемный, труд, а также иные отношения, непосредственно связанные с трудовыми (отношения, предшествующие трудовым; сопутствующие трудовым; и вытекающие из трудовых) [23]. Конечно, надо указать, что согласно ч. 2 ст. 1 Трудового кодекса РФ под трудовыми отношениями понимается только первая составляющая из двух названных выше.

В настоящем исследовании нас интересуют трудовые отношения в том смысле, в котором они указаны в ч. 2 ст. 1 Трудового кодекса РФ.

На основании содержания понятий «организация» и «трудовые отношения» можно предложить следующее определение организации труда по управлению муниципальной собственностью, как системы мер, обеспечивающих наиболее рациональную, эффективную организацию трудовых процессов органов, должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих в управлении муниципальной собственностью на основе последних достижений науки и практики и представляющих собой ряд направлений, а именно: рациональное разделение и кооперацию труда; использование научно обоснованных форм и методов труда; создание необходимых условий труда; психофизиологические аспекты труда; рациональную организацию помещения и рабочего места; нормирование труда; компьютеризацию и автоматизацию труда.

Что касается понятия «управление», то оно присуще любой групповой деятельности людей, ибо является объективно необходимой предпосылкой жизнедеятельности того или иного социального организма. Посредством управления согласовываются, координируются и кооперируются индивидуальные усилия, решаются задачи и достигаются общие цели. В наиболее общей форме управление определяется как функция системы, ориентированная на свое сохранение, т.е. на сохранение совокупности свойств, утрата которых влечет разрушение системы в условиях изменения среды [14]. Управление – процесс воздействия на систему для перевода ее из одного состояния в другое или для поддержания ее в установленном режиме. Управление есть элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности [20]. Чем выше организованность системы, тем она, с одной стороны, более чувствительна к среде, а с другой – более активно на нее воздействует [4].

Если брать только аспект внутрисистемного управления, то здесь уместно применить термин «самоуправление» (система управляет сама собой). Основная цель самоуправления состоит в том, чтобы максимально использовать собственные возможности системы, сознательно управлять течением ее бытия, самоопределять и преодолевать внешние обстоятельства. Чем меньше объем системы, тем она крепче. Если же рассматривать управление на уровне нескольких систем, а также системы в целом и ее подсистем, т.е. подразумевать многоуровневость управления, в этом случае можно вести речь о внешнем управлении, его межсистемном значении. Управление и самоуправление, таким образом, постоянно сопутствуют друг другу.

Приведенные рассуждения позволяют трактовать «управление» как целевое воздействие на систему. Главная черта управления – системность. Следовательно, в рамках единой системы закладывается функция управления, которую будут осуществлять элементы этой же системы.

Отношения собственности изначально заинтересованы в наличии управления, так как эффективное функционирование собственности возможно лишь в условиях порядка, стабильности и согласованности общественной жизни, установление которых и является задачей управления. Местное самоуправление в Российской Федерации вводилось именно для более полного и всестороннего учета всевозможных интересов ее граждан.

Управление – это общественные отношения особого рода – властные, являющиеся одной из форм волевых отношений, так как люди управляют людьми, обладают волей и сознанием, все их поступки мотивированы и осмыслены. Вместе с тем некоторые ученые считают возможным выделить стихийный элемент управления наряду с сознательным, например: «невидимой руки рынка», где управление людьми обусловлено различными обстоятельствами, не зависящими от их волевого участия. С данным утверждением можно согласиться лишь отчасти. Действительно, различные форс-мажорные обстоятельства могут вносить свои весомые коррективы в управление. Однако даже эти обстоятельства рано или поздно проходят через сознание людей и они строят свою линию поведения в соответствии со своими интересами и потребностями.

Властный характер отношений управления определяется содержанием муниципальной собственности: собственник всегда монополист на управление в рамках своей собственности. Это очень четко выражает и законодательное закрепление права собственности, и сущность управления муниципальной собственностью, которая заключается в обеспечении правильного взаимодействия частей, элементов системы органов местного самоуправления как единого целого, в волевом воздействии на систему органов местного самоуправления и на ее структурные подразделения с целью обеспечения эффективности их деятельности. Действительно, невозможно приравнять по силе волю управляющего и волю управляемого. Это нецелесообразно и противоречит сущности, назначению управления. Управляющие должны иметь возможность оказывать определенное, предусмотренное целью управления воздействие на управляемых. Исходя из этого в отечественной правовой науке сложилась точка зрения, что управление есть исполнительно-распорядительная деятельность исполнительных органов власти.

Но в управлении не следует абсолютизировать властный характер отношений, так как в них могут участвовать равнозначные субъекты, между которыми не может быть соподчинения. Также в практике управления значим учет инициативы управляемого. В двух последних случаях имеет место не соподчинение, а согласование воль, методы договора и сотрудничества. Наряду с правовыми методами управления муниципальной собственностью отдельные ученые, например А.П. Егоршин и др., выделяют экономические («метод пряника»), социологические («мнение коллектива») и психологические («метод убеждения») методы. Их роль очень велика, так как эффективное управление собственностью, в нашем случае муниципальной собственностью, зависит от гибкости поведения субъекта, его возможности правильно выбирать и строить стратегию поведения, действий. Особенно актуально данное положение субъектов управления в условиях рынка и свободной конкуренции.

Получается, что управление не ограничивается исполнительно-распорядитель­ной деятельностью. Управленческие отношения есть конкретная форма социальных связей (общественное отношение) сознательно-волевого и организационного характера, в которых одна сторона выступает в качестве носителя (выразителя) функции управления – субъект, а другая испытывает на себе управляющее воздействие со стороны первой – объект, соответствующих целям социального управления, определенным экономическим и политическим основаниям данного общественного строя. Управленческие отношения тесно связаны с производственными отношениями, с экономической сферой жизни общества. В результате управления не создаются непосредственно материальные, интеллектуальные и иные ценности, оно необходимо для эффективного материального, интеллектуального и иного производства как условие эффективности, упорядоченности.

Можно определить в качестве аспекта управления также то, что управление представляет собой определенного вида деятельность, а в нашем случае – деятельность органов, должностных лиц и муниципальных служащих местного самоуправления. Если рассматривать муниципальное управление, то под ним понимается координация деятельности местного самоуправления, которая может быть властной и экономической. Права органов местного самоуправления в отношении муниципальной собственности не отличаются от прав любого собственника в отношении принадлежащей ему собственности. Права же на регулирование хозяйственной деятельности других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления властвуют не как хозяйственный субъект, а как власть.

В связи с этим возникают сложности. Дело в том, что управленческая деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления связана с решением вопросов как общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. Следовательно, в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к их ведению.

Следовательно, управление можно понимать не только в административно-правовом аспекте, как исполнительно-распорядительную деятельность специальных органов исполнительной власти, но и в более широком плане, как деятельность всех органов, должностных лиц муниципального образования. Именно в этом смысле рассматривается деятельность представительных, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью.

В управлении муниципальной собственностью муниципалитеты обязаны «сочетать» не только публичные начала, но и коммерческие возможности хозяйствующих субъектов, придающие им мобильность. При этом публичные начала «воплощаются» в деятельности муниципальных (представительных и исполнительных) органов власти, а коммерческие – в деятельности образуемых ими муниципальных предприятий.

Анализируя содержание управленческой деятельности, а также ее объем в работе органов местного самоуправления следует отметить, что она осуществляется в полном объеме и состоит из двух видов: деятельности, направленной на создание и поддержание собственной организации труда (создание и изменение внутренней структуры органов местного самоуправления, совершенствование уровня ее компетенции, распределение функций и т. д.); деятельности, которая создает процесс управления органов местного самоуправления муниципальной собственностью (организация принятия, принятие управленческих решений, а также контроль над процессом их осуществления, инструктирование, инспектирование, мероприятия по поддержанию трудовой дисциплины, стимулирование труда исполнителей и т. д.).

Исходя из общего объема управленческой деятельности организацию труда можно подразделить на организацию труда, имеющую юридическое значение (нормативную и правоприменительную), и организацию труда, представляющего собой неправовые формы управленческой деятельности: собственно организационную работу и материально-технические действия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Организация труда не влечет непосредственно юридического результата, хотя самым тесным образом может быть связана с изданием правовых актов (организация подготовки проектов актов органов местного самоуправления, проверки исполнения актов и т. п.). Этим свойством организационный труд отличается от других форм управленческой деятельности органов местного самоуправления.

Управление нельзя отождествлять с организацией труда, поскольку оно представляет собой более широкое понятие и более сложный процесс. Управление включает в себя формирование и определение целей деятельности тех или иных систем, выработку функциональных и соответствующих им организационных структур, а также их постоянное совершенствование. Как правильно отмечает С.С. Новожилов, «управление является сложным процессом, который в той или иной мере затрагивает все стороны деятельности человека, и в первую очередь в сфере труда. Поэтому труд человека является олицетворением управления, ибо от него в конечном счете зависит правильное и действенное его функционирование».

Организация труда является одной из функций управления (из других основных функций управления можно назвать планирование, координацию, учет и контроль) и выступает в качестве его предмета и объекта. Предметом будет непосредственно труд муниципальных служащих, коллегиальных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, занятых в процессе управления. Объектом, в свою очередь, по традиционной точке зрения, является поведение, т.е. организация труда вышеназванных субъектов.

Значит, управление включает в себя организацию труда, так как цели и задачи, стоящие перед муниципальным управлением, могут быть реализованы лишь в процессе организации труда органов, должностных лиц местного самоуправления, т. е. наблюдается между ними прямая и обратная связь, и чем она теснее, тем эффективнее труд муниципальных служащих, коллегиальных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, эффективнее решаются задачи управления муниципальной собственностью.

Подтверждением вышесказанного будет также и то, что правоотношения в области организации труда и управления муниципальной собственностью по своей правовой природе являются отношениями различных отраслей права. Согласно ч. 2 ст. 1 Трудового кодекса РФ организация труда и управление трудом относятся к числу отношений, непосредственно связанных с трудовыми, следовательно, составляют предмет трудового права. Управление муниципальной собственностью, в свою очередь, есть одно из направлений деятельности представительных и исполнительных органов, должностных лиц местного самоуправления и в силу этого входит в предмет муниципального права.

Из изложенного вытекает: в области организации труда по управлению муниципальной собственностью пересекаются интересы трудового и муниципального права. Но категорически относить нормы муниципального права к трудовому праву вряд ли правильно. Организация труда муниципальных служащих, других работников муниципального образования одновременно относится и к трудовому, и к муниципальному праву.

Как предмет регулирования категорию «управление муниципальной собственностью» также следует относить к нескольким отраслям права. Прежде всего к отрасли административного права – исполнительно-распорядительная деятельность; деятельность исполнительных органов, должностных лиц местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. Но управление необходимо и в организации труда муниципальных служащих в сфере муниципальной собственности, что является предметом трудового права. При этом они остаются в системе предмета муниципального права как комплексной отрасли права, так как управление не ограничивается исполнительно-распорядительной деятельностью исполнительных органов, должностных лиц местного самоуправления. Субъектный состав управления включает в себя также и Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации, муниципальное образование, население. Следовательно, управление муниципальной собственностью является неотъемлемой частью предмета муниципального права.

Что касается правового регулирования отношений в области организации труда по управлению муниципальной собственностью, то следует согласиться с мнением Ю.Н. Дубровского, М.А. Мельнова и Б.В. Цетлина, которые отмечали, что организация труда – живое творческое дело [9]. Ее внедрение опирается на широкую инициативу коллективов. Эта инициатива, неустанный творческий поиск рождают новые резервы совершенствования трудовых процессов. Вместе с тем многие принципиальные, основополагающие стороны организации труда муниципальных служащих, выборных должностных лиц местного самоуправления, их трудовых отношений должны быть урегулированы федеральными, региональными и локальными нормативными актами.

Правовое регулирование, как известно, достаточно сложный процесс, осуществляемый целым арсеналом правовых средств, среди которых центральное место занимают правовые нормы [19]. Нормы права, выраженные в федеральных законах, законах субъектов Федерации, других актах государственной и местной власти, представляют собой важное средство укрепления и развития экономической, организационной основ местного самоуправления, защиты интересов российского общества в целом и муниципальных образований в частности. Правовые нормы представляют собой большую организующую силу, использование которой позволяет обеспечить необходимое единство в управлении муниципальной собственностью, препятствует проявлению субъективизма и безответственности. Закрепленные в нормах права требования способствуют упорядочению отношений в области организации труда по управлению муниципальной собственностью. Поэтому нормативное регулирование этих отношений в определенных пределах является необходимостью.

В целом категория «управление» охватывает: 1) правовое регулирование отношений в области управления муниципальной собственностью; 2) организацию труда представительных и исполнительных органов, должностных лиц местного самоуправления; 3) вопросы возникновения, закрепления, развития муниципальной собственности в сфере предметов ведения муниципального образования; 4) повседневное управление муниципальной собственностью. Таким образом, в области организации труда по управлению муниципальной собственностью пересекаются предметы трудового, гражданского, административного и муниципального права. В организации труда по управлению муниципальной собственностью определяющее значение имеет вопрос о разделении и кооперации труда, которые, по сути, составляют фундамент научной организации труда.

 

Библиографический список

1. Агеева Е. А. Формы управленческой деятельности исполкомов местных советов. М., 1973.

2. Александров Н. Г. Советское трудовое право. М., 1949.

3. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1968.

4. Афанасьев В. Г. Основы философских знаний. М., 1987. С. 166.

5. Боголепов Б. П. Основы общей теории организации и ее значение для научной разработки проблемы управления народным хозяйством // Материалы Всесоюз. науч.-техн. конф. М., 1966.

6. Виханский О. С., Наумов А. И. Менеджмент. М., 2002.

7. Воронков В. Д. Организация труда в промышленности ГДР. М., 1971.

8. Дмитриев Е. Новое в организации труда на селе (Румынии) // Экон. газ. 1968. № 30.

9. Дубровский Ю. Н. Научная организация труда. М., 1974.

10.  Дубровский Ю. Н., Мельнов М. А., Цетлин Б. В. Научная организация труда. М., 1974.

11.  Евтихеев И. И., Власов В. А. Административное право СССР. М., 1946.

12.  Емченко В. М. Методология исследования отношений общенародной собственности. Киев, 1987.

13.  Керженцев П. М. Организуй самого себя // Степн. просторы. №7.

14.  Кохно П. А., Микрюков В. А., Комаров С.Е. Менеджмент. М., 1993.

15.  Куликова Е. С. Дисциплина труда и использование рабочего времени. М., 1967.

16.  Математика и кибернетика в экономике: словарь. М., 1985.

17.  Марма П. Организация рабочего места. Вильнюс, 1968.

18.  Научная организация труда на промышленных предприятиях, в научно-исследовательских и проектных организациях: материалы конф. Новосибирск, 1967. 72 с.

19.  Новожилов С.С. НОТ на современном этапе // Коммунист. 1979. № 2.

20.  Советский энциклопедический словарь. М., 1990; Словарь иностранных слов. М., 1988.

21.  Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / под ред. Ю.П. Орловского. М., 2002.

22.  Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л., 1959.

23.  Реутов В.П. Функциональная природа системы права. Пермь, 2002.

24.  Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы сов. административного права: сб. М., 1959.

25.  Советский энциклопедический словарь. М., 1982.

26.  Стаценко Г. Организация труда в магазинах Польской Народной Республики // Сов. торговля. 1970. №10.

27.  Уваров А. О правых основах создания и управления муниципальной собственностью // Хозяйство и право. 1998. №10.

28.  Управление персоналом. Н. Новгород, 2001.

29.  Философский энциклопедический словарь. М., 1983.

30.  Хохлов Е. Б. Курс российского трудового права: в 3 т. СПб., 1996. Т. 1.

31.  Толкунова В.Н. Трудовое право: курс лекций. М., 2002.

32.  Эшби У. Р. Принцип самоорганизации // Принципы самоорганизации: сб. М., 1966.

 


      

      

 
Пермский Государственный Университет
614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
+7 (342) 2 396 275, +7 963 012 6422
vesturn@yandex.ru
ISSN 1995-4190
(с) Редакционная коллегия, 2011
Выходит 4 раза в год.
Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций.
Свид. о регистрации средства массовой информации ПИ № ФС77-33087 от 5 сентября 2008 г.
Перерегистрирован в связи со сменой наименования учредителя.
Свид. о регистрации средства массовой информации ПИ № ФС77-53189 от 14 марта 2013 г.

С 19.02.2010 года Журнал включен в Перечень ВАК и в РИНЦ (Российский индекс научного цитирования)

Учредитель: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Пермский государственный национальный исследовательский университет”.