ВОПРОСЫ ГАРМОНИЗАЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ И ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ

Кандидат экономических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса
Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Ключевые слова: инвестиции; ценные бумаги; финансовый рынок

События в экономике страны и на ее финансовом рынке заставляют по-новому взглянуть на правовое регулирование инве-стиционно-финансовых отношений. Инве-стиции в целом и инвестиции в финансовые инструменты в частности (точнее, общественные отношения, связанные с оборотом инвестиций) являются предметом правовой регламентации особого рода. К числу осо-бенностей можно отнести: довольно широ-кое экономико-правовое понятие инвести-ций и других, связанных с ним понятий, практическую распространенность таких понятий на фоне их теоретической непрора-ботанности и значительной законодатель-ной неопределенности, излишнюю норма-тивную регуляцию таких отношений огромным числом правовых актов при неразвитости теоретико-правовой базы. Возможно, такие особенности характерны и для других типов общественно-экономических отношений, регламентированных правовыми ис-точниками. Однако инвестиционные и фи-нансово-рыночные правоотношения приоб-ретают особое значения в условиях массо-вого неправомерного поведения на финан-совых рынках, нарушений прав инвесторов и регулятивных требований на фоне эконо-мического кризиса. 

Если рассматривать только инвести-ционные отношения, то в российской пра-вовой системе на сегодняшний день насчи-тывается более десятка федеральных зако-нов, имеющих непосредственное отношение к регулированию инвестиций. Количество подзаконных актов по вопросам инвестиционной деятельности исчисляется как минимум сотнями, а во всех субъектах Российской Федерации насчитывается более шестисот местных законов об инвестициях. В этих обстоятельствах крайне сложно говорить о единообразии нормативного регулирования инвестиционных отношений в правовом пространстве нашей страны в целом.

Юридические проблемы инвестици-онной деятельности исследованы многими учеными, в том числе Л.А. Лунцем, Н.Н. Воз¬несенским, Н.Г. Дорониной, Н.Г. Се¬милюти¬ной, В.П. Мозолиным, А.Г. Бо¬гатыревым, И.З. Фархутдиновым, А.В. Майфатом, В.В. Гущиным, О.Н. Конд-рашковой и др. При этом достаточно прора-ботаны такие теоретические и практические вопросы, как наличие особенных предмета и метода правового регулирования, сущест-вования особой отрасли (института) права и законодательства об инвестиционной дея-тельности, правовой режим инвестиций и инвесторов, юридическое содержание клю-чевых понятий, правовые конструкции ин-вестирования, разновидности инвестиций как предметов правовой принадлежности. Вместе с этим целый ряд аспектов юриди-ческого феномена инвестиций и инвестиционной деятельности изучены недостаточно.

Ключевые проблемы вытекают из со-держания первого российского закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26.06.1991 г. Федеральный закон в отечественной правовой системе всегда выполняет ведущую роль в регулировании того круга общественных отношений, который он специально охватывает, иные конкретизирующие нормы и акты носят соподчиненный характер. Базовые нормы этого закона, одного из чуть более двадцати ныне действующих российских законов 1991 г., неоднократно были предметом нашего анализа. В том числе сохраняет акту-альность проблема противоречий этого за-кона с нормами более поздних федеральных законов об инвестиционной деятельности, прежде всего в аспекте основных понятий и принципов правового регулирования [11, с. 51–56].

Показателен тот факт, что инвестици-онная деятельность стала предметом право-вого регулирования в числе первых явлений обновленной российской экономики в начале 1990-х гг. В этот период состояние российского хозяйства характеризовалось как кризисное, а политическая и экономическая системы общества – как нестабильные. Все это обусловливало весьма низкий инвести-ционный рейтинг России [10] и снижение объемов инвестиций как в финансовый, так и в реальный секторы. Прямые инвестиции к 2004 г. составили лишь 23,3% (по сравне-нию с портфельными инвестициями), в то время как в 1995 г. на них приходилось 67,7% [9]. Иностранные инвестиции стали осуществляться преимущественно в финан-совые активы краткосрочного и процентно-го характера, а также ликвидные акции рос-сийских эмитентов.

Отсюда можно сделать вывод о том, что динамика законодательства, регули-рующего финансовые, реальные, иностран-ные инвестиции и инвестиционную дея-тельность в целом, была основана на объек-тивных реалиях, каждый раз обеспечивая именно то правовое регулирование, которо-го требовала изменчивая экономическая и политическая обстановка. Это отвечает и на вопрос о причинах противоречий в опреде-лении правового статуса различных видов инвестиций, различной регламентации пра-вового режима отечественных и иностран-ных инвесторов с 1991 г. до наших дней.

Динамика законодательства об ино-странных инвестициях, безусловно, может быть предметом отдельного и весьма глубо-кого научного анализа. Однако и эта сово-купность правовых норм следует общим закономерностям российского инвестиционного законодательства, часто наиболее отчетливо демонстрируя его особенности, проблемы и противоречия.

Инвестиционные отношения с участи-ем иностранного элемента регулируются двумя группами нормативных актов. К пер-вой относятся национальные акты, прежде всего закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», федеральные зако-ны «Об иностранных инвестициях в Рос-сийской Федерации», «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вло-жений», и др. Ко второй группе относятся акты интернационального права, в том чис-ле международные договоры. К таким ис-точникам можно отнести: Вашингтонскую конвенцию об урегулировании инвестици-онных споров между государствами и граж-данами других государств от 18.03.1965 г., Сеульскую конвенцию об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций [3, с. 131].

Многосторонние и двусторонние со-глашения по инвестиционно-правовым во-просам были заключены как современной Россией, так и Советским Союзом, право-преемником которого является Российская Федерация. Так, имеются соглашения с Англией, США, Швейцарией, Испанией, Францией и другими странами. Постанов-лением Правительства РФ от 09.06.2001 г. №456 было установлено и одобрено Типо-вое соглашение между Правительством Российской Федерации и правительствами иностранных государств о поощрении и взаимной защите капитальных вложений [6]. На основе этого правового акта были заключены соглашения с Болгарией, Дани-ей, Польшей и другими государствами (на сегодняшний день их более 30).

В числе правовых источников между-народного инвестиционного сотрудничества России нужно учитывать и заявку о принятии нашей страны во Всемирную торговую организацию [ВТО/ГАТТ – 1994], что могло обеспечить установление особого режима для российских товаров и инвестиций на мировом рынке. Режим деятельности рос-сийских инвесторов за рубежом во многом определяется и Соглашением с Европей-ским союзом о партнерстве и сотрудничест-ве от 24 июня 1994 г., а также стандартами УНИДРУА. Особые правовые режимы ин-вестиционной деятельности в рамках СНГ предусматриваются Соглашением стран СНГ «О сотрудничестве в области инвести-ционной деятельности» от 24 декабря 1993 г., Московской конвенцией «О защите прав инвесторов» от 28 марта 1997 г., Актом Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ «Об общих принципах регулирования иностранных инвестиций в государствах–участниках Межпарламентской Ассамблеи», состоявшейся в 1994 г.

В международной правовой практике могут применяться разные правовые режи-мы для инвесторов-нерезидентов. Наряду с традиционными классификациями предла-гается выделить такие основные режимы: 1) режим наибольшего благоприятствова-ния; 2) национальный режим; 3) специаль-ный режим, разновидностями которого мо-гут быть; 4) ограниченный режим; 5) рас-ширенный режим; 6) смешанный режим; 7) международный режим. Можно утвер-ждать, что вопрос определения какого-либо преобладающего правового режима для иностранных инвестиций в России не может быть разрешен однозначно, с чем согласны многие российские ученые.

Так, Федеральный закон «Об ино-странных инвестициях в РФ» в ст. 4 определяет правовой режим для иностранных инвесторов как не менее благоприятный, чем правовой режим деятельности, предоставляемый российским инвесторам, за изъятиями, установленными федеральными законами. Очевидно, это означает, что российский правовой режим для иностранных инвесторов является скорее специальным с признаками как ограниченного, так и расширенного.

Анализ некоторых двусторонних ин-вестиционных соглашений России позволя-ет усмотреть различные виды режимов, предоставленных иностранным инвесторам. Например, режим наибольшего благоприятствования прослеживается в соглашениях о поощрении и взаимной защите капиталовложений с Австрией, Бельгией, Нидерландами, Германией, Финляндией, Францией. В свою очередь, национальный режим заметен в Соглашениях с Испанией и Канадой, а смешанный режим – с Республикой Корея, Китаем и др.

Показательной в этом аспекте являет-ся практика Высшего арбитражного суда РФ, разъяснившего в своем информацион-ном письме, что правовой режим иностран-ных юридических лиц не может быть менее благоприятным, чем правовой режим ино-странных инвесторов из любых третьих стран [5].

Некоторые источники констатируют тенденцию «национализации» правового регулирова¬ния иностранных инвестиций в Россий¬ской Федерации, которая заключает-ся во все большем распространении норм отечественного законодательства на нере-зидентов. При этом правовое регулирование иностранных инвестиций во многом подчиняется и международно-правовым нормам, в том числе много-сторонней Вашингтонской конвенции об урегулировании инвестиционных спо¬ров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств 1965 г. и многочисленным двусторонним со¬глашениям о поощрении и защите капи-таловложений. Национальной правовой базой для такой международно-договорной работы в сфере инвестиционных правоотношений является постановление Правительства РФ от 09.06.2001 г. №456 «О заключении соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами иностранных государств о поощрении и взаимной защите капитало-вложений» [6].

Новые тенденции нашли отра¬жение в недавно принятых законах Рос¬сийской Фе-дерации [2, с. 141]. Прежде всего речь идет о Федераль¬ном законе от 29 апреля 2008 г. №57-ФЗ «О порядке осуществления ино-странных инвестиций в хозяйственные об-щества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопас-ности государства» и Федеральном законе от 17 июля 2009 г. №173-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодатель-ные акты Российской Феде¬рации». Так, первый закон предусмат¬ривает ограничение деятельности инос¬транных инвесторов с целью защиты экономических интересов российского государства, а второй обосновывает такие ограничения в целях соблюдения Россией своих международно-правовых обязательств.

Наконец, примечателен и такой факт инвестиционно-правотворческого процесса. При создании Содружества Независимых Государств (СНГ) – стран бывшего СССР между ними был заключен ряд соглашений, в том числе Соглашение о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности [8]. Соглашение регулировало ряд важных вопросов, в том числе правовую защиту инвестиций, инвестиционное сотрудничество, статус инвесторов, разрешение инвестиционных споров, информационный обмен, трансграничное движение капиталов и имущества, вклады в совместные предпри-ятия, открытие иностранных филиалов, экс-порт и импорт, освобождение инвестиций от двойного налогообложения, вопросы по-ощрений, гарантий и льгот, вопросы труда и социального обеспечения, пользование природными ресурсами, концессии, направления развития национальных законодательств об инвестициях, защиту и развитие конкуренции, правила взаимного инвестирования в ценные бумаги и др.

Кроме того, Соглашение предусмат-ривало, что отношения, связанные с инве-стициями сторон, регулируются соответст-вующими положениями законодательства государства по месту инвестирования, уста-новленными для инвесторов этого государ-ства, как данными, так и другими, в том числе международными соглашениями. При этом в ходе дальнейшего совершенствования законодательства стороны (страны-участницы) договорились исходить из того, что правовой режим инвестиций сторон, а также деятельность инвесторов по их осуществлению не могут быть менее благоприятными, чем режим для инвестиционной деятельности юридических и физических лиц государства поместу инвестирования (ст. 6). Следовательно, Соглашение устанавливало применение как минимум национального режима для инвестиций на территории каждой из сторон-участниц. Также предусматривалось, что в случае изменения законодательства стороны инвестирования, касающегося инвестиций, или денонсирования Соглашения, если такие изменения ухудшают условия деятельности ранее созданных сторонами предприятий на территории данного государства, в течение последующих пяти лет должны применяться нормы, действовавшие на момент регистрации этого предприятия (ст. 10).

Однако указом Президента Россий-ской Федерации применение указанного Соглашения было прекращено Россией на своей территории с 4 марта 2002 г. [7]: в тексте Указа объяснялось юридическими факторами, в частности принятием в Рос-сийской Федерации нового законодательст-ва (!), регулирующего инвестиционную дея-тельность, и построением отношений со странами СНГ на основе двусторонних со-глашений. Не исключено, что для такого акта имелись предпосылки и иного, в том числе политического и экономического, свойства.

Юридическим результатом этого стал ряд коллизий: Россия выбыла из зоны пра-вового регулирования инвестиционной дея-тельности государств СНГ, остающихся участниками Соглашения (двусторонние договоры были заключены далеко не со всеми государствами), в действие вступила норма ст. 10 Соглашения о последствиях его денонсации для предприятий с ино-странными инвестициями и применении пятилетнего перспективно-активного срока сохранения условий их деятельности, сте-пень неопределенности инвестиционного режима для иностранных инвесторов (как, впрочем, и внутренних инвесторов, на которых распространялись нормы Соглашения), еще более увеличилась.

Учитывая вышеприведенный пример, считаем, что значительная роль иностран-ных инвестиций и потребность в их адек-ватной нормативной регламентации не должны заслонять задачи развития законо-дательства об отечественных инвестициях и инвестиционной деятельности в целом как важнейшего направления предпринимательской и общественной (например, для инвесторов-частных лиц) жизни страны.

В современной экономической систе-ме одной из самых распространенных форм инвестиционной деятельности юридических и физических лиц является вложение денежных средств в финансовые ценности, включая ценные бумаги. Как известно, в последние годы в России идет активное формирование цивилизованного рынка ценных бумаг [4, с. 8], но эту задачу рано считать завершенной. Неразрывная связь законодательства о финансовых рынках и законодательства об инвестициях, безусловно, существует. Но содержание этой связи, соотношение системы правовых норм о финансовом рынке (рынке ценных бумаг и финансовых инструментов) с нормами по инвестиционной деятельности, а также взаимное влияние и дополнение законодательной оболочки таких норм не всегда проявляется четко и понимается однозначно.

В базовом теоретическом аспекте можно отметить распространенную, и не только в отношении инвестиций и ценных бумаг, неточность в формулировке предме-та правового регулирования, допускаемую некоторыми весьма заслуженными автора-ми [1, 12]. По нашему мнению, законом ре-гулируются не инвестиции или ценные бу-маги как таковые, а связанный с ними ком-плекс общественных отношений по поводу создания объекта прав (например, эмиссии ценной бумаги или их совокупности-выпуска), оборота такого имущества, юри-дической ответственности за нарушение установленных правил и др.

Правовые акты об инвестиционной деятельности и о финансовых рынках заим-ствуют одни у других распространенные термины и объективно следующие им эле-менты механизма правового регулирования «своих собственных» отношений. Так, ин-вестиционное законодательство в числе первых же видов инвестиций называет цен-ные бумаги, а правовые акты о финансовых рынках широко используют категорию «ин-вестор» (например, в соотношении с опре-делениями «защита», «права», «порядок деятельности» и др.). Проблемой является то, что такое взаимное использование сход-ных категорий и понятий не всегда обеспе-чивает их единообразное понимание и пра-вильное применение. Например, содержа-ние понятий «инвестор» по закону РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» и Федеральному закону «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» в крайней степени различно. Это объясняется прежде всего объективной языковой распространенно-стью лексической единицы «инвестиции», но в то же время является следствием не-достаточной юридико-технической прора-ботки правовых актов, системно регули-рующих как финансовый рынок, так и инвестиционные отношения. Это лишний раз подчеркивает необходимость системного научно обоснованного подхода к разработке новой и модернизации действующей нормативно-правовой базы как инвестиционной деятельности, так и финансовых инвестиций, инструментов, ценных бумаг,

Юридические понятия инвестиций и инвестиционной деятельности объективно (например, в экономическом аспекте) соот-носятся с понятиями ценной бумаги и рын-ка ценных бумаг. Однако легальное соот-ношение этих понятий, а, стало быть, и над-лежащее правовое регулирование взаимо-связанных отношений на современном эта-пе отсутствует. Можно признать, что цен-ные бумаги являются частным случаем ин-вестиций, а рынок ценных бумаг – частью инвестиционного пространства. Следова-тельно, механизм правового регулирования инвестиционно-финансовой деятельности должен обладать внутренней целостностью и системной логикой, обеспечивать согла-сованное нормотворчество (как причину) и правоприменение (как следствие) правовой базы общей инвестиционной деятельности и ее частных случаев – финансового рынка, рынка ценных бумаг.

Внутренне-логический разрыв между вышеназванными явлениями имеет и другие причины. В частности, существенная специфика ценной бумаги как объекта гражданских прав и специфичность отношений по поводу выпуска и обращения ценных бумаг обусловили формирование особого юридического подхода к этим явлениям и особых пластов правовых норм и актов. Следствием такого подхода стало то, что отношения на рынке ценных бумаг стали регулироваться «сами по себе», безотноси-тельно к их инвестиционной природе. Это породило целый комплекс проблемных си-туаций, в том числе и рассогласованность самой системы правового регулирования оборота ценных бумаг. Немалую роль в этом сыграла и рецепция большинства клю-чевых норм по рынку ценных бумаг из ино-странного законодательства, в первую оче-редь – американского.

В числе ближайших примеров рассо-гласованности законодательства могут быть названы: парадокс отсутствия легального определения рынка ценных бумаг при наличии Федерального закона «О рынке ценных бумаг», дисгармония англо-саксонских и континентально-российских принципов правового регулирования, отсутствие единообразного правового понимания ценной бумаги (ее правовой природы), противоречия в базовых законах о ценных бумагах (в том числе по вопросу о видах прав, предоставляемых ценной бумагой), отсутствие ряда юридических норм, необходимых для реализации отправных положений законодательства о ценных бумагах (о первичном размещении ценных бумаг, о единой учетной системе прав владельцев, о надлежащей защите таких прав и др.)

Суммируя вышесказанное, можно сде-лать ряд выводов.

Вопрос о существовании «инвестици-онного права» как комплексной правовой отрасли или подотрасли однозначно не ре-шен, но не вызывает сомнений, что соответ-ствующая совокупность правовых норм (правовой институт или несколько взаимо-связанных институтов), обладающая внут-ренним единством, сходными предметом и методом правового регулирования, объек-тивно существует. Также можно выделить большой пласт законодательства, регули-рующего широкий, но определенно ограни-ченный предмет – инвестиционную дея-тельность и отношения по поводу оборота инвестиций.

В условиях одновременного действия в России более чем тысячи правовых актов об инвестиционной деятельности имеют право на существование предложения о раз-работке объединенного, консолидирующего закона об инвестициях и инвестиционной деятельности в РФ. При этом в составе ре-гулируемых отношений должны быть опре-делены две основные совокупности: реаль-ные инвестиции (капитальные вложения) и финансовые инвестиции (ценные бумаги и сходные с ними финансовые инструменты).

Назрела острая необходимость реви-зии и обновления всей нормативно-правовой базы об инвестиционной деятель-ности с целью устранения противоречий между старыми и новыми источниками, ак-тами разных уровней. Необходимо очертить и различить предметы правового регулиро-вания на уровне федерального законода-тельства и субъектов Российской Федера-ции, при этом правовое регулирование ин-вестиционных режимов может различаться исходя из социально-экономической обста-новки в каждом федеративном субъекте.

Законодателю следует концептуально определиться в преобладающем правовом режиме для иностранных инвесторов, гар-монизировать и унифицировать принципы правового регулирования деятельности оте-чественных и иностранных инвесторов.

В обновленном законодательстве должна быть достигнута определенность в вопросе охвата легальным понятием «инве-стиции» и производными от него понятиями отдельных направлений инвестиций, прежде всего финансовых (включая ценные бумаги) и реальных (капитальные вложения и т.п.)

Особого внимания в научном и право-творческом аспекте заслуживает категория механизма правового регулирования инве-стиционных отношений, в том числе их от-дельных наиболее значительных пластов – реальных инвестиций и рынка финансовых инструментов (в том числе ценных бумаг).

Совершенствование законодательства об инвестиционной деятельности, о ценных бумагах и о финансовых рынках должно осуществляться в системной связи, не ис-ключая и преобразований радикального ха-рактера, таких как изменения в ГК РФ, от-мену старых и принятие новых федераль-ных законов, придание новых функций ре-гулирующим органам.

Ведущая роль в процессе модерниза-ции законодательства будет принадлежать содержанию гражданско-правовых норм как базы формирования имущественных и иных связанных с ними отношений вокруг объектов гражданских прав – инвестиций, ценных бумаг, новых объектов, которые появятся в будущем (производные финансовые инструменты и т.п.) Только на базе целостного гражданско-правового регулирования таких отношений возможно появление непротиворечивой системы других, также важных, но производно-вспомогательных по отношению к базовому объекту нормативов, например, административного, управленческого, организационного, налогового характера.

Библиографический список

1. Белов В.А. Государственное регулирова-ние ценных бумаг. М.: Высшая школа, 2005. 350 с.

2. Доронина Н.Г. Привлечение иностран-ных инвестиций: контуры государствен-ной политики // Журнал российского права. 2009. №8. С. 139–142.

3. Лисица В.Н. Международное инвести-ционное право как часть международно-го частного права // Закон. 2008. №11. С. 131–139.

4. Мухаметшин Т. Актуальные проблемы защиты прав инвесторов на рынке цен-ных бумаг (на примере брокерской дея-тельности банков) // Хозяйство и право. 2008. №12. С. 3–21.

5. Обзор практики разрешения арбитраж-ными судами споров, связанных с защи-той иностранных инвесторов [Электронный ресурс]: информ. письмо Президиума ВАС РФ от 18 января 2001 г. №58. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. О заключении соглашений между Пра-вительством Российской Федерации и правительствами иностранных госу-дарств о поощрении и взаимной защите капиталовложений: постановление Пра-вительства Рос. Федерации от 6 июня 2001 г. №456 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №25, ст. 2578.

7. О прекращении временного применения соглашения о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности: распоря-жение Президента Рос. Федерации от 4 марта 2002 г. №84-рп // Собр. законо-дательства Рос. Федерации. 2002. №10, ст. 996.

8. О сотрудничестве в области инвестиционной деятельности [Электронный ресурс]: соглашение стран СНГ от 24 декабря 1993 г. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

9. Россия в цифрах. М., 2005. 414 с.

10. Хоменко А. Правовое регулирование ин-вестиций в строительство за рубежом // Право и экономика. 2008. №12.

11. Чикулаев Р.В. О правовом регулирова-нии инвестиционной деятельности на финансовых рынках и рынках ценных бумаг России // Вестн. Челяб. гос. ун-та. Сер.: Право. Челябинск, 2008. Вып.17, №31. С. 98–101.

12. Шевченко Г.Н. Правовое регулирование ценных бумаг: учеб. пособие. М.: Ста-тут, 2005. 254 с.;